新時代村莊規劃編制實施相關問題思考及建議

［關鍵詞］村莊規劃；存在問題；實施建議

村莊規劃是開發保護國土空間、管制國土空間用途、批準鄉村建設項目規劃，以及進行各項建設的法定依據[1]。新時代十年，壽光市以打造“美麗鄉村”為目標，堅持“規劃先行、多規合一”，不斷完善城鄉規劃體系，以科學合理的城鄉規劃有力支撐和助推農業強、農村美、農民富。本文總結壽光市村莊規劃編制與實施情況，分析了存在的四個方面問題并提出建議，著力探索新時代村莊規劃編制實施的可行路徑。

1. 壽光市村莊規劃編制實施現狀

1.1 村莊概況

壽光市位于山東半島中北部、小清河下游，北鄰渤海萊州灣，地勢為自南而北緩降的濱海平原區，土地總面積1997.37 km2，占山東省總面積的1.3%[2]。壽光以“中國蔬菜之鄉”聞名全國，曾創造現代農業發展的“壽光模式”。下轄9個鎮（雙王城生態經濟區未單列行政區劃）、5個街道，975 個行政村，2021年末戶籍人口111萬人，其中鄉村人口51萬人，農村居民人均可支配收入2.65萬元。壽光農業產業化程度高，糧經比為4∶6，農業以糧食、蔬菜為主，2021 年糧食播種面積86533 hm2，蔬菜播種面積41533 hm2 [3]。第三次國土調查顯示，壽光市村莊用地面積21469 hm2，戶均宅基地面積大，南部戶均200～300 m²（孫家集街道高阜營子村289 m²、田柳鎮南王里村270 m²），北部戶均宅基地300～400 m²（羊口鎮齊家村323 m²、營里鎮周家村320 m²）。近年來農民進城務工定居越來越多，閑置住宅持續增加，村莊“空心化”問題凸顯。農村住宅以一層磚瓦房為主，屋頂為坡頂，以紅黃灰色調為主，多為20世紀八九十年代建造，居室面積小，設計不合理。街道規劃較窄，已無法適應車輛停放和通行。排水溝設計較淺，排泄不暢。綠化樹種單一，以庭院四旁植樹為主。文體設施少，大村建有衛生室、小學、幼兒園。生活垃圾由環衛部門統一清運處理。2006年開始建設的土地增減掛鉤項目安置區（共56個，涉及99個行政村，占全市行政村總數10%），以多層住宅（4～5層）為主，建筑形式較為現代，配建車庫和儲藏室，水、電、暖、路等基礎設施，教育、醫療和商業等公共服務設施等配套較為齊全，基本達到城鎮小區標準。

1.2 村莊規劃編制情況

20世紀70年代中期，一部分經濟條件好的帶頭村開始編制實施村莊規劃。80年代中期，隨著土地承包到戶，農民收入大幅增加，催生了強烈的建房需要，壽光開始全面編制實施第一輪村莊規劃，90年代初基本結束，村莊實現定型。其后以內部修補為主，居民點面積未明顯增加。從90年代中期開始，南部一些經濟條件好的村開始編制實施以二層樓房為主的樓房村建設規劃。從2006年起，又陸續開展了以實施增減掛鉤項目為主導的新型農村社區規劃編制和實施工作。從2012年起，為落實黨的十八大確定的新時代農業農村優先發展戰略，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”要求，逐步分類推進村莊規劃編制工作，并于2020年12月完成村莊布局規劃，將地處城鎮開發邊界外的813個村，劃分為城郊融合類126個、集聚提升類590個、特色保護類3 個、搬遷撤并類19個、其他類75個（圖1）。截至2023年1 月，已編制完成“多規合一”實用性村莊規劃51個，涉及83個行政村（其中聚集提升類47個，城郊融合類12個，特色保護類1個，搬遷撤并類14個，其他類9個）（圖2）。其中6 個村莊規劃獲濰坊市優秀國土空間規劃設計獎（優秀案例）。村莊規劃的編制實施，進一步優化了壽光鄉村生產、生活、生態空間，有力支撐了鄉村振興戰略實施和全面建成小康社會。

