上海市國有建設用地資產核算方法及清查實踐

摘 要：國有建設用地資產作為全民所有自然資源資產中數據沉淀最為豐富、價格體系建設最為成熟的資源資產門類，是全民所有自然資源資產核算的重要組成部分。本文以上海市為例，首次提出了全空間全要素全周期實物量核算內容、國有建設用地主導價值核算分類體系。根據上海城市后工業化發展階段特征，將國有建設用地資產價值量劃分為經濟價值量與社會價值量兩類。嘗試建立核算價格體系，開展經濟價值量估算；社會價值量的測算分別探索社會平均成本法、基本成本法和市場替代法的核算路徑，對比發現市場替代法核算結果兼顧成本與效率。核算主要難點在于專題數據基礎不完善、價值量結果存在一定偏離、核算成果與其他相關工作之間銜接不足等，對此本文提出現階段相應的可行解決建議。

關鍵詞：國有建設用地資產核算；核算方法；核算分類；實物量；價值量

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2023）02-0040-06

隨著國家健全自然資源資產管理體制要求的提出，作為摸清國有自然資源資產家底的必要途徑，全民所有自然資源資產核算工作的重要性日益凸顯。近年來，黨中央、國務院在全民所有自然資源資產管理工作中，先后作出了一系列重大決策部署。2016 年首次提出 “開展資產核算，及時掌握全民所有自然資源資產家底”，自然資源資產核算工作逐步進入政府工作內容。2018 年中共中央組建自然資源部，落實中央關于“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”的要求，設立自然資源所有者權益司“承擔自然資源資產價值評估和資產核算工作”，為資產核算工作搭建堅實的組織架構。2019 年明確提出“研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統計，探索價值量核算”，同年在5 個省份開展全民所有自然資源資產清查第一批試點，2021 年在總結第一批試點工作的基礎上，在全國范圍內啟動第二批試點，同步開展全國資產清查價格體系建設工作。上海市自2016 年起連續三年參與原國土資源部新增的“土地資產調查核算監管”項目，開展土地資產核算監管試點，研究核算技術方法、核算范圍、成果應用等，并于2021 年部署開展全民所有自然資源資產清查試點工作，對奉賢區、金山區全民所有自然資源資產實物量和價值量進行清查，建立各類自然資源省級價格體系。在土地資產核算監管試點與全民所有自然資源資產清查試點工作實踐的基礎上，發現在上海市各類全民所有自然資源中，國有建設用地資產基礎數據最為豐富、價格體系最為成熟。因此，可基于國家核算基本要求，以上海市國有建設用地管理流程中沉淀的業務數據為支撐，探索滿足后工業時代特大型城市核算需要的方法體系，以服務城市土地管理與資產配置優化決策目標。

國內外對于資產核算的研究主要集中在核算內容、核算方法、核算路徑等方面。綜合來看，國際上對于資產核算的研究主要圍繞環境經濟核算體系（SEEA-2012）進行，對于自由流通的自然資源物品，市場機制和供需關系即可有效反映其價格；對于不存在公開活躍市場的自然資源，可利用估值模型對該資源進行估價。國內學者認為資源資產核算必須對其進行實物量和價值量的雙重核算[1-3]，需在翔實的物理量統計和合理估價基礎上，“先實物后價值、先存量后流量、先分類后綜合”；可以從宏觀、中觀及微觀層面分別開展資源價值的核算[4]。后工業化城市還會面臨低速高質發展模式下，資源最大效用、土地功能復雜多元、資產管理統籌協調等資產核算難點[5]。目前，雖然學者在雙重核算思路上達成一定共識，但是對于核算的信息與具體指標尚未明確；討論集中在理論層面，缺少實踐與可操作性?？梢姡斚潞怂闵刑幱谔剿鲊L試階段，在核算內容、核算分類、核算方法等方面尚不能滿足特大型城市土地資源資產管理的需求。本文基于上海城市后工業化發展階段特點，開展實物量、價值量核算內容與核算分類體系的相應研究，探索適合特大型城市的土地管理需求與資產配置優化決策的核算框架，并結合清查實踐中遇到的難點給出未來研究與實踐的方向。

1 上海市國有建設用地資產核算方法

1.1 實物量核算內容

在國家的第二批清查試點工作中，國有建設用地實物量以年度變更成果作為空間底圖，以宗地地塊作為核算單元，部分國土變更調查圖斑內部存在多塊獨立宗地，需進一步細化為子圖斑。其中實物量信息涉及兩大類：一是地類名稱、面積、權屬類型等基本數量指標；二是宗地編號、宗地面積、合同編號、合同用途、容積率、合同價款、供應方式、供應年限等使用權信息。

