高質量發展背景下上海市節約集約建設用地標準研究

摘 要：為落實“上海2035”總規提出的建設卓越的全球城市目標，需要在堅持“五量調控”策略基礎上，持續完善節約集約用地標準，推進土地資源高質量利用。本文系統梳理了目前用地標準存在的與新技術工藝適配性不夠、對項目節約集約用地約束性不強、對新增項目類型覆蓋面不全以及更新不及時等問題，結合各類設施“十四五”規劃和典型案例，以目標、問題和需求為導向，從土地利用方式、設施控制方式、設施控制值等方面提出標準修訂和使用的相關建議，以便更好地服務上海高質量發展和高品質生活的城鄉建設要求。

關鍵詞：土地資源；節約集約利用；用地標準；城鄉建設；高質量發展

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）02-0036-04

節約集約利用土地是落實節約資源基本國策的重要組成部分，“嚴格執行各行各業建設項目用地標準”作為節約集約用地的七項任務之一，正是從強化用地約束，提高用地效率上提出的明確要求。2007 年原上海市建設和交通委員會、上海市房屋土地資源管理局會同相關委辦局發布實施的《上海市基礎設施用地指標（試行）》（滬建交聯〔2007〕548 號），及2008 年上海市發展和改革委員會、上海市房屋土地資源管理局會同相關委辦局發布實施的《上海市社會事業用地指南（試行）》（滬房地資綜〔2008〕394 號）（兩個文件后文統一稱為“原標準”），作為上海市城鄉規劃編制、項目用地審批的重要依據。近年來，上海市提出土地利用“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優化、質量提高”的基本策略，要求按照緊湊高效、符合卓越全球城市用地特點的目標，優化調整各類設施用地標準。本文在系統梳理原標準存在的土地混合和建筑復合利用引導不足、缺乏具體分類指導等問題的基礎上，結合社會經濟和城市建設發展的新形勢、新要求，提出新標準修訂的一些思考和建議。

1 節約集約建設用地的內涵及其發展現狀

1.1 節約集約建設用地內涵

自然資源部2019 年修正發布的《節約集約利用土地規定》中明確提出“節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動”。節約集約建設用地具體指通過采用先進的技術或工藝，在滿足工程建設需求和設計規范要求的前提下，通過優化項目方案設計得到的相對節約集約的設施用地。

1.2 節約集約建設用地標準發展現狀

土地節約集約利用水平的提高離不開標準的規范和引導。節約集約用地標準有助于進一步規范土地利用行為，要求所有土地利用者和土地管理者必須執行標準規定的相關約束性條款，從而督促土地利用者和地方政府重視土地節約集約利用。

“嚴格執行各行各業建設項目用地標準”作為節約集約用地七項任務之一，不僅是減少土地資源占用、優化用地結構、提高土地資源承載和利用效率的重要技術支撐，也是轉變土地利用方式和經濟發展方式的“加速器”。國家先后發布實施了《限制用地項目目錄》《禁止用地項目目錄》《工業項目建設用地控制指標》，公路、鐵路、民用航空運輸機場、電力、煤炭、石油天然氣、光伏發電站工程項目建設用地等用地指標，是建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、土地利用評價考核、供后監管和竣工驗收等環節的重要政策依據和技術規范。各地應依據本地區資源條件、項目類型及建設要求，制定適合地方的用地標準。對于所有建設項目，有用地標準的，按標準審核；無標準和超標準的項目，實施節地評價。江蘇省、山東省、天津市、北京市、江西省、寧夏回族自治區等多個省、市（區）發布實施了節約集約用地標準。

2 新形勢下原標準存在的不足

原標準是上海市城鄉規劃編制、項目用地審批的重要依據，因發布時間較早，存在部分設施按照行業部門專項規劃、建設和管理的現象，未充分考慮各類設施的緊湊布局、綜合設置、開放共享，對土地混合和建筑復合利用引導不足，缺乏具體分類指導，難以與新形勢和新要求相匹配。通過梳理分析，主要有以下幾方面不足。

