上海市土地綜合整治技術標準體系化建設與初步建議

關鍵詞：土地整治；標準體系；國土空間要素

土地綜合整治是緩解農村土地問題和促進城鄉可持續發展的有效工具，廣泛用于緩解土地碎片化、耕地污染、生態風險和其他城鄉問題。土地綜合整治最早出現在歐洲，主要以德國和荷蘭為主，這些國家在土地綜合整治方面進行了長期的理論研究和實踐探索，建立了較為完善的法規體系[1]。雖然國內外有不少專家學者開展了土地綜合整治標準體系的研究，但大多是關于某類行業的技術標準體系構建，地方性、區域性的土地綜合整治標準體系的研究則極為罕見。程杰等[2] 在土地工程技術方面，根據標準層次、學科類別和專業序列三個維度初步建立了中國土地工程標準體系；倪維秋等[3] 搜集我國目前的土地資源標準，構建了包含有100 余條技術標準的土地資源標準體系表。目前，行業領域的標準體系框架還難以滿足地方開展土地整治工作的實際需求。

上海的土地綜合整治工作具有豐富多樣和精細管理的鮮明特點，當前的主要項目包括四類：減量化、郊野公園、市級土地綜合整治和全域土地綜合整治，涉及田、水、路、林、村等多方面的整治工作，項目綜合性、多樣性程度高[4-5]。土地綜合整治相關技術標準的梳理可為上海市管理部門提供標準制定發展的目標和藍圖，有利于協助上海農業空間生態修復與規劃的工作部署，有利于平衡和協調各個領域之間的工作，有利于推動上海市生態建設工作的推動和高質量發展。

本文篩選了147 項與上海市典型土地整治工程相關的國家、行業和上海市技術標準，從標準層次、功能序列、國土空間要素三個維度構建了上海市土地綜合整治技術標準體系并形成了體系表，提出對上海新編技術標準的建議，為當前及后續上海市土地綜合整治工作提供科學、合理的工作標準應用指導體系和規劃思路。

1 國內外土地綜合整治法規與標準發展現狀

土地整治在國外被稱作“土地調整（land readjustment）”“土地整理（land consolidation）”“土地合并（land assembly）”等[6]。由于國外土地產權屬于私人所有，土地整治活動多數是個人行為，一般通過法規和規范來管理土地整治活動。德國、日本等國家較早開始建立關于土地整理方面的法規，從制度上將土地整理的活動形式、內容固定下來，并隨著國家不同階段的發展對其不斷完善，具有較為完善的體系。

1950 年，德國巴伐利亞州就開始了土地整理活動，通過土地合并提高了農村生產力，并在當時開始實施全球第一部有關土地整治的法規《土地整理法》。隨著社會經濟的發展與變化，由《土地整理法》發展了一系列法規與規范，包括《聯邦土壤保護法》《聯邦自然保護和景觀保存法》等，使土地整理的標準體系更系統[7-8]。德國的系統全面、權能完備、時效性強的土地整理法規標準體系在實現城鄉一體化統籌發展中發揮了重大作用。

日本處于人多地少的基本國情，也是一個相對較早開展國土整治活動的國家。早在1949 年，日本政府頒布《土地改良法施行法》，之后為了進一步鞏固土地改革成果、避免土地壟斷，又制定了《農用地調整法》，這兩個法規進一步修訂完善之后成為了日本農村地區國土管理的核心。針對城市地區土地利用變化的問題，日本在1950—1960 年代出臺了《土地區劃整理法》和《土地區劃整理法實施細則》，用于城市地區國土管理的實施[9-10]。迄今為止，有關國土整治方面，日本所頒布的法規有100 多部，基本形成了國土管理、土地政策、國土規劃、國土整理法等縱橫交織的綜合體系。

除德國、日本以外，英國、美國等國家也在1950 年代左右開始大規模的土地整理活動并頒布了一系列相關的法律法規，這些國家多從法規層面將土地整理的方式和內容穩固下來，不同土地整治的措施多會由政府委托學會或協會來制定具體的團體標準來進行實施[11-12]。

1950—1980 年間歐美國家快速開展土地整治活動，同一時期的中國由于文化大革命、大躍進的等原因土地整治尚未開展。到了1998 年，《土地管理法》中首次正式提及“土地整理”一詞，標志著中國土地整治活動的正式開始。2007 年《土地開發整理工程建設標準》的出臺標志著我國土地整治標準建設進入了探索階段；從2011年起，開展大規模的高標準基本農田建設等任務，頒布了10 余項土地整治相關技術標準，初步形成了國家、行業、地方的標準構架[13]。我國曾開展了三次土地綜合整治相關標準體系研究，但出于我國各個區域的復雜性還未能形成多方均認定的技術標準體系。隨著我國農村區域的發展，土地整治已不單單是促進農田生產的重要工具，更是促進鄉村振興、新型城鎮化、城鄉統籌的重要平臺，標準體系更需要符合工程實施特性、區域特性來進行構建技術標準體系，來更好地指導當前以及未來土地整治工作各個環節的開展（表1）。