上海當前已經進入后工業時代，自然資源對社會、城市支撐的重點從經濟生產向社會服務轉移。國有建設用地資產實物量核算內容應該綜合考慮城市發展評估需要，涵蓋資源資產利用、規劃、管理等全空間全要素全周期信息。本文提出，上海市國有建設用地資產實物量核算內容增加以下五類信息：一是地塊地下空間的地類名稱、建筑面積、權屬類型等使用權信息；二是規劃用途、規劃容積率、規劃狀態等規劃信息；三是收儲時間、收儲成本、地塊代管主體等儲備信息；四是區域更新/ 零星更新類別、更新統籌主體、更新進度等城市更新信息；五是自貿區、高新區、商業區、五個新城等區域布局信息。

同時可以將調查統計范圍靈活設置為全市域、行政轄區，以及重點區域、開發區、重要商業區、交通樞紐等，滿足對實物量全方位多尺度信息核算需求。

1.2 價值量核算分類體系

在清查試點工作中，自然資源部要求建立清查價格體系，對全地類國有建設用地資產開展經濟價值量估算。但是，不同用途國有建設用地的宗地特性和價值類型不同。

基于更好地體現上海城市特點和滿足資產核算成果科學性的需求，本文提出對國有建設用地資產進行主導價值下的核算分類，區分經濟價值主導地類和社會價值主導地類，分別作為經濟價值量與社會價值量的核算范圍?；谛в美碚?，經濟價值衡量的是建設用地資源在人類有限的技術能力前提下，可能創造的財富；社會價值主要包括建設用地資源的利用給人類帶來的外部性福祉，社會價值難以直接量化，且無法通過交易價格或成本直接反映。在實際核算過程中，經濟價值與社會價值兩者的剝離處理困難，且不具備可操作性。此外，對于社會價值主導的地類而言，其社會價值遠高于經濟價值。因此，本文選擇地類綜合價值中占比最大的主導價值作為地類價值量化結果，暫不核算次要的價值類型。加總經濟價值主導地類價值量與社會價值主導地類價值量，即得到全地類國有建設用地資產總價值量結果。

當前，上海在土地管理方面主要有“三調”工作分類、“土地利用現狀分類”、“控制性詳細規劃用地分類”三類標準，分別是從利用現狀、管理現狀、規劃條件等不同角度來確定土地用途。以“三調”工作分類的二級地類為基礎，考慮用途業態的價值差異，本文將商業服務業設施用地、城鎮住宅用地、科教文衛用地等地類進一步細分后，形成國有建設用地核算分類表（表1）。

1.3 經濟價值核算方法

經濟價值量核算的基本要素為土地面積與土地單價，而現行技術體系下，土地單價是經濟價值量核算的難點和核心要素。雖然采用評估價格進行逐宗土地資產核算精度較高，但由于核算范圍廣、核算周期較長，因此采用“級別中觀+ 條件微觀”可以較好地兼顧精度與效率。

1.3.1 建立國有建設用地核算價格體系

上海為全市統一制定的基準地價成果，已實現了全市統籌平衡[6-8]。以現行基準地價為基礎，在中觀層面建立基于核算時點的、基本內涵統一的、全域覆蓋的國有建設用地核算價格體系。核算價格為核算時點各類土地用途法定最高年期的國有建設用地出讓土地使用權價值，《上海市城鄉建設用地基準地價成果（2020 年）》成果在價格內涵、空間范圍、地類用途三方面與核算價格內涵存在一定差異。一是需要對基準地價進行年期修正、期日修正、樓面價地面價轉換，二是對城鎮基準地價未覆蓋的鄉村區域及灘涂、海域、河流等進行補充，三是補充未納入基準地價的采礦用地、鹽田、農村宅基地、特殊用地、空閑地這5 類用途清查價格。

1.3.2 中觀與微觀經濟價值量核算

（1）測算中觀尺度的經濟價值量

將國有建設用地資產核算實物量成果與核算價格體系圖層套合，將對應用途核算價格賦值給國有建設用地實物圖斑。對于全部核算對象，依據對應用途的核算價格進行經濟價值估算。

（2）測算“中觀+ 微觀”尺度的經濟價值量

對于可以確定宗地具體開發利用信息的，基于核算平均價格，可對容積率、繁華程度、交通條件等影響地價水平的個別因素進行必要的修正。

（3）逐地塊評估經濟價值量

對于新城片區、自貿區、交通樞紐、產業園區等有特殊需要的重點區域，可采用市場比較法、收益還原法、成本法、假設開發法、基準地價修正法，對區域內所有宗地逐一評估，加總得到該區域內的國有建設用地經濟價值總量。

1.4 社會價值核算方法

社會價值量主要指具有社會效用價值的資源利用給人類帶來的外部性福祉的量化，反映了資源能夠滿足社會或他人物質和精神需要所做出的貢獻和承擔的責任。本文借鑒著名經濟學家庇古提出的社會總成本概念，提出以下三類國有建設用地資產社會價值量核算方法：