2. 村莊規劃編制實施中存在的四個方面問題

2.1 基層重視程度不夠，主動性、積極性不強

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第22條、《山東省城鄉規劃條例》第12條規定，鄉鎮政府具體負責村莊規劃編制。但村莊規劃并非法規強制要求的必編規劃，僅要求有條件、有需求的村應編盡編。縣鎮兩級受傳統思維影響，熱衷于招商引資上項目和城鎮開發建設，比較重視城鎮規劃，而忽視村莊規劃編制。具體到村級，不論是村干部還是村民普遍認為用處不大，編制費需要幾萬元（2021年壽光市編制一個村莊規劃需10萬元左右，多村合編一個也需每村承擔6萬元左右），縣鎮財政不撥款，村集體收入少，致使村級更無意愿編制。

2.2 規劃內容較為簡單，科學性不足、實用性不強

20世紀80年代編制的第一輪村莊規劃，其成果為“一張圖”，圖上標注了村內房屋排列布局、街道走向安排和學校、幼兒園、村委會辦公室設置等。九十年代中期開始編制的樓房村規劃，成果體現為“一張圖”和簡要文字說明，規定了二層樓房排列布局（樓房長、寬、高），街道走向安排，對供水、排水、綠化、垃圾處理等做了簡單要求。2006年之后的增減掛鉤村規劃（社區規劃），主要參照城市小區模式，將村莊規劃與社區規劃設計方案合一，對基礎設施、公共服務設施做了較為詳細的規劃設計。以上三個時期的村莊規劃，偏重于對居民點內部建設用地的規劃設計，未對一個村的全部國土空間做出規劃。規劃編制人員現場調研勘查不充分，征求群眾意見不細致，致使規劃實用性較差。綜合考量人口變動、資源環境、經濟文化等不夠，有的規劃滯后或明顯超前于發展實際，難以發揮應有的指導約束作用。有的規劃對歷史文化、村容村貌、民俗特色等調研不充分，規劃“千村一面”，缺少地域特色。

2.3 專業設計力量弱，編制經費嚴重不足

“多規合一”村莊規劃編制，現場調研勘察工作量大，無成熟模式借鑒，對設計單位而言勢必投入成本高、實現收益少（2021年1個規劃收費低于6萬元即無利潤），多不愿承接。《城鄉規劃法》要求各級政府將城鄉規劃編制及管理經費納入本級財政預算，《山東省城鄉規劃條例》還要求地方各級政府根據財政收入增長和規劃事業發展需要適當增加經費。但在操作過程中，因地方財力有限，編制經費主要由村級和村內企業承擔。壽光市目前編制完成的51個村莊規劃，經費由鎮財政和村集體承擔的僅有10個，其余均由村內企業承擔。

2.4 村莊規劃后期實施效果差

村莊規劃與城鎮規劃一樣，隨著鎮村領導的換屆更迭，極易“束之高閣”，成為“一紙空文”。受機構改革和壓減人員編制影響，目前規劃執法人員非常少，僅城鎮規劃區內執法任務就難以完成，根本無暇顧及廣大農村。農民守法意識不強，加之規劃違法地處偏遠、比較隱蔽，日常巡查難以發現，發現時已建成，拆除難度非常大。對此《城鄉規劃法》制定了嚴厲的處罰規定，要求由鄉鎮人民政府責令停止建設、限期改正，對逾期不改正的可以拆除。但是在執法中難以有效發現、難以制止和處罰到位。

3 . 關于新時代村莊規劃編制實施的五個方面建議

黨的二十大報告提出“建設宜居宜業和美鄉村”，農村點多面廣，自然條件和經濟社會發展水平差異大，必須因地制宜加強村莊規劃引領，堅持縣域統籌，加快形成縣域內鄉村產業集中布局的空間格局。基于以上目標任務，編制實施新時代村莊規劃需重點做好以下五個方面工作。

3.1 加強組織領導，強化宣傳引導

規劃是鄉村振興的第一道“工序”。要建立黨委政府領導、自然資源和規劃部門牽頭、農業農村、住建、生態環境等多部門協同、黨員群眾和轄區內單位參與、規劃設計專業力量支撐的工作機制。要將村莊規劃編制實施列入縣鎮兩級政府重點工作，納入政府工作報告。搞好規劃立法，借鑒寧夏吳忠市的做法，推動地方人大常委會制定《村莊規劃條例》。要將規劃法規及業務常識列入各級黨政領導干部培訓內容，面向基層一線干部和廣大農民群眾廣泛宣傳，強化規劃的權威性，提高基層干部群眾的規劃法治觀念。