2.1 新技術工藝涌現，原標準與新技術工藝適配性不夠

原標準部分專題涉及的行業設計規范已更新，或工藝流程已更新，設施指標難以滿足項目實際需求。如環衛工程中濕垃圾處理設施，早期主要采用堆肥處理工藝，近年來采用了更為節地的厭氧處理工藝，原堆肥處理廠的用地標準難以滿足項目建設的需求。又如220kV 變電站，采用的設備進行了迭代，更趨于小型化，建筑物尺寸縮小，用地可優化調整。

2.2 指標控制值單一，對項目節約集約用地約束力有限

原標準指標控制值相對單一，主要以控制總用地面積或設施用地指標為主，對土地資源節約集約利用方面約束力有限。如綜合醫院用地，主要按照床均用地指標來測算綜合醫院用地規模，部分設置于郊區的綜合醫院按照床位數可滿足用地指標的相關規定。但調研發現，部分綜合醫院項目設置了大量地面停車位，實際容積率僅為0.6 左右，與本市土地高質量利用的要求存在差距。原標準主要以獨立用地為主，對綜合設置類項目缺少引導，也未覆蓋綜合設置的設施用地指標測算的依據或規則。在上海市土地資源“緊約束”背景下，土地立體綜合利用已成為一種發展趨勢，需要根據項目功能情況，探索引導部分設施綜合設置，提高土地利用率。

2.3 標準覆蓋面不全，難以滿足新增項目類型審批需求

原標準覆蓋面不全，難以滿足以需求為導向的項目審批需求。結合建設項目用地預審情況，發現體育中心、博物館、美術館、疾病預防控制中心、清管站、地面沉降監測站、建筑垃圾處理設施、濕垃圾厭氧處理設施、公交停保場、軌道交通換乘車站、市域鐵路、BRT 快速公交車站、有軌電車等多類項目無用地標準未覆蓋，給項目審批帶來不便。如新型冠狀病毒肆虐期間，上海市發熱門診和疫病預防控制中心空間緊張，很多無法滿足閉環管理的要求，需要按照“立體綜合、平戰結合”原則完善相關用地標準。

2.4 標準更新不及時，難以滿足安全、環保管理新要求

原標準根據老的管理要求形成了設置控制值，進一步精細化管理后，難以適應現階段的消防安全、環保的需求。如排水工程中Ⅴ類污水泵站，設計規模為1 萬～5 萬m3/d，消防通道設計尺寸和城市管理退界要求提高后，原設施用地面積難以滿足要求，導致在項目審批時， 95% 的Ⅴ類泵站超過用地標準規定的上限值，亟須修訂完善。

3 標準修訂的思考建議

3.1 堅持目標導向，嚴格落實國土空間規劃、審批制度改革和土地節約集約利用要求

（1）貫徹落實國土空間規劃和土地高質量利用要求“上海2035”總規圍繞建設卓越的全球城市總目標，提出了“底線約束、彈性適應、內涵發展”發展模式，對標國際最高標準、最高水平，要求建設“十五分鐘”社區生活圈、提高土地利用績效、鼓勵建設用地功能復合優化等，對空間組織、功能配套和用地方式提出了新的方向。同時，上海市土地資源高質量利用政策中也提出“建立實施緊湊型高效型用地標準”列為提高土地資源經濟密度的主要任務之一，要求構建覆蓋城鄉區域、各行業建設項目的節約集約用地標準體系，強化用地標準的實施，發揮用地標準在規劃編制、用地許可和土地利用績效評價等管理中的指導作用。因此，亟須在梳理分析國家及上海市相關用地標準的基礎上，研究完善形成適用于超大城市緊湊高效利用的地方性用地標準。