1.4.1 社會平均成本法

從社會成本角度看，社會價值主導的國有建設用地失去了承載其他經營性用途的經濟價值的機會，因此可采用其承擔的社會平均成本作為其社會價值。該方法對社會價值主導的國有建設用地圖斑所在區域的9 類經濟價值主導核算價格（除農村宅基地、采礦用地、鹽田以外）進行分類加權平均，以平均經濟價值作為該基本單元承擔社會公益保障的社會平均成本價值。

1.4.2 基本成本法

從資源獲得成本角度看，以地塊的取得成本和開發成本去分析地塊的基本價值。該方法采用社會價值主導的國有建設用地圖斑所在區域的產業項目類工業用地經濟核算價格作為社會價值水平。

1.4.3 市場替代法

由于土地利用受周圍環境影響較大，而相鄰區域中不同類型用地價格之間具有較高的相關性，公服用地的社會價值核算可以其周邊用地的價格作為有效參考，通過與相鄰區域的商業、住宅和工業等用地價格分類類比確定價格。由此，可分別按照相應類似用途核算其社會價值水平。

2 核算方法的清查實踐

2.1 數據來源

應用前述提出的核算方法，以上海市奉賢區為典型區域進行清查實踐研究，清查基準日設定為2020 年12 月31 日。數據來源包括奉賢區2020 年國土變更調查數據、不動產登記信息管理基礎平臺宗地信息、土地市場動態監測與監管數據、土地儲備數據、控制性詳細規劃數據、上海市五大新城與自貿區范圍數據、上海市現行基準地價數據集。

2.2 實物量清查

從奉賢區國土變更調查成果中提取國有建設用地作為清查底圖，疊加各類實物量專題數據，獲取使用權信息、儲備信息、規劃信息。經清查，截至2020 年12 月31 日，奉賢區共擁有國有建設用地14907 hm2，其中以產業項目類工業用地、商品住房用地、交通運輸用地為主，三者占比達76%。

從使用權信息提取情況來看，清查底圖子圖斑的36%覆蓋了使用權信息內容，其他子圖斑為空，這是由于專題數據信息尚不完整，限制了實物量信息的獲取。從供應方式來看，有合同信息的子圖斑供地方式以出讓為主，占比23%，其中工業用地占比較高，約13%；劃撥方式中，以科教文衛和公用設施用地為主。從供應年份來看，奉賢區2012 年前處于供地量快速增長時期，2013 年后下降較為明顯。從結構來看，2014 年前工業用地的供應占比最大，2017 年之后住宅用地成為占比最大的用途（圖1）。

2.3 經濟價值量清查

國有建設用地經濟價值量清查的范圍為核算分類體系中經濟價值主導的12 類國有建設用地，分用途套合國有建設用地核算價格體系，確定各核算地類圖斑相應地類用途核算價格。奉賢區中觀尺度下國有建設用地的經濟價值量為5770 億元。依據現有數據基礎，本文只開展容積率修正以實現微觀精度的經濟價值量估算。經測算，奉賢區微觀經濟價值量約為5841 億元，相較于中觀經濟價值量略微上調，增量主要來源于商品住房用地（表2）。

2.4 社會價值量清查

國有建設用地社會價值量清查的范圍為核算分類體系中社會價值主導的國有建設用地。使用社會平均成本法測算社會價值量結果為1058 億元，使用基本成本法的社會價值量為154 億元；使用市場替代法的社會價值量為744億元（圖2）。

其中，公園與綠地、科教文衛、公路等地類社會平均成本法測算的社會價值量顯著高于基本成本法，這固然與這幾個地類面積較大有關，但更關鍵的是這些地類作為與城市生活配套設施，分布在區位條件較好的區域，因此承擔了更多的社會平均成本。若采用基本成本法測算此類國有建設用地資產，無法反映部分處于區位條件更好、承擔機會成本損失更大地塊的價值量。

市場替代法更加注重的是地類用途的價值影響要素情況。依據敏感性分析結果，機關團體新聞出版用地和科教文衛用地與辦公用途具有相當高的敏感度，而公用設施、市政、道路等則偏向于工業，公園綠地與商業的相似度較高。由此，市場替代法兼顧成本與效率，更易顯化科教文衛、公園與綠地及機關團體新聞出版用地的資產價值。

3 總結及建議

在清查案例的實踐過程中，發現以下問題：

（1）實物量專題數據基礎有待完善。在實踐過程中發現專題數據基礎有待完善，存在覆蓋范圍不全、單一要素層內存在空間拓撲問題、同一地塊在不同來源專題數據中圖形邊界或屬性內容不一致、屬性值缺失或不規范等一系列問題。由于數據的專業性要求，以及范圍較廣，依靠核算工作開展專題數據的補充調查難度較大。

