防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害法律問(wèn)題研究

摘要：近年來(lái)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目隨著海洋經(jīng)濟(jì)的繁榮日益增多，在帶動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也增加了危害海洋環(huán)境的可能性，過(guò)度的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)加重了對(duì)海洋環(huán)境的污染及生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度。我國(guó)雖在立法上制定了一系列法規(guī)政策、專門條例為海洋工程污染防治保駕護(hù)航，但是目前海洋工程污染防治并未引起法學(xué)界的過(guò)多關(guān)注和深入研究。在我國(guó)海洋工程污染防治中仍然存在如下問(wèn)題亟待解決：海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的程序及責(zé)任設(shè)定問(wèn)題、海洋工程聽(tīng)證制度公眾參與度不足、海洋工程環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)制度不夠完善、監(jiān)管力度不足、公民對(duì)海洋工程污染防治知情權(quán)的缺失等。通過(guò)對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行法律分析及原因分析，對(duì)相關(guān)條例、法律及政策進(jìn)行總結(jié)評(píng)析，提出解決對(duì)策。通過(guò)完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，健全聽(tīng)證制度相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)，提升對(duì)海洋工程污染防治的監(jiān)管力度，明確公民知情權(quán)等方式來(lái)解決所提出的問(wèn)題，為海洋工程污染防治提供更多的法律助推力量。

關(guān)鍵詞：海洋工程;海洋污染;污染防治;海洋環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：P76 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）03-0074-09

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中凸顯優(yōu)勢(shì)，并且受到社會(huì)各界的諸多關(guān)注。海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以海洋開(kāi)發(fā)和利用為基礎(chǔ)，隨著海洋開(kāi)發(fā)熱潮的到來(lái)，海洋工程建設(shè)也逐漸增多。但在建設(shè)初期由于海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為薄弱，對(duì)海洋工程建設(shè)的管理不到位，以及對(duì)海洋工程污染損害疏于防治，致使海洋工程建設(shè)出現(xiàn)較多問(wèn)題，最為突出的是亂填海、炸島、填島、建設(shè)連島大壩、違法設(shè)置排污口等[1]。

為了解決海洋工程污染損害海洋環(huán)境及資源等一系列問(wèn)題，保護(hù)、恢復(fù)海洋環(huán)境及海洋能源，形成我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，為海洋經(jīng)濟(jì)在未來(lái)的穩(wěn)固發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，2006年國(guó)務(wù)院審議通過(guò)了《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2017 年和2018年進(jìn)行了兩次修訂。《條例》首次在立法層面對(duì)“海洋工程”的概念內(nèi)涵進(jìn)行了界定，設(shè)定了海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、聽(tīng)證制度、公眾參與機(jī)制，并將其內(nèi)容及程序進(jìn)一步系統(tǒng)化、具體化，對(duì)海洋工程污染損害海洋環(huán)境設(shè)置了事先防控程序。此外，《條例》對(duì)于海洋工程違法行為的處罰以及責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，加強(qiáng)了對(duì)海洋工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中污染損害的管理。《條例》的出臺(tái)使得海洋工程污染防治工作有了切實(shí)的法律依據(jù)和保障，相對(duì)應(yīng)地解決了部分海洋工程污染損害防治法律問(wèn)題，但由于海洋環(huán)境污染狀況的復(fù)雜性以及相關(guān)法律的滯后性等因素，目前在海洋工程污染海洋環(huán)境及資源案件中仍然存在著諸多相關(guān)法律問(wèn)題亟待解決。

