遼寧省產業結構升級及轉型的公共政策研究

摘 要：隨著產業結構優化升級政策導向的推進，曾經依賴第二產業的遼寧省，遭遇到前所未有的挑戰，尤其是全國范圍內第三產業迅速發展，而遼寧省第三產業比重相對較低的現狀，這就需要省委省政府充分發揮出公共政策的激勵與導向功效，制定出針對性強、符合遼寧省經濟結構調整的導向性公共政策，加大在財政、金融、稅收、人才等領域的導向力度，為產業結構優化升級加大資金投入力度，通過稅收減免途徑來切實增加實體產業的發展活力，同時深度參與新一輪對外開放發展戰略，為遼寧省產業結構發展調整、優化升級增添更多的內生動力。

關鍵詞：遼寧省；產業結構優化；公共政策

自新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，基本上保持了超過了兩位數的增長速度，自1978年以來，我國年度平均經濟增長率均超過了10%，這一驕人的業績使得我國一躍成為世界第二大經濟體，并且穩居第二大經濟體的位置。隨著經濟發展進入新常態階段以來，我國社會經濟發展理念發生了重大調整，從注重發展轉變為注重高質量發展，全面貫徹注重人類與自然和諧相處，依靠科技推動的新發展理念。按照這種發展理念的指導，傳統依靠出口、投資來拉動經濟增長的模式逐步轉變為依靠要素投入、重視擴大內需途徑上，故此傳統的勞動密集型、能源消耗較大的企業正在實現發展轉型，這就帶動了產業結構優化升級的步伐。產業結構優化調整是一項持續發展戰略，也是不斷推進的長遠發展規劃，最終促使我國經濟增長方式轉變到依靠創新推動、科技帶動、綠色發展的發展路徑。產業結構優化調整、發展方式轉變是一項系統化工程，需要多項政策的刺激、導向與扶持，其中公共政策就是極為重要的一環，也是加速產業結構優化升級步伐的一個關鍵。具體到老工業基地的遼寧省，省局層面的GDP規模曾經高于全國三位，但是隨著產業結構優化升級政策導向的推進，曾經依賴第二產業的遼寧省，遭遇到前所未有的挑戰，尤其是全國范圍內第三產業迅速發展，而遼寧省第三產業比重相對較低的現狀，這就需要省委省政府充分發揮出公共政策的激勵與導向功效，制定出針對性強、符合遼寧省經濟結構調整的導向性公共政策，為遼寧省實現經濟結構轉型、產業結構升級的發展規劃增添內生發展動力，從而再創遼寧省經濟發展輝煌成效。

一、公共政策、產業結構與產業結構轉型的相關概念

（一）公共政策的概念

顧名思義，公共政策指的是政府機構制定的體現出公共屬性的刺激、扶持與導向政策，即政府管理機構和其他公共服務機關制訂出的，重點關注社會公共關注的焦點領域，能夠惠及社會絕大多數群體公共利益，涉及社會發展、基層治理、經濟引導等方方面面的可持續發展政策，其中的關鍵要素就在于公共這個字眼上，這里的公共具體包含兩個方面的內容：首先，公共政策原則上必須由人民認可，依托政府機構而建立的公共機關來制定；其次，這些政策的制定，還應體現出公共性，即應惠及社會層面絕大多數社會公眾的共同利益，體現出公開與公平。根據不同的服務領域，公共政策涵蓋政治、經濟、社會管理等領域，本文重在研究產業結構升級轉型，主要關注經濟政策層面的內容，如財政、稅收等。

從上述的表述可以看出，公共政策具備三個特征。第一，服務性。公共政策反映出政府管理機構的堅強意志，重在服務社會大眾，營造良好社會秩序，為社會經濟發展、社會各界正常生活營造良好環境。第二，權威性。公共政策由具備公信力的政府管理機構來制定，其出發點是維護廣大公眾的公共利益，故此這些政策一旦實施就具備權威性，社會各界都應嚴格遵守、積極落實。第三，強制性。公共政策其目的是維護絕大多數群體的集體利益，因此，這些政策落地實施后，就具備一定的法律效力，受到法律的嚴格保護，任何違背任何一項條款的單位與個人都要受到法律的懲處。

（二）產業結構與產業結構轉型

根據政治經濟學的概念，產業結構指的是一個國家經濟系中各類產業的總體構成分布及占比情況，根據產業結構的構成比例可以衡量出一個國家的經濟屬性，即農業國，或者是工業國。從發展角度來看，一個國家的產業結構并不是一成不變的，應該是持續發展的，各個產業之間存在一定的有機聯系，同時，根據不同的社會資源在各個產業內部的配置情況，就能衡量出該家各大產業此消彼長的發展狀況。根據國際通行慣例，一個國家國民經濟的產業結構可以劃分為三次產業分布，即第一產業、第二產業與第三產業。其中，第一產業指的是農業，第二產業指的是工業，第三產業主要指的就是服務業。