（2）經濟與社會價值量結果可能存在一定偏離。由于數據缺失或登記用途與現狀地類不一致，清查工作中大部分地塊直接采用“國土變更調查”二級地類進行核算，可能與實際使用權不符。在經濟價值量核算的微觀尺度下，宗地容積率等屬性值缺失導致單一地塊的微觀修正無法測算。此外，當前對于社會價值量測算仍舊處于探索階段，由于各核算方法對于社會價值主導用地發揮效用的評判存在差異，需根據核算目標和需求進行方法選擇和成果解釋。

（3）核算成果與其他相關工作之間的銜接關系仍有待探索。國有建設用地資產核算成果對摸清自然資源家底具有重要作用，但是該成果的應用方向尚不明晰，與其他工作銜接性有待加強。

本文對上海市國有建設用地資產核算的方法及清查實踐進行探索后，取得以下認識：（1）盡快建立基于全民所有自然資源資產核算的專題調查統計制度。實物量作為價值量核算的基礎，決定了價值量核算的準確性，其信息獲取難、工作量大、補充調查難，應作為核算前期的重點工作，盡快建立基于核算需求的調查統計制度，豐富完善調查內容、頻率、技術口徑等。實物量中的專題信息，如使用權信息、規劃信息、土地儲備信息、城市更新信息、區域規劃信息等，若有缺失或者不規范等情況，可在初期核算階段暫空，隨著相應專題工作開展補充完善專題成果，待核算時點更新和核算規范穩定時統一納入核算成果，提高核算成果數據質量。

（2）多角度提升國有建設用地價值量核算精度。價值量成果精度取決于實物量信息的準確與完整程度，在建立專題調查統計制度的基礎上，建議進一步明確專題數據信息提取的邏輯性、規范性、效力性要求，統一各類字段信息來源與計算方式，以合同用途或登記用途優先作為核算用途，開展現狀與規劃條件價值量核算比較研究，為一定時期內資源配置優化調整提供參考。

（3）打通土地在規劃、收儲、供應、登記、監測監管各環節工作，促進各個環節基礎數據的良性互動，探索各個環節數據的銜接關系和流轉制度。此外，可基于核算成果，分析當前土地利用現狀中的短板，作為下一步工作推進的重點方向。

參考文獻（References）

[1] 封志明， 楊艷昭， 李鵬. 從自然資源核算到自然資源資產負債表

編制[J]. 中國科學院院刊，2014，29（4）：449-456.

FENG Z M，YANG Y Z，LI P. From natural resources accounting

to balance-sheet of natural resources asset compilation[J]. Bulletin

of Chinese Academy of Sciences， 2014，29（4）：449-456.

[2] 高敏雪. 擴展的自然資源核算——以自然資源資產負債表為重

點[J]. 統計研究，2016， 33（1）：4-12

GAO M X. Comprehensive accounting of natural resources：

Focusing on the balance sheet of natural resources asset[J].

Statistical Research， 2016，33（1）：4-12.

[3] 崔宇， 張大林. 多維度土地資產核算體系的構建[J]. 中國土

地，2019（4）：27-30.

CUI Y， ZHANG D L. Construction of multi-dimensional land asset

accounting system[J]. China Land， 2019（4）：27-30.

[4] 趙松， 王錕， 李超. 土地資產核算方法體系與實施路徑設計[J].

中國土地，2018（12）：19-22.

ZHAO S， WANG K， LI C. Land asset accounting method system

and implementation path design[J]. China Land， 2018（12）：19-22.

[5] 劉馨. 后工業化城市土地資源資產核算路徑思考——以上海市

為例[J]. 中國土地，2018（5）：31-33.

LIU X. Considering the path of land resource asset accounting in

post-industrial cities： A case study of Shanghai[J]. China Land，

2018（5）：31-33.

[6] 曹玲燕. 大都市基準地價土地用途細化分類研究[J]. 上海國土

資源，2013，34（2）：37-40.

CAO L Y. Land use classification of benchmark land prices in urban

areas[J]. Shanghai Land amp; Resources， 2013，34（2）：37-40.

[7] 張瑋. 上海市國有建設用地價格體系信息發布機制研究[J]. 上

海國土資源，2017，38（2）：70-72.

ZHANG W. Researching the state-owned construction land

value system and its diffusion in Shanghai[J]. Shanghai Land amp;

Resources， 2017，38（2）：70-72.

[8] 彭立勛， 楊岳， 劉馨. 上海地價動態更新體系建立研究[J]. 上海

國土資源，2011，32（1）：45-49，53.

PENG L X， YANG Y， LIU X. Study on dynamic update system

for land price in Shanghai[J]. Shanghai Land amp; Resources，

2011，32（1）：45-49，53.