1 防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境主要問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中極其重視對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)與恢復(fù)，秉持“開(kāi)發(fā)與保護(hù)相結(jié)合”的思想，朝著海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)前進(jìn)，針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的立法日益完善。在我國(guó)有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的立法中，對(duì)海洋工程作業(yè)活動(dòng)的管制最具有影響力與關(guān)聯(lián)性的即為1982年制訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，該法針對(duì)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)作出了詳細(xì)規(guī)制，并且在附則中明確了違法行為的法律責(zé)任。除此之外，《條例》也明確設(shè)定了海洋工程污染防治相關(guān)制度，實(shí)際解決海洋工程污染環(huán)境相關(guān)案例中所出現(xiàn)的法律問(wèn)題，但在實(shí)際應(yīng)用法律以及相關(guān)案例中仍然存在許多問(wèn)題。

1.1 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不足

關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定在我國(guó)多部法律中均有所體現(xiàn)，對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境起到了預(yù)防性作用，是海洋工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的第一道“門檻”。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了法律規(guī)定，此外還有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的范圍、程序以及適用等問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》）專門針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定與劃分。《條例》在關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)海洋工程建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度做了專項(xiàng)規(guī)定。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度歷經(jīng)實(shí)踐操作檢驗(yàn)、法律變疊更新，制度體系已較為完善、內(nèi)容相對(duì)充實(shí)，在海洋工程污染防治工作中發(fā)揮了一定的優(yōu)勢(shì)與作用，但在工程建設(shè)、審批程序以及應(yīng)用中還存在一些問(wèn)題。

1.1.1 海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)不明確、審批程序不完善

海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要構(gòu)成即為海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書，現(xiàn)階段針對(duì)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的法律規(guī)定涉及了編制、核準(zhǔn)兩個(gè)方面，對(duì)其他層面并沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定。針對(duì)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的編制，《條例》中明確了編制的標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)當(dāng)使用的調(diào)查、監(jiān)測(cè)資料。針對(duì)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)，《條例》雖詳細(xì)規(guī)定了核準(zhǔn)前的聽(tīng)證程序、不同工程環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)主體以及重新核準(zhǔn)的情形，但對(duì)于核準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)以及具體審批程序沒(méi)有明確。核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)在海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的具體審批過(guò)程中是關(guān)鍵所在，對(duì)于海洋工程建設(shè)而言，符合核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)是海洋工程得以建設(shè)運(yùn)行的前提，但在立法中并沒(méi)有將其具體化、明確化。

1.1.2 海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的監(jiān)督反饋程序存在不足

近年來(lái)，我國(guó)在環(huán)境監(jiān)管方面從只強(qiáng)調(diào)事前審批轉(zhuǎn)變到同時(shí)關(guān)注事中、事后的監(jiān)管，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的功能也相應(yīng)地發(fā)生了一些變化[2]。監(jiān)督反饋程序是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的后續(xù)完善程序，是對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程以及結(jié)果的整體監(jiān)督評(píng)價(jià)與反饋，側(cè)重于對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身的事中、事后監(jiān)管。然而，目前關(guān)于海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的相關(guān)法律規(guī)定中尚未涵蓋監(jiān)督反饋這一重要程序，更沒(méi)有在體系化視角下對(duì)這一程序進(jìn)行完善。雖然《條例》對(duì)海洋工程在投入建設(shè)運(yùn)行后所產(chǎn)生的不合標(biāo)準(zhǔn)情形規(guī)定了環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，但其有別于針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身的監(jiān)督與反饋。在對(duì)海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定中尚未涉及其后續(xù)完善程序，直接導(dǎo)致目前為止還沒(méi)有形成專門檢驗(yàn)審批環(huán)境評(píng)價(jià)過(guò)程及結(jié)果的體系和機(jī)構(gòu)，使得海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的后續(xù)監(jiān)督程序缺失，在建設(shè)工程過(guò)程中不能對(duì)環(huán)評(píng)整體進(jìn)行全面有效監(jiān)督，也不能對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行反饋，是海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一個(gè)缺口。

