長三角地區國土資源環境承載力狀態評價與預警研究

摘 要：在長三角一體化發展全面推進的關鍵時期，國土資源環境承載力狀態評價是實現該地區資源配置和空間優化的基本依據，也是促進經濟社會協調發展的重要手段。本文通過對長三角地區縣域尺度的國土資源環境承載力狀態評價，確定了區域國土資源承載力預警等級。結果表明：長三角地區國土資源環境承載力總體上東部和北部好于西部和南部；大部分地區國土資源環境承載壓力較小，僅少部分有較大壓力；大部分地區資源環境耗損變化向好發展，江蘇省、浙江省、安徽省各有少部分地區變化趨差；長三角大部分地區屬于無警區和輕警區。根據預警結果，從自然稟賦條件、經濟社會發展、資源環境管理等方面進行成因分析。針對資源環境開發利用，從優化國土空間結構和布局、強化空間管控等方面提出了提升國土資源環境承載力的對策建議。

關鍵詞：資源環境承載力；狀態評價；預警評價；長三角地區

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）02-0001-06

評估國土資源環境承載能力以及空間開發適宜性是規劃制定的先決步驟[1-2]。在2019 年5 月發布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中曾明確強調，生態、農業、城鎮等功能空間的科學布局，以及各類保護線和管控邊界的制定，都應建立在此評價基礎之上。隨著工業化、城鎮化的加速，資源環境承載能力日益受到威脅[3-5]。因此，進行國土資源環境承載力狀態評價與預警評價顯得尤為重要。

長三角地區人口密集、經濟繁榮，是長江經濟帶的龍頭[6-8]。根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，要打造高水平的長三角生態綠色一體化示范區，必須在嚴格保護生態環境的前提下，從項目協同走向區域一體化制度創新，打破行政邊界，實現共商共建共管共享共贏。

因此，開展長三角地區國土資源環境承載力相關研究，對于中國社會、政治和經濟的可持續發展有著至關重要的意義。

本研究基于長三角地區資源環境承載狀態評價，以縣域為單元，通過核心指標分析，進行長三角地區國土資源環境承載力預警評價和資源環境耗損趨勢分析；根據承載狀態和變化趨勢，確定國土資源環境承載力預警等級；分析狀態成因，提出城鎮開發、產業布局和土地使用等對策建議，促進區域國土空間結構布局優化和功能品質提升。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

本次研究范圍為上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，行政區劃面積約36 萬平方千米，占全國總面積的4%。

從空間分布看（圖1）：耕地主要分布在安徽中北部、江蘇大部分地區和浙江東北部地區；林地主要分布在安徽西部、南部和浙江大部分山地丘陵地區，其他地區分布相對零散；城鎮村及工礦用地整體呈中心擴散和沿軸線密集分布的格局；上海及其周邊地區的建設用地“高度集聚”，出現延綿成片，并向外蔓延的態勢；沿長江經濟帶的城鎮建設用地呈現明顯的“帶狀蔓延”特征；浙江省沿海發展帶與江蘇省沿海發展帶均有發展，浙江省沿海發展帶相對較為成型。

參考各省市主體功能區劃，綜合長三角地區整體城鎮、農業、生態空間格局，將區域劃分為北部地區、東部地區、西南地區進行分析，北部地區主要是農產品主產區，東部地區主要是優化開發區和重點開發區，西南地區以生態功能區為主。

1.2 數據來源

本研究涉及上海市、江蘇省、浙江省和安徽省的社會經濟、土地利用、資源環境、規劃等多方面資料。其中：長三角地區土地利用現狀數據來源于遙感解譯和土地利用變更統計數據；縣級常住人口、GDP 數據來源于各省市統計年鑒；水資源、用水總量數據來源于各省市水資源公報；市級PM10、SO2、NO2 濃度數據來源于各省市生態環境質量指數數據和各省市環境狀況公報；上海市、江蘇省、浙江省、安徽省第一次地理國情普查公報來源于各省市政府官方網站；長三角城市群發展規劃等資料來源于各省市政府官方網站。