（2）服務“放管服”審批制度改革用地標準是項目建設階段核定用地規模合理性的主要依據，按照《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》（滬府規〔2018〕14 號）要求，用地規模核定前置到選址意見書階段，貫穿專項規劃、控制性詳細規劃編制、建設項目用地審批、批后用地績效監管的全過程。因此用地標準需要圍繞優化營商環境，按照行政審批改革和流程優化再造要求，切實滿足規劃編制、項目用地審批、用地績效評估等全過程、精細化管理需要，促進行政審批流程優化和管理效率提升。

（3）推進土地節約集約利用效率提升節約集約用地是我國一項基本國策，因此用地標準制定需貫徹落實節約集約與高質量利用要求，堅持“從嚴、適宜”原則，鼓勵多類設施建設用地緊湊高效利用，并通過整體開發、集中設置和復合利用，提高城市空間組織的合理性和利用效率。近年來，新產業新業態融合發展、城市地上地下空間立體開發等土地復合利用趨勢明顯，對原有按照單一用途設施研究編制用地標準的技術路徑帶來新的突破，需按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享的原則，研究制定有助于各類設施集中布置、用途兼容、立體開發的用地指引，明確可兼容的設施類型、兼容方式以及用地規模，持續推進土地節約集約利用效率提升。

3.2 堅持問題導向，增強用地標準的科學性、合理性、實用性和可操作性

（1）開展現狀評估和趨勢預測，提高用地標準科學性和合理性

分析上海市現狀設施的建設情況，重點關注用地規模、設施類型、復合利用等方面，評估現行標準的適用性，初步判斷設施控制方式的可行性和設施控制值的合理性。結合“上海2035”總規、“十四五”行業規劃及國土資源利用的發展需求，分析各類設施發展趨勢，重點關注用地需求與用地導向，初步判斷保留、增補、刪除的設施專題類型，以及新型設施的用地需求。

（2）總結借鑒國內外實踐經驗，提高用地標準實用性和可操作性

梳理總結國內外在標準體系建設及具體設施用地標準設置方面的先進做法，結合管理實際提出適合本市的用地標準。如新加坡明確了“區- 新鎮- 鄰里中心”各級設施的服務范圍，設施布局均等化。如鎮一級公共設施配置內容包括醫院、圖書館、體育中心、商業中心等設施，占地規模一般在10 hm2 左右，作為一個相對平衡的獨立功能區；在鎮一級基礎上，劃分若干鄰里單元，設置鄰里中心，集中設置社區菜市場、社區商店、理發店、餐飲場所、診所等設施，用地規模一般在1 hm2 左右，而文化活動室、體育活動場地分散設置，方便居民隨時使用。如香港在推進社會公共服務設施建設中，在規劃建設時，充分考慮到資源的共享和充分利用，積極推行“混合配對”的理念以促進公共服務設施的共享。以教育設施為例，在規劃時，政府在可行范圍內可配對或集中設置小學和中學，并明確設施所需的用地或樓面面積，可操作性更強。香港提出小學設施“就30 間課室的學校而言，為每間學校預留的土地面積最少為6200 m2，可接受的闊度最少為65 m”。

近期自然資源部對全國范圍內現有的節地技術與模式進行了提煉和總結，從不同層面進行分類，積極推廣城市立體空間開發節地模式，引導鐵路、公路、水利等基礎設施建設項目采取節地技術，鼓勵產業用地多功能復合利用，并按照節地技術和節地模式的應用領域，發布實施了一系列節地技術和節地模式的案例目錄。