1.1.3 海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度審批責(zé)任設(shè)定不明確

在海洋工程建設(shè)前對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，主要內(nèi)容即為核準(zhǔn)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書是否符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在審批海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書時(shí)，若審批部門違反法律規(guī)定核準(zhǔn)通過(guò)不符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書，則會(huì)使不合標(biāo)準(zhǔn)的海洋工程投入建設(shè)，從而造成對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。而目前在對(duì)海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行專門規(guī)范時(shí)沒(méi)有明確這類違法行為的主體責(zé)任，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的責(zé)任設(shè)定體系不夠完善，不能為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提供責(zé)任保障。

1.2 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度所存問(wèn)題

聽(tīng)證制度作為環(huán)境污染防治的預(yù)先控制程序，對(duì)環(huán)境污染治理有著重要的實(shí)際意義。在海洋環(huán)境污染治理方面應(yīng)用海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度是對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》環(huán)境影響評(píng)價(jià)聽(tīng)證制度的具體化，推動(dòng)了海洋工程污染防治在事前監(jiān)督方面的發(fā)展。針對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度，《條例》僅規(guī)定圍填海工程在工程項(xiàng)目建設(shè)前必須舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)于其他工程是否需要聽(tīng)證并沒(méi)有做出具體硬性規(guī)定，使得聽(tīng)證制度適用范圍過(guò)窄，影響環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果。此外，我國(guó)海洋工程建設(shè)聽(tīng)證制度尚存在公眾參與度不足、聽(tīng)證形式不健全、制度落實(shí)效果不佳等問(wèn)題，這說(shuō)明海洋工程建設(shè)聽(tīng)證程序并沒(méi)有真正受到重視，未能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，從而在實(shí)際應(yīng)用中暴露出各式不足之處，不利于海洋污染防治的深入推進(jìn)與發(fā)展。

1.2.1 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度公眾參與機(jī)制不健全

聽(tīng)證制度是我國(guó)民主制度在法律層面的體現(xiàn)，作為實(shí)現(xiàn)民主參與公共事務(wù)治理的方式之一，該制度最核心的價(jià)值就在于公眾參與效果，其對(duì)于聽(tīng)證制度的作用價(jià)值決定了聽(tīng)證制度功能的其中一面。在工程建設(shè)聽(tīng)證制度中加入公眾參與機(jī)制，是為了讓公眾意見(jiàn)得到表達(dá)，然而海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度并沒(méi)有真正落實(shí)聽(tīng)證制度的公眾參與機(jī)制。在國(guó)家海洋局關(guān)于印發(fā)《海洋聽(tīng)證辦法》的通知中，雖詳細(xì)規(guī)定了聽(tīng)證原則、聽(tīng)證主持主體、當(dāng)事人權(quán)利、依申請(qǐng)聽(tīng)證以及依職權(quán)聽(tīng)證等具體情形，但沒(méi)有進(jìn)一步明確公眾參與聽(tīng)證的具體程序、內(nèi)容以及參與主體等具體情況。在《條例》中，也僅規(guī)定了有必要舉行聽(tīng)證以及必須聽(tīng)證的工程的范圍，尚未涉及海洋工程聽(tīng)證制度公眾參與機(jī)制的具體規(guī)定。公眾參與的缺位致使聽(tīng)證制度失去核心價(jià)值，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性也無(wú)法得到保證，這一現(xiàn)狀更加體現(xiàn)聽(tīng)證制度在公眾參與機(jī)制方面的缺陷。