2 評價過程與方法

以自然資源部2020 年1 月發布的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》為技術參考，開展承載力和開發適宜性評價。綜合國土資源環境承載狀態評價和資源環境耗損過程評價結果，基于縣域單元，完成國土資源環境承載力預警。分區域類型（北部地區、東部地區、西南地區）分析長三角地區國土資源環境承載情況成因，因地制宜提出對策建議。

2.1 開發適宜性評價

在資源環境本底分析的基礎上，對自然地理、地質環境安全、生態安全、糧食安全四方面要素進行單因子限制性分析。按照各要素對建設開發的限制性程度劃分4 個等級，依次為適宜建設、基本適宜建設、較差適宜建設和不適宜建設。適宜建設區為開發基礎條件較好、適宜建設的區域；基本適宜建設區是指本底要素尚可、滿足一定條件或可采取一定技術手段實施開發建設的區域；較差適宜建設區是應限制建設開發的區域；不適宜建設區是為保障城市生態、糧食等安全必須嚴格控制開發的區域。

綜合單要素限制性分析，形成長三角地區土地資源建設開發適宜性評價指標體系及等級劃分（表1）。采用“木桶原理”，以最低分值因子的分值作為適宜性評價結果，綜合單因子評價，形成建設開發適宜性評價結果。

2.2 資源環境承載狀態評價

（1）現狀用地布局匹配度評價

使用ArcGIS 軟件對現狀開發適宜性評價結果進行intersect 分析，計算現狀用地布局匹配度指標以反映現有空間布局合理程度。計算公式如下：

C = （S1+ S2） / S （1）

其中：C 為現狀用地布局匹配度，S1 為現狀用地位于適宜建設區面積，S2 為現狀用地位于基本適宜建設區面積，S為現狀用地面積。

（2）用地壓力狀態評價對比分析現狀開發程度和建設開發程度閾值，計算資源環境開發壓力指數。計算公式如下：

P = S / （S ∪E） （2）

D = （P ?T ） / T （3）

其中：P 為現狀開發程度，S 為現狀用地面積，E 為極限開發規模（適宜建設區和基本適宜建設區之和），D 為開發壓力指數，T 為開發程度閾值。

開發程度閾值T 是指在資源環境可載的前提下，合理的開發規模占最大開發規模比重。

開發壓力指數D 大于0，壓力較大；D 介于-0.3 ～ 0之間，壓力中等；D 小于-0.3，壓力較小。

本研究根據主體功能類型，參考面向空間開發利用的國土資源承載力評價技術[9]，將長三角地區主體功能區劃分為優化開發區、重點開發區、農產品主產區和重點生態功能區，并分別設置不同的開發程度閾值（90%、80%、70%、60%）。

2.3 資源環境耗損過程評價

分析2009—2016 年研究區域土地資源、水資源、生態質量、環境質量等資源環境開發利用變化趨勢，與全國平均水平對比區分為變化趨良和變化趨差兩種情況。

計算公式如下：

根據資源利用效率變化、生態質量變化、環境質量變化趨勢，得到不同類型資源環境耗損情況。對各要素過程評價結果進行綜合形成過程監測評價結論。四項指標中兩項及以上變差的區域，為資源環境耗損加劇型；反之，為資源環境耗損趨緩型。

2.4 資源環境承載預警評價

綜合資源環境承載狀態和耗損過程的評價結果，進行國土資源環境承載預警等級劃分（表2）。將資源環境承載壓力較大、資源環境耗損加劇的區域定為極重警區域；將資源環境承載壓力較大、資源環境耗損趨緩的區域定為重警區域；將資源環境承載壓力中等、資源環境耗損趨差的區域定為中警區域；將資源環境承載壓力中等、資源環境耗損趨緩的區域，以及資源環境承載壓力較小、資源環境耗損趨差的區域，定為輕警區域；將資源環境承載壓力較小、資源環境耗損變好的區域，定為無警區域。

3 結果與分析

3.1 承載狀態評價結果

長三角大部分地區國土資源承載壓力較小，少部分壓力較大（圖2）。壓力較小的區縣125 個，面積占比50.2%，主要分布在江蘇西南部、安徽南部、浙江中部和北部。壓力中等的區縣168 個，面積占比47.6%，主要分布在上海、江蘇東部和北部、安徽北部、浙江南部以及長江沿線。壓力較大的區縣27 個，面積占比2.2%，主要分布在上海中心城地區、安徽北部，以及長江沿線個別地區。