產業結構調整主要是不同的產業在經濟發展進程中的動態發展情況，根據生產力發展情況進行優化調整，進行勞動力與社會資源的科學配置。產業結構轉型是順應社會生產力發展的一種正確發展趨勢，尤其是信息技術的采用，產業結構優化升級、調整的速度達到前所未有的程度，第一產業在國民經濟中的比重持續下降，第二產業的比重從持續增加、迅速超過第一產業產值后，然后開始下滑，社會資源和勞動力則不斷流向第三產業；第三產業在國民經濟中的比值持續上升，迅速成為極為重要的支柱產業，服務業成為接納就業人數最多的產業，尤其是信息時代的到來，互聯網技術的使用，新興經濟形態不斷涌現，智能化服務業的發展又帶動了新一輪產業結構調整與優化步伐。

二、遼寧省產業結構發展現狀及產業結構轉型升級優勢

（一）遼寧省產業結構發展現狀

遼寧省具備得天獨厚的地理優勢，有東北地區東南部的地緣優勢，使得遼寧省擁有天然的港口——大連與旅順，國際范圍上可以直接同俄羅斯、朝鮮、韓國、日本開展區域貿易，國內又可以享受京津冀一體化的發展紅利。另外，作為傳統的老工業基地，一直是國家重點發展地區之一，具備極其重要的經濟地位。改革開放以來，遼寧省率先響應號召，開啟了經濟結構升級的步伐，利用獨特的工業基礎，大力發展現代裝備制造業，工業產值持續提升。進入新世紀以來，面對信息化時代的沖擊，遼寧省產業結構轉型又出現了新的挑戰，這就需要加大政策支持力度，充分發揮區域優勢，充分利用互聯網技術，開啟新一輪產業結構轉型步伐，實現從加工制造業到智能信息服務業的產業轉型。

（二）遼寧省產業結構轉型升級優勢分析

第一，“一帶一路”合作倡議提供的戰略發展機遇。隨著“一帶一路”合作倡議的有序推進，我國根據國際國內形勢的發展變化，充分發揮出不同地域的區域優勢，重點圈定了18個省份來共同參與實施“一帶一路”合作倡議，其中就有遼寧省。2015年國務院又下發了戰略指導文件，更好地為“一帶一路”合作倡議沿線國家與地區開展貿易服務、基礎設施建設與能源開發等，這也為遼寧省提供了新的產業升級轉型機遇，帶動遼寧省鋼鐵、有色金屬、化工、航空、船舶和海洋工程等傳統優勢工業提升智能化、信息化程度，迅速轉型為現代智能制造業，擴大產業利潤，搶占全球高價值產業鏈的制高點。

第二，國內自貿區建設也提供產業轉型機遇期。2016年8月，國務院決定設立中國 （遼寧） 自由貿易試驗區，號召遼寧省充分利用省內省外的各種資源，加快自貿區建設速度，通過自貿區的輻射功能成為促進東北老工業基地實現產業轉型，實現振興老工業基地這一宏偉目標的發展引擎，同時擴大東北地區的對外開放程度。遼寧省應果斷抓住這一歷史機遇期，可以重點發展裝備制造、汽車及零部件、航空裝備制造業，優先扶持金融、科技、物流等現代服務業，不斷提升第二產業智能化程度，不斷提升第三產業信息化程度，使遼寧省努力建成具有國際競爭實力的智能化裝備制造業基地和信息化現代物流集散場所。

三、遼寧省產業結構升級及轉型影響措施分析

（一）產業結構比例中第一、第二產業比重較高

作為傳統的老工業基地，加之獨特的地理優勢，遼寧省產業結構比例分布中，第一、第二產業產值一直較高，尤其是第二產業的產值一直居高不下，第三產業產值雖然持續上升，但占比并沒有超過經濟產值總量的一半，這就反映出第三產業產值依然有較大提升空間。根據2021年統計數據，表面上看，該年度遼寧省第三產業產值占經濟總產值的比重接近50%，但是，同東南沿海、長三角與珠三角一帶相比，第三產業的貢獻力度依然稍顯乏力，畢竟，當前的新時代不同于傳統的農業社會，也不同于后工業社會，是互聯網經濟充分發展的信息化社會，只有第三產業的大力發展才能繁榮社會經濟生活，促進商品與工業產品流通，加速產業融合，順利實現產業升級。