1.2.2 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度適用范圍過(guò)窄

對(duì)于海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的聽(tīng)證范圍，《條例》規(guī)定針對(duì)新建、改建、擴(kuò)建的海洋工程，主管部門在核準(zhǔn)其環(huán)境影響報(bào)告書前，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門的意見(jiàn)，在必要時(shí)，可以進(jìn)行聽(tīng)證。針對(duì)圍填海工程，要求其必須聽(tīng)證。除此之外，對(duì)于其他海洋工程是否須經(jīng)聽(tīng)證、無(wú)須聽(tīng)證的海洋工程的范疇都未進(jìn)行細(xì)致劃分，也就尚未規(guī)定具體要求。根據(jù)現(xiàn)行條例對(duì)海洋工程在法律層面的界定，海洋工程除圍填海工程以外還包括許多大型建設(shè)項(xiàng)目，例如人工島、海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)工程、海上潮汐電站、大型海水養(yǎng)殖場(chǎng)以及海上景觀開(kāi)發(fā)工程等。近年來(lái)，為了緩解土地利用矛盾、推動(dòng)城市發(fā)展，海上建設(shè)人工島機(jī)場(chǎng)在我國(guó)早已拉開(kāi)序幕，在未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)海上人工島機(jī)場(chǎng)將是我國(guó)主要的填海建設(shè)項(xiàng)目，相比于其他的填海工程，人工島機(jī)場(chǎng)對(duì)海洋環(huán)境的影響強(qiáng)度更大、范圍更廣[3]。這些海洋工程不僅涉及對(duì)海洋資源與能源的開(kāi)發(fā)與利用，還觸及利用海洋空間在海上進(jìn)行大型作業(yè)活動(dòng)等一系列形式，談及污染海洋環(huán)境的可能性以及危害海洋資源的危險(xiǎn)性，以上所列工程并不次于現(xiàn)行條例要求聽(tīng)證的工程。而在現(xiàn)實(shí)立法中，并沒(méi)有將同樣具有海洋環(huán)境危害性的多種海洋工程納入海洋工程聽(tīng)證范圍進(jìn)行約束，以致其游離于立法之外，側(cè)面暴露出海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度適用范圍過(guò)窄的缺陷。

1.2.3 海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度聽(tīng)證形式的不足

目前，我國(guó)立法對(duì)于海洋工程建設(shè)項(xiàng)目只適用事前聽(tīng)證，僅在核準(zhǔn)審批海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書前進(jìn)行聽(tīng)證，缺乏事后聽(tīng)證程序，不利于主管部門做出適當(dāng)、公正、合理的決策。事前聽(tīng)證本身存在不足，聽(tīng)證效果不佳，對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)H進(jìn)行事前聽(tīng)證不利于工程主體合法權(quán)利的維護(hù)，也不能較好地保證決策結(jié)果的適當(dāng)與公正。若環(huán)評(píng)機(jī)關(guān)做出的決策侵害到當(dāng)事人的合法權(quán)益，如果僅靠事前聽(tīng)證是很難救濟(jì)其合法權(quán)益的[4]，這正是我國(guó)對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度的規(guī)定目前所存缺陷之一，阻礙我國(guó)海洋工程污染防治的發(fā)展。

1.3 海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)，在我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，一直將在海洋工程污染環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中加強(qiáng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的建設(shè)視為重點(diǎn)任務(wù)。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一種公益保險(xiǎn)，其出發(fā)點(diǎn)為解決污染環(huán)境突發(fā)事故、緩解環(huán)境治理矛盾和減少政府治理壓力[5]。在工程建設(shè)方面，海洋工程相較于其他類型工程而言，其建設(shè)環(huán)境更加特殊、作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，難以管控治理。在海洋工程領(lǐng)域，具有代表性的環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)工程即為海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)工程，如海洋石油勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)。基于海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)工程潛在的環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的需求更大、要求更高。目前，我國(guó)海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度仍然存在立法不完善、缺乏配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，不利于海洋工程污染治理矛盾的緩解。

首先，我國(guó)針對(duì)海洋工程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理出臺(tái)了相關(guān)法律規(guī)定加以治理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應(yīng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或其他財(cái)務(wù)保證”，這是我國(guó)海洋工程環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)行的開(kāi)端。然而，目前我國(guó)立法對(duì)海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度僅有原則性的要求，對(duì)責(zé)任范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等具體實(shí)施方案沒(méi)有明確的規(guī)定[6]。其次，海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。因海洋工程污染損害的特殊性，海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的污染損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)都需要專業(yè)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定。然而我國(guó)海洋工程污染損害評(píng)估權(quán)能分散，不同部門對(duì)于污染損害的評(píng)估方法不同、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，很難形成系統(tǒng)化標(biāo)準(zhǔn)，因而在海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度所需的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也存在欠缺。