2 體系構建思路

2.1 標準體系構建的原則和方法

標準體系的構建擬借助過程、分類、系統工程等方法開展，所構建的標準體系遵循統一原則、系統性原則、完整性原則和開放性原則。宏觀上，把握土地整治的發展方向，明確上海市土地綜合整治活動的關鍵特征，緊跟國家發展趨勢，有效服務經濟社會發展。微觀上，聚焦土地綜合整治活動的具體實施，可以解決之前所構建標準體系的復雜性和側重點不足的問題。

2.2 標準體系化構建

一般地，技術標準體系框架的建立方法應從學科范圍和技術標準的功能內容范圍等多層面展開研究，形成領域與技能二維交叉的技術標準體系框架。自然資源部國土整治中心對350 余項有關山水林田湖草生態保護修復方面的標準從專業門類和功能序列兩個維度進行梳理[14]。土地綜合整治是國土空間生態修復八項重大工程之一，因此本文參考了以往技術標準體系構建的研究經驗，基于我國全要素一體化保護和系統治理的基本方針，從標準層次、功能序列、國土空間要素三個維度進行梳理，從而得到上海市土地綜合整治技術標準體系框架。上海市土地綜合整治技術標準體系框架如圖1 所示，兩個平面維度分別表示專業門類和國土空間要素，豎向維度表示標準的層次。

從標準的層次來看，標準通常可以分為基礎、通用和專用。從標準的功能序列來看，土地整治的過程可以參考《生態修復實踐國際標準》[15] 中指出修復項目分為規劃設計、執行、監測評估和后期維護的四個環節，綜合考慮上海市土地綜合整治的全流程管理，將功能序列分為調查評估、規劃設計、工程技術、后期利用四個環節。

從國土空間要素來看，習總書記在十八屆三中全會提出“山、水、林、田、湖”五個生態要素， 而后在2017年8 月的中央全面深化改革領導小組第三十七次會議又將“草”納入其中。上海是典型的濱海城市，本文進一步補充了“海”要素。上海市土地綜合整治以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，是提高土地利用效率、提高農村工作和生活質量、縮小城鄉社會經濟差距、解決生態環境問題（生物多樣性喪失）的重要工具。為了能覆蓋到更多標準使標準體系的要素更為全面和準確，本研究在體系框架中又補充了生物、城鎮和農村要素。最后，本文將生態、農業、城鎮三生空間涉及的要素歸納為山、水、林、田、湖、草、海、生物、城鎮和農村10 個國土空間要素。

2.3 標準篩選

通過全國標準信息公共服務平臺、中國知網、萬方數據知識服務平臺、政府部門平臺等多種手段，搜集與土地整治領域相關的所有技術標準，對標準的適用范圍、標準級別、頒布時間等進行逐一研究和分析，按照上海市土地綜合整治技術標準初步篩選過程表進行篩選。

對篩選后的標準按照標準的層次（基礎、通用、專用）、功能序列（調查評估、規劃設計、工程施工、后期利用）、國土空間要素（山、水、林、田、湖、草等）等不同視角對其進行歸類和統計。

通過收集和分類，本文共篩選了147 項土地綜合整治領域相關技術標準，其中現行標準133 項，包括國家標準39 項，行業標準75 項，地方標準19 項；在編標準4 項，待編的標準10 項。

3 土地綜合整治標準體系

3.1 標準層次

從技術標準的層次角度來看，基礎標準是在生態環境保護修復范疇內可以直接應用，具有普遍性的指導意義，通用標準是指可供兩個及以上專業范疇共同應用的標準，專用標準則是只適用于于某一特定的專業范疇。國家標準重點對基礎標準和通用標準進行規定，專用標準通常先由地方上制定，待內容進一步完善后再上升為行業標準或國家標準。由圖2 可以看出，在土地綜合整治領域，目前現行標準中包含18 個基礎標準，49 個通用標準，66個專用標準，從數量上來看專用標準的數量高于基礎標準和通用標準，分別為3.67 倍和1.35 倍。從涵蓋的內容上來看，專用標準主要內容包括土地復墾、高標準農田建設、土地整治、土地利用與規劃等，這些標準目前數量居多，涵蓋內容比較全面。此外，在編和待編的標準也是以專用標準居多。

3.2 功能序列

從功能序列看，現行相關標準的調查評估類包括基礎調查、監測檢測、價值評估、安全評估、評價標準和評價系統等；規劃設計類包括綜合規劃、專項規劃、實施方案、項目規劃和工程設計等；工程施工類包括工程管理、工程技術、工程測量、工程試驗、工程質量和施工驗收等；后期利用標準包括驗收規程、監督、管理、移交和維護等（圖3）。