壓力較大和壓力中等地區在空間分布上具有緊密關聯性，核心城市區縣壓力較大、周邊相鄰區縣多處于壓力中等狀態。比如上海中心城地區壓力較大，周邊地區壓力中等。此外，社會經濟發展程度高，人口多的地區壓力相對較大。整體上，西部和南部的承載狀態好于東部和北部。結合主體功能區分析，優化開發區中壓力較大區域較為集中，主要包括上海、蘇錫常、南京、杭州、寧波等。重點開發區中絕大部分為壓力中等和壓力較小地區，占比99.7%。農產品主產區有4.6% 區域壓力較大。生態功能區無壓力較大區域。

3.2 承載狀態成因分析

（1）自然地理環境長三角地區地域廣闊，地形地貌差異顯著，導致不同地區的建設開發適宜性和現狀開發利用情況具有較大差異性。西南地區（安徽西南部和浙江西部）多為山地丘陵，地形起伏較大，大部分地區坡度大于25°，開發建設適宜性相對較差。同時，地形地貌導致西南地區存在以崩塌滑坡泥石流為主的地質環境安全隱患，區域內林地資源豐富，是區域重要的生態屏障，整體生態價值較高。

因此，在自然地理環境的先決條件下，綜合考慮自然地理、地質環境安全、生態安全，西南地區適宜開發建設面積有限，國土資源開發利用以保護為重點，現狀開發規模較小，現狀開發程度多小于50%，雖然建設開發程度閾值設定較小，但大部分地區仍處于壓力較小狀態。

（2）社會經濟發展程度根據各省市和長三角地區主體功能區劃，東部地區是優化開發區和重點開發區連綿分布的區域，主要包括上海及近滬地區、沿長江地區和浙江沿海發展帶地區。該區域社會經濟發展程度相對較高，人口密集，對資源環境的需求也較大，雖然土地資源的開發建設限制性較弱，但建設用地基數大、擴張快，東部現狀開發程度多高于60%，局部地區高于80%，因此上海市、蘇州、無錫、杭州、寧波等部分地區土地資源壓力中等，中心城地區壓力較大。壓力較大與壓力中等地區在空間分布上關聯密切，核心城市區縣壓力較大，周邊相鄰區縣多處于壓力中等狀態。

（3）人口—耕地—建設用地矛盾江蘇中北部、安徽中北部是大面積的平原，土質肥沃，水源充足，分布著大量優質耕地資源，自古以來就是主要的糧食產區，不論是現在還是將來，農業都占據著重要地位，由優質耕地導致的建設開發適宜性程度較低是該區域土地開發建設存在的主要問題。同時這些地區也是勞動密集型產業分布地區，人口較為密集，對建設用地需求也較大，現狀開發程度多高于50%，加上農業主產區閾值設定較低，北部地區土地資源壓力狀態多為中等壓力，安徽北部阜陽市、淮北市個別區縣壓力較大。

3.3 承載預警評價結果

（1）資源環境耗損過程評價結果

資源環境耗損過程評價結果如圖3 所示，長三角大部分地區資源環境變化向好發展，江蘇省、浙江省、安徽省各有少部分地區變化趨差。

（2）預警等級劃分結果

預警結果顯示，長三角大部分地區屬于無警區和輕警區，無警地區有96 個區縣，137，337 km2，占比40.1%，輕警區有166 個區縣，177，122 km2，占比51.7%，無警區和輕警區合計占比91.8%。中警區有31 個區縣，20，991km2，占比6.1%。重警區有24 個區縣，5，296 km2，占比1.5%。極重警區有3 個區縣，2，103 km2，占比0.6%。