1.4 海洋工程污染防治監(jiān)管制度的不足

在我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的背景指導(dǎo)下，深入實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略已經(jīng)到了新的階段，利用開(kāi)發(fā)海洋資源的作業(yè)活動(dòng)與工程項(xiàng)目日益增多，海洋環(huán)境污染治理也面臨著新的形勢(shì)，在此形勢(shì)下，對(duì)海洋工程污染治理的監(jiān)管要求愈發(fā)嚴(yán)格。為了緩解發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)與保護(hù)海洋環(huán)境之間的矛盾，滿足海洋工程污染治理嚴(yán)格的監(jiān)管要求，強(qiáng)化對(duì)海洋工程污染治理的監(jiān)管機(jī)制，我國(guó)針對(duì)海洋工程污染治理的監(jiān)管問(wèn)題在立法方面多次作了詳細(xì)規(guī)定。其中，《條例》雖針對(duì)海洋工程建設(shè)的事前、事中、事后設(shè)置了全過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，但如何將各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)定切實(shí)貫徹落實(shí)，讓其在實(shí)際應(yīng)用中能夠“物盡其用”才是健全監(jiān)管體制的主要課題。隨著海洋工程污染治理工作的深入開(kāi)展，在執(zhí)法過(guò)程中，海洋工程污染治理監(jiān)管體制所存在的不足也逐漸顯露，監(jiān)管不到位致使審批與執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

其一，在海洋工程項(xiàng)目建設(shè)的初始階段，首先要經(jīng)過(guò)審批程序才能決定其下一步建設(shè)進(jìn)程。初始審批階段包括對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、核準(zhǔn)建設(shè)工程環(huán)境影響報(bào)告書等，這是對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的合法審查環(huán)節(jié)。在對(duì)需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行初始合法審批時(shí)，相關(guān)海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)將會(huì)提前參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)論證階段，了解工程項(xiàng)目的審批信息，把握該審批項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)條件，有助于后續(xù)過(guò)程中執(zhí)法部門跟蹤監(jiān)管工作的進(jìn)行。然而，在其他地方建設(shè)工程的審批中，相應(yīng)海監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有提前參與環(huán)評(píng)審批環(huán)節(jié)，最基礎(chǔ)的項(xiàng)目審批信息也未能得到及時(shí)反饋，致使對(duì)該項(xiàng)目在審批后的監(jiān)管不能與建設(shè)進(jìn)程同步，這是導(dǎo)致“未批先建、少批多建、邊批邊建”和產(chǎn)生大量違反“三同時(shí)”制度等違法行為的重要因素之一[7]。其二，執(zhí)法狀況與審批進(jìn)程不同步，審批部門與監(jiān)管部門不能及時(shí)知曉執(zhí)法現(xiàn)況，致使在實(shí)際案例中出現(xiàn)邊執(zhí)法邊審批的現(xiàn)象，造成違法行為與合法審查同時(shí)進(jìn)行。

1.5 海洋工程污染防治公民知情權(quán)的缺失

對(duì)于海洋環(huán)境污染的知情權(quán)是公民應(yīng)有的基本權(quán)利之一，基于海洋環(huán)境的共有性，海洋環(huán)境的保護(hù)與污染關(guān)系著每一位公民的利益，對(duì)于沿海地區(qū)的居民和以海洋為經(jīng)濟(jì)來(lái)源基礎(chǔ)的漁民來(lái)說(shuō)影響甚重。因此，切實(shí)保障公民在海洋工程污染治理方面的知情權(quán)，能夠大力推動(dòng)我國(guó)海洋工程污染防治的發(fā)展，充分發(fā)揮海洋工程污染治理成效。