（二）存在一定的技術瓶頸障礙

新時代遼寧省產業結構優化升級還在于技術創新，新技術采用、傳統技術更新、互聯網技術的升級換代，都是帶動產業結構優化調整的關鍵要素，但是，技術革新并不是一朝一夕能夠實現的，需要長時間的沉淀與積累，更需要大量資金投入，但是，對于遼寧省而言，技術革新力度顯然不夠，其中一項關鍵影響要素就是資金投入力度不夠，不論是政府平臺搭建層面，還是當前的支柱企業內部，都缺乏必要的資金投入，這就影響了研發資金的投入力度，直接影響了技術革新進度。故此，這就需要政府層面通過公共政策的制定，來引導社會資金流入到研發領域，為技術革新輸入源源不斷的資金助力。

（三）高層次人才數量不足

現代產業升級轉型的另一項助力要素就是人力資源，尤其是高素質、高層次人才，人才儲備直接影響到創新力度、管理理念變革等，進而促進第三產業的發展。對于遼寧省而言，出于種種客觀因素的影響，遼寧省高層次人才數量相對不足，加之人才待遇問題，又加劇了人才流動問題，這一問題就應引起政府機構的高度關注，需要通過公共政策的引導，發揮出政策導向作用，吸引高層次人才，來擔任各個產業的領軍人物，通過優秀、卓越的帶動、輻射效應，來加速產業結構優化調整升級步伐。

四、遼寧省產業結構升級及優化轉型的公共政策實施導向分析

（一）充分發揮金融政策的扶持效應

實事求是地說，任何一個地區產業結構優化升級，離不開批量資金的投入，其實技術創新、科技要素轉化、人力資源匯聚等前期工作都離不開有效的資金支持，對于遼寧省的相關企業而言，就可以充分利用各項扶持性公共政策不斷出臺的發展機遇，充分爭取來自不同領域的資金支持；政府管理機構也可以鼓勵各種社會資金盡量流向實體產業、信息化服務業中，增加各項科研經費投入，不斷擴大企業規模，產生出新的增長亮點，通過新亮點來帶動產業優化步伐。遼寧省也可以發揮出金融資金實力雄厚的優勢，通過公共政策導向作用，鼓勵各金融機構的信貸資金，盡量投向新興行業、優勢產業、外貿服務業、智能裝備制造業等龍頭企業，讓這類企業的健康、有序與可持續發展來加速全省的產業結構調整步伐，再現老工業基地的發展輝煌。

（二）充分發揮稅收政策的調節效應，助力信息化服務業飛速發展

作為老工業基地，遼寧省具備雄厚的工業基礎，同時也是重要的糧食主產區，第一、第二產業的發展具備歷史基礎，也擁有堅實的發展潛力，但是，當前產業結構中最大的瓶頸就是產業結構不合理，第三產業的產值沒能成為主導性產業；另外，從橫向角度看，遼寧省第三產業產值、產業規模也明顯落后于珠三角與長三角地區，故此，當前如何有效促進第三產業的發展已經是迫在眉睫的問題。面對這種客觀處境，遼寧省就可以充分發揮出稅收這一公共政策的調節功能，加大針對新興第三產業的稅收減免政策，鼓勵社會資金、優秀人力資源、大眾創業者積極涌入現代服務產業，減低新興服務業的稅負負擔，免除他們發展壯大的后顧之憂，通過新興服務業、信息化服務業的發展來加快第三產業發展步伐，不斷擴大第三產業發展規模，力爭讓第三產業成為助力遼寧省全面振興的主導性產業。

結語

面對新一輪戰略發展機遇期，遼寧省要充分發揮出公共政策的調節功能，加大在財政、金融、稅收、人才吸引等領域的導向力度，充分利用“一帶一路”合作倡議與自貿區建設的新一輪擴大開放機遇期，推動高水平對外開放，積極推進沈陽自貿區建設和發展，大力實施貿易便利化，改善營商環境，吸引外資流入，積極融入“一帶一路”建設，加強同“一帶一路”沿線國家的經貿合作，通過深度參與對外開放、融合國內自貿區等途徑來帶動一些戰略性重點行業的發展，通過重點行業龍頭企業的輻射效應來提升產業結構優化升級步伐，重現老工業基地的發展輝煌。

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基金項目：本論文來源于遼寧省教育廳2021年度科學研究經費項目，項目編號LJKR0565

作者簡介：張琦（1978.10-），女，遼寧鞍山人，碩士，副教授，研究生導師。主要研究領域：區域經濟、人力資源開發與管理、企業管理、創業管理、旅游管理等。