3.2 保障工作經費，增強技術力量

要嚴格落實法律法規規定，將規劃編制經費納入縣鎮兩級財政預算，每年設立部分專項補助資金。在財政資金不足的情況下，可靈活采用城鄉單位聯建幫扶、駐地企業捐資、第一書記駐村幫扶等方式解決工作經費問題。縣鎮兩級政府要聘請專家教授擔任首席規劃顧問，建立村莊規劃專家團隊。注重發揮自然資源部門所屬規劃編研事業單位人員技術優勢，定期組織培訓，提高規劃管理和規劃設計人員綜合業務素質。借鑒湖南省“一師兩員”試點做法，聘任鄉村規劃師、規劃聯絡員和規劃監督員。主動對接和積極爭取大學規劃教學科研人員、規劃設計單位規劃師下鄉開展志愿服務。探索將村莊規劃編制業績列入行業協會對從業機構及人員的考核范圍，每年組織村莊規劃優秀成果評選表彰，舉辦高水平村莊規劃成果展，建立可復制、可推廣的村莊規劃典型案例庫。

3.3 分類試點推進，突出實用特色

要結合各地經濟發展程度分類推進村莊規劃編制，充分借鑒浙江、江蘇等地先進經驗做法，分類確定部分試點單位，通過試點不斷探索總結適合本地實際的方法模式。要徹底轉變以城市規劃思維規劃鄉村的錯誤做法，不照抄照搬各級村莊規劃編制導則。嚴禁違背農民意愿撤并村莊、大拆大建，要立足鄉土特征、地域特點，提升村莊風貌，留住鄉韻鄉愁。比如，壽光作為中國蔬菜之鄉，應重點體現蔬菜主題。以蔬菜生產為主的村，產業發展應以蔬菜種植為中心，圍繞蔬菜全生命周期，配套規劃蔬菜育種、育苗、種植、加工、儲藏、運輸、銷售等設施。要堅持問題導向，對制約當前和今后農業農村發展的困難，要從規劃方面作出謀劃安排，積極破解制約因素，增創發展機遇，比如，對集體經營性建設用地入市、農業適度規模經營、農村養老、教育等留出適當規劃空間；對日益嚴重的“空心村”問題必須做出規劃安排，制定村莊建設用地整治任務目標和計劃措施[4，5]。

3.4 尊重群眾意愿，公開透明運作

要堅持以人民為中心的發展理念，依托村黨組織和村委會開展工作，充分體現農民的主體地位，引導村民積極參與村莊規劃的編制、評估和修改，并對規劃實施進行監督。要組建鎮村干部、業務主管部門人員、規劃師、黨員代表、村民代表參加的工作專班，廣泛開展調研走訪，深入了解村莊發展歷史、地域文化特色和風俗習慣，充分聽取群眾意見建議，贏得群眾真心支持。規劃報批前，要通過黨員大會、村民會議（或者村民代表會議）審議，并在村內公示公開、接受群眾監督。規劃審批后要將主要圖件制作成淺顯易懂的宣傳展板，懸掛或張貼于村內顯著位置，提高群眾知曉率和認同感，由“要我執行”變成“我要執行”。

3.5 嚴格規劃執行，強化規劃權威

鄉鎮黨委政府要嚴格落實屬地管理責任，實行網格化管理，加強日常執法巡查，確保第一時間發現、制止和查處違法違規建設行為。要充分發揮村黨組織和村委會的作用，實行規劃違法情況與村干部工資發放掛鉤，并將村莊規劃管理納入村規民約。要嚴格落實鄉村建設規劃許可制度，堅持先規劃后建設、無規劃不建設、未獲許可不動工。縣鎮兩級國土空間規劃批復實施后，作為其下位規劃的村莊規劃要及時跟進修改，確保規劃一致性。要每隔3～5年對村莊規劃進行一次評估，并根據經濟社會發展和群眾現實需求及時修改完善，以保持規劃的務實管用、權威可信和易于操作執行。[6]

4 . 結語

新時代村莊規劃的編制實施，既要滿足“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”管控要求，又要著眼于鄉村繁榮發展和農民生產生活需要，既要立足當前實際，又要具有適當前瞻性。需要縣鎮兩級政府的統籌協調和大力推進，需要村級組織和農民群眾廣泛參與支持，需要規劃編研人員的精心設計，需要執法部門的嚴格執法和熱情服務，唯有如此，才能編制出一個好規劃，才能讓一個好規劃落地生根，才能繪就新時代宜居宜業和美鄉村建設新畫卷，為全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興做出積極貢獻。