首先，我國(guó)在海洋工程污染防治立法中并沒(méi)有明確規(guī)定公民的知情權(quán)，也沒(méi)有界定權(quán)利范圍，僅在相關(guān)法律以及條例中以給海洋行政主管部門設(shè)定公開(kāi)海洋巡視監(jiān)視信息義務(wù)的方式，側(cè)面涉及公民對(duì)于治理信息的知曉。《條例》中對(duì)于公民知情權(quán)的保障，只是通過(guò)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)公眾參與情況來(lái)實(shí)現(xiàn)，且并沒(méi)有具體規(guī)定公眾參與的流程和內(nèi)容。其次，我國(guó)海洋工程污染治理的信息公開(kāi)化制度存在不足。雖然在立法上規(guī)定了國(guó)家海洋行政主管部門的信息公開(kāi)義務(wù)，但是其所公開(kāi)的海洋工程污染信息范圍過(guò)于寬泛，不能具體到與公民生活區(qū)域切實(shí)相關(guān)的范圍，使得公民只能在海洋工程造成污染后才能知情。信息披露不及時(shí)是導(dǎo)致公民知情權(quán)不能得到保障的關(guān)鍵因素。

2 海洋工程污染損害防治主要問(wèn)題的成因分析

2.1 海洋工程污染防治立法的滯后性

以海洋生態(tài)文明建設(shè)為背景，在我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推動(dòng)下，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈加迅速，海洋開(kāi)發(fā)熱潮勢(shì)頭漸進(jìn)，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目層見(jiàn)疊出。

隨著海洋開(kāi)發(fā)利用狀況的變化，工程污染治理情況亦日趨復(fù)雜，對(duì)相關(guān)法律制度的要求也越來(lái)越高。海洋工程污染治理情況的復(fù)雜多變性與相關(guān)法律制度的滯后性之間的矛盾逐漸凸顯，海洋工程污染防治工作中所出現(xiàn)的一系列問(wèn)題與海洋工程污染防治立法的滯后性有著不可分割的聯(lián)系。如對(duì)海洋工程污染防治起著關(guān)鍵作用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、聽(tīng)證制度、公眾參與治理機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度等法律制度，正因相關(guān)立法的滯后性使得目前在立法上對(duì)其規(guī)定并不夠全面，現(xiàn)存法律制度在解決工程污染問(wèn)題時(shí)總是存在程序上或其他方面的缺口，難以滿足現(xiàn)實(shí)治理狀況的需要，不能更加有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋工程污染的防治。而這一原因的存在是法律與生俱來(lái)的特性，對(duì)于其所導(dǎo)致的治理問(wèn)題，可以通過(guò)完善相關(guān)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋工程污染防治問(wèn)題的解決。

2.2 海洋生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性、復(fù)雜性

作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，海洋環(huán)境不同于陸地環(huán)境，其環(huán)境和條件的復(fù)雜性和特殊性表現(xiàn)為其生態(tài)氣象的多變性、海域的強(qiáng)流動(dòng)性、生態(tài)環(huán)境的易破壞性、范圍的廣闊性等。海洋生態(tài)系統(tǒng)的以上特性，使其自成一體，形成一個(gè)較為獨(dú)特、復(fù)雜的環(huán)境系統(tǒng)體系。海洋生態(tài)系統(tǒng)由于其復(fù)雜性而獨(dú)特，然而并不獨(dú)立于人們的生活，其特性對(duì)人們利用海洋的作業(yè)活動(dòng)以及海洋環(huán)境污染治理活動(dòng)有著根源性的作用。由于其本身生態(tài)系統(tǒng)的特性，在防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境時(shí)產(chǎn)生各種治理問(wèn)題、增加治理難度，是不可否認(rèn)的。例如，在對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估時(shí)，海洋環(huán)境狀況的多變性和復(fù)雜性對(duì)評(píng)估工作會(huì)造成一定的影響。在海洋工程事后監(jiān)管工作中，海洋生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜狀況會(huì)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)污染事故的發(fā)生和污染狀況的評(píng)估增加阻力。