3.3 堅持需求導向，結合標準修訂推動用地方式、管控要素、管控指標轉變

（1）用地方式由獨立用地向綜合設置引導

建議根據具體設施類型、特征和實際建設管理需求，采取不同的供地管控措施。一是獨立用地。對于安全、環保要求高或建筑體量較大的設施，“應獨立用地”。如燃氣工程用地綜合醫院、專科醫院、高校等設施均應獨立用地。鼓勵與安全相關，或環保要求較高，或有一定建筑體量的設施，“宜獨立用地”。如中小學、體育設施、養老院、凈水廠、污水處理廠等。二是綜合設置。部分功能相近的設施，或部分功能可兼容其他功能的設施，建議盡量綜合設置或充分利用地下空間設置，鼓勵引導地上地下空間整體開發。如急救中心，經統計分析，上海市現有166 處急救中心，123 處分別與社區衛生服務中心、綜合醫院綜合設置，43 處獨立設置，近年來新增的項目以與社區衛生服務中心綜合設置為主。因此，在用地標準中提出急救中心在條件允許的情況下，鼓勵與社區衛生服務中心、綜合醫院綜合設置。同時引導城市軌道交通地上地下空間綜合開發利用，鼓勵“軌道+ 物業”一體化綜合開發節地模式，帶動沿軌道線區域的城市有機更新、產業聚集和城市品質提升。

（2）管控要素由單一控制向多元控制轉變

管控要素按照區域、設施類型（如班級數量、處理規模、設計流量）或使用土地類型（新增、存量），采用單一或“雙重”或多重控制方式，設置差異化控制值。由單一的用地面積控制向用地面積、“用地面積+容積率”、“用地面積+ 建筑面積+ 容積率”或“單項指標+ 總規模”等多種控制方式轉變。如北京市基礎教育用地控制方式采用“生均指標+ 容積率”雙重指標，控制值采用“區域差異化+ 使用土地性質”分類設置，確保更節約集約用地。又如，公共圖書館可采用“總用地面積+ 容積率”雙重管控方式。

（3）管控指標由剛性控制向剛柔并濟轉變

考慮到設施項目具體用地受設施功能階段性變化、項目地塊地形情況、技術工藝調整等影響，需要給予適當的彈性空間，允許控制指標在一定范圍內調整。結合項目情況，可探索采取“基本指標+ 調整指標”的方式，賦予指標“調高、調低”空間。一方面針對服務能級提升或職能（ 功能） 拓展，允許適當調高用地規模，一般不超過20%。如消防救援站，適當考慮了拓展的救援功能在車輛配置、裝備停放等方面的需求，增加了用地面積。另一方面針對工藝升級或設備改進，項目用地更節地了，可在滿足設施功能布局的前提下適當調低設施控制指標。如220 kV 全戶內變電站，近年來隨著設備的小型化發展，設備尺寸進一步優化，用地空間進一步縮小，結合典型案例驗證可將原標準中的控制值縮減至原值80% 左右。

4 標準使用的思考建議

4.1 建立定期滾動修編機制

結合用地預審工作定期梳理審批系統中項目類型和頻率，對于長年未開展審批的設施類型，可以考慮剔除標準；針對高頻審批設施項目，建議適時開展該類設施項目節地論證報告梳理，總結節地經驗做法、提煉節地模式技術，分析其用地趨勢，及時提出標準修訂建議。對于申請用地頻率較高的新增設施，可將其作為增補專題類型，加強相關案例梳理和研究，及時填補該類設施用地標準空白。

4.2 加強標準使用培訓與監管

加強用地標準在市區兩級自然資源管理部門的培訓工作，全面貫徹落實節約集約用地要求，將用地標準落實到規劃編制、規劃選址、用地審批的各個環節，形成“一套標準，一把尺子，統一口徑”的管理意識。同時，加強標準實施后的監管工作，堅決落實“批前、批中、批后”標準統一。

4.3 建立部門協同管理機制

推進土地資源高質量利用，不僅僅是自然資源部門的職責，也需要行業主管部門的支持。建議行業主管部門積極推進技術和工藝創新、探索激勵性措施等， 引導各類設施節約集約利用，并將設施項目用地問題和需求及時反饋至自然資源部門，多方協同共同做好項目用地保障工作。

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