（3）預警等級空間分布

長三角地區國土資源環境承載預警等級的空間分布如圖4 所示。

無警地區（綠色）主要分布在浙江省大部分地區、安徽省中部和南部地區以及江蘇省西部地區。

輕警地區（藍色）主要分布在上海市郊區縣、江蘇省大部分地區、安徽省中部和北部部分地區以及浙江省東部。

中警地區（黃色）分布在安徽省北部和中部部分地區，江蘇省無錫市和浙江省南部臺州市少部分地區。

重警地區（橙色）分布在上海市中心城區，江蘇省南京市、蘇州市、徐州市、淮安市等中心地區，浙江省杭州市、寧波市中心城地區，安徽省銅陵市和阜陽市少部分地區。

極重警地區（紅色）分布在江蘇省無錫市梁溪區，安徽省蕪湖市鏡湖區、淮北市濉溪縣。

總的來說，長三角地區資源環境承載狀態及變化趨勢良好，警情總體較輕。

3.4 預警結果成因分析

（1）西南地區

在資源環境耗損趨勢上，區域生態質量和大氣環境質量本底較好，且近年來基本保持穩定，只有部分地區土地資源耗損趨差，故大部分地區過程評價總體向好。綜合壓力狀態評價和過程評價結果，區域大部分預警等級為無警，少部分為輕警。

（2）東部地區

資源環境耗損趨勢上，不同地區存在著不同要素類型的變化趨差，但綜合考量下區域大部分地區資源環境耗損趨緩，僅無錫市、合肥市、蕪湖市、臺州市等的部分區縣耗損趨差。綜合壓力狀態評價和過程評價結果，區域內核心城市中心城及周邊地區有極重警、重警和中警分布，包括上海市、無錫市、宿州市、南京市、馬鞍山市、蕪湖市、杭州市、寧波市等的中心城地區。沿海和沿江區縣多為輕警區，其余多為無警區。

（3）北部地區

資源環境耗損趨勢上，北部地區土地資源和水資源變化總體趨好，安徽省亳州市、淮北市，江蘇省徐州市生態質量變化趨差，安徽省中北部多個市近年來大氣環境變化趨差，綜合評價結果顯示，安徽省亳州市、淮南市、淮北市資源環境耗損趨差。綜合壓力狀態評價和過程評價結果，北部地區大部分為輕警分布，安徽北部個別地區有中警、重警和極重警分布，需引起重視。

4 對策與建議

4.1 提升承載力

建立完善國土資源環境承載力預警機制，根據不同地區的承載狀態和預警等級，實施分類管控。

針對極重警地區，應采取限制新增建設用地、減少城鎮建設用地、嚴格控制新城和開發區設立，同時明確導致壓力較大產業退出時間表等措施。對于排污違法、破壞生態資源的企業，應依法限制其生產活動，并通過罰款、責令停業、關閉等手段進行懲處；對于監管不力的相關人員也需實施相應行政處分。

中警地區，應嚴格限制建設用地總量，提高存量土地供應比例，重點向基礎設施和公益項目傾斜，同時禁止將農用地轉為非農用地。

無警地區，應鼓勵利用現有建設用地，建立生態保護補償機制和發展權補償制度，支持符合主體功能定位的適宜產業發展，加大金融支持力度，提高領導干部生態文明建設目標評價考核權重。

對于輕警地區，應視情況參考無警地區和中警地區的管控經驗。對于重警地區，則應參考極重警地區和中警地區的管控方法。同時，應該建立動態監測機制，定期評估和預警國土資源環境承載力，并根據監測結果采取相應的獎懲措施。

4.2 優化配置

為優化長三角地區的國土空間格局，需要制定并實施更加差異化的區域國土空間規劃。目前，該地區還存在發展不平衡、不充分的問題，以及發展質量和效益不高的問題。通過編制區域國土空間規劃，可以在宏觀層面上統籌長三角地區的資源開發利用和保護，解決因資源分配不均衡、發展階段差異等引起的問題。對于東部地區，要充分利用區位優勢，響應國家“一帶一路”倡議和“長江經濟帶”戰略，發揮龍頭帶動作用。在東部沿海地區，應改變空間開發方式，嚴格控制新增建設用地規模和開發強度，增加農業和生態用地的比例，提高生活和生產環境的質量。在長江流域地區，應該加強產業和人口的集聚能力，適度擴大產業和城鎮空間，優化農村生活環境，嚴格保護綠色生態空間。對于北部地區，要保障耕地資源利用率，確保糧食安全。嚴格控制建設用地總量，優化農村生產和生活空間。對于西南地區，要控制建設用地總量，集聚城鎮開發以保護水資源和生態系統的完整性和功能的穩定性。

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