海洋工程建設(shè)利用的對(duì)象本身就是一個(gè)極具特殊性的主體，而在利用過(guò)程中同樣也會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成傷害，加劇海洋生態(tài)環(huán)境本身的復(fù)雜性，兩者相加，不可避免地會(huì)對(duì)海洋工程污染防治工作造成沖突和矛盾。作為海洋工程建設(shè)的基本環(huán)境，其與工程建設(shè)本就有著息息相關(guān)的聯(lián)系，繼而對(duì)海洋工程污染防治影響甚重。

2.3 海洋環(huán)境的共有性

海洋環(huán)境在人們利用其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)、建設(shè)海洋工程項(xiàng)目時(shí)具有共有屬性。由于海洋環(huán)境的共有性、海域范圍的廣闊性，不存在任何一個(gè)主體能夠完全獨(dú)立的利用或者控制海洋，而海洋工程對(duì)海洋環(huán)境造成的損害卻能夠危及具體主體的利益，海洋環(huán)境共有屬性所造成的這一沖突無(wú)疑會(huì)使海洋工程污染防治出現(xiàn)各種治理問(wèn)題。例如，人們對(duì)共有的海洋環(huán)境進(jìn)行過(guò)度利用，必然共同地都會(huì)造成對(duì)海洋環(huán)境的污染損害，而在防治海洋工程污染損害中的公眾共同參與治理機(jī)制卻又不能真正發(fā)揮其效應(yīng)。對(duì)海洋環(huán)境能夠共有利用，但不能真正發(fā)揮共同治理的效果，側(cè)面反映出海洋工程污染防治問(wèn)題的產(chǎn)生原因不僅出自立法層面，更與海洋環(huán)境共有屬性有著密切關(guān)聯(lián)。

國(guó)家在防治海洋工程污染損害方面設(shè)立了諸多法律制度及措施，除立法層面的不足，從海洋環(huán)境本體出發(fā)，探索海洋工程污染防治問(wèn)題的產(chǎn)生緣由，因海洋環(huán)境自身的共有屬性，在治理過(guò)程中仍然會(huì)導(dǎo)致一系列治理問(wèn)題的出現(xiàn)。

3 海洋工程污染防治問(wèn)題的解決對(duì)策

3.1 對(duì)海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行相應(yīng)完善

海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為海洋工程污染防治的一項(xiàng)基礎(chǔ)防治制度，在海洋工程污染治理以及海洋環(huán)境保護(hù)工作中具有相當(dāng)重要的地位和作用，其評(píng)價(jià)結(jié)果不單純是文件的審批，更是項(xiàng)目審批、設(shè)計(jì)和建設(shè)依據(jù)、主管部門監(jiān)管依據(jù)及項(xiàng)目可行性評(píng)審[8]。針對(duì)制度在審批程序、監(jiān)督程序、審批責(zé)任設(shè)定方面所出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決對(duì)策、進(jìn)行相應(yīng)完善，進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，適應(yīng)當(dāng)前海洋發(fā)展的需求。

3.1.1 健全海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度程序立法

海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相關(guān)程序包括環(huán)境影響報(bào)告書核準(zhǔn)審批程序、監(jiān)督反饋程序、跟蹤評(píng)價(jià)程序等。目前，關(guān)于以上程度的立法尚不能滿足實(shí)際治理需求，長(zhǎng)此以往不僅會(huì)影響海洋工程污染防治工作的深入開(kāi)展，更會(huì)阻礙海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序能夠有效提升海洋工程污染防治的治理效果。首先，對(duì)于海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)及程序，應(yīng)在我國(guó)對(duì)海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律規(guī)定中加以明確，以完善環(huán)境影響報(bào)告書的審批程序。應(yīng)當(dāng)在規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書核準(zhǔn)主管部門的同時(shí)，將環(huán)境影響報(bào)告書的核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、如何對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行核準(zhǔn)即審批程序進(jìn)行明確化，在具體法條中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，不能簡(jiǎn)略概括。其次，應(yīng)當(dāng)在立法層面加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度監(jiān)督反饋程序的建設(shè)，在程序立法中對(duì)其進(jìn)行明確，真正設(shè)立監(jiān)督反饋程序，將其納入程序立法的規(guī)劃范疇，為其設(shè)立法律依據(jù)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的后續(xù)完善及評(píng)價(jià)過(guò)程與結(jié)果的監(jiān)督需要監(jiān)督反饋程序的加持才能得以實(shí)現(xiàn)，因此對(duì)于監(jiān)督反饋程序的設(shè)立必須由法律保障。