由圖4 可知，根據收集的現行標準，在本文搜集的133 項現行標準中，按照功能序列分類，調查評估類49項，約占所有標準的36.84%。調查評估類標準包括《土地整治項目基礎調查規范》等項目開展前期調查標準、《農田土壤環境質量監測技術規范》等農田監測檢測標準和《農用地分等規程》等農田評估標準，缺少安全評估、價值評估、評價系統等方面的標準。目前在編《國土空間生態修復基底調查技術標準》等調查評估類標準。

規劃設計類26 項，約占所有標準的19.55%。規劃設計類標準包括《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》等綜合規劃、《土地整治項目規劃設計規范》等項目規劃標準、《市（ 地） 級土地整治規劃編制規程》等實施方案標準，專項規劃較少以及缺乏工程設計這方面的標準，目前在編《郊野單元規劃編制標準》規劃設計類標準。

工程施工類48 項，約占所有標準的36.09%。工程施工類標準以《土地復墾方案編制規程》等土地復墾相關的標準、《高標準農田建設標準》等高標準農田相關的標準居多，以及少部分《村莊整治技術規范》等農村、城鎮整治相關標準。缺少工程管理、施工驗收等方面的標準。目前在編《國土空間生態保護修復工程驗收規范》工程施工類標準。

后期利用類10 項，約占所有標準的7.52%，主要集中在驗收規程相關標準，對于后期利用其它方面的相關標準較少，建議進行補充。

整體來看，現行的土地綜合整治技術標準集中在調查評估和工程施工階段，可對調查評估和后期利用的標準進行適當增補。

3.3 國土空間要素

上海市主要涵蓋山、水、林、田、湖、草、海、城鎮、農村、生物十類國土空間要素。如圖5 所示，所收集的標準中120 項的現行標準可按國土空間要素分類，包括山11 項，水7 項，林5 項，田57 項，湖10 項，草5 項，海3 項，農村6 項，城鎮13 項，生物3 項。田在要素中所占比例最大，約占57.26%；其次是山和城鎮；生物和海最少，各僅有3 項。目前，上海的土地綜合整治以農用地整治為主，所以關于田的標準居多，已比較完善。目前全國第三次土壤普查以及對全國全域土地綜合整治試點工作，對生物多樣性方面的要求不斷提高[16]，對于生物部門的標準應進行補充以更好地指導實際工作的開展。

4 修編與新編標準建議

經過對147 項土地整治相關的技術標準查閱，發現現有的標準還不能很好地指導上海市國土空間綜合整治標準化工作，應對老舊的標準進行修編，包括《土壤檢測》《生態公益林建設導則》等4 個標準，如表2 所示。

關于標準體系中缺乏標準的環節，本文建議補充3 類標準，如表3 所示。一是，適當增補綜合類標準，來完善標準體系功能序列調查評估、規劃設計、工程技術、后期利用的4 個環節，例如《全域土地綜合整治技術導則》《全域土地綜合整治評估指南》《全域土地綜合整治低碳工程技術標準》等；二是，適當增補生物多樣性類標準，來完善標準體系國土空間要素中的生物要素，例如《上海市生物多樣性調查技術規范》《陸地生態廊道保護技術指南》；三是，建議增加一些自然資源類的標準，積極配合當前低碳發展，高度響應“碳達峰”“碳中和”的目標，如《陸地生態系統碳匯經濟價值核算指南》等。

5 總結

本文通過對國內外土地綜合整治相關標準工作的研究，結合上海市土地綜合整治工作，篩選了147 項相關標準，構建了標準層次、功能序列、國土空間要素三維標準體系框架，形成了上海市土地綜合整治技術標準體系表，對于規范國土空間用途管制與上海市土地綜合整治工作具有重要意義。

（1）本體系表共列標準147 項，其中現行標準133 項，在編標準4 項，待編標準10 項。目前在編和待編的標準數量較少，老舊的標準有待修編，缺乏標準的環節有待增補。

（2）從標準層次來看，土地綜合整治的專用標準數量均高于基礎標準和通用標準；從功能序列來看，土地綜合整治工程的標準集中在調查評估和工程施工階段，后期利用的相關標準有待擴充；從國土空間要素來看，田所占比例最大，土地綜合整治的要素以山、水、林、田、村為主，應適當補充生物方面的相關標準。

（3）現有的標準存在交叉、老舊等問題，建議對相應的標準進行修編，同時建議補充綜合類、生物多樣性類和自然資源類三類10 個標準，更好地滿足上海土地綜合整治調查評估、規劃設計、工程技術、后期利用全過程的技術指導需求。