3.1.2 落實(shí)海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度審批責(zé)任機(jī)制

建立海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的責(zé)任機(jī)制，以落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)核準(zhǔn)審批部門的責(zé)任。環(huán)評(píng)制度審批責(zé)任的建立，需要在規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度時(shí)同步設(shè)立，在相應(yīng)立法中不僅要明確核準(zhǔn)部門的分工，更要明確核準(zhǔn)部門的審批責(zé)任。賦予權(quán)力的同時(shí)，更要明確責(zé)任的承擔(dān)。此外，需進(jìn)一步完善海洋工程污染處理信息的公布制度，以便公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，多方面健全審批責(zé)任機(jī)制。

3.2 強(qiáng)化海洋工程聽(tīng)證制度

對(duì)于海洋工程建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證制度的強(qiáng)化，要從內(nèi)外兩個(gè)方面入手，不論是從制度自身完善的角度還是從加強(qiáng)外部公眾參與的角度，都要深入進(jìn)行剖析，以推動(dòng)海洋工程聽(tīng)證制度在當(dāng)前的更新，促進(jìn)制度發(fā)展，使其能夠適應(yīng)海洋工程污染防治在聽(tīng)證方面的需求。

3.2.1 增強(qiáng)海洋工程聽(tīng)證制度公眾參與機(jī)制的可實(shí)行性

首先，公眾參與機(jī)制在聽(tīng)證制度中可實(shí)行性的提升，以海洋工程污染防治信息以及聽(tīng)證信息的公開(kāi)透明度為前提，如果前提條件不具備，那么公眾參與就可能演變?yōu)橐环N掩人耳目的形式主義[9]。反之，公眾對(duì)于相關(guān)信息的知曉程度越高，才能更加積極參與到聽(tīng)證中來(lái)。因此，增加信息公開(kāi)透明度是完善聽(tīng)證制度的首要任務(wù)，應(yīng)在相關(guān)法律中明確信息公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、義務(wù)主體，以此來(lái)筑牢公眾參與機(jī)制的基石。其次，要將公眾參與聽(tīng)證的程序具體化。在海洋工程聽(tīng)證制度的法律規(guī)定中增加公眾聽(tīng)證的具體程序和方法的細(xì)化程序性條款[10]，明確具體負(fù)責(zé)組織公眾聽(tīng)證的部門，對(duì)于公眾在聽(tīng)證過(guò)程中所提出的意見(jiàn)確定具體機(jī)關(guān)匯總，聽(tīng)證結(jié)果要充分考慮公眾意見(jiàn)、符合民意。

3.2.2 拓寬海洋工程聽(tīng)證制度適用范圍、健全聽(tīng)證形式

目前，海洋工程聽(tīng)證制度的適用范圍只聚焦于圍填海工程，對(duì)于其他同樣具有較高的污染海洋環(huán)境危險(xiǎn)性的大型海洋工程尚未給予應(yīng)有的關(guān)注度，例如本研究提到的海上人工島機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目等。然而由于這類新型工程逐漸增多，基于海洋工程聽(tīng)證的必要性，在立法中應(yīng)該設(shè)立一定的危害可能性標(biāo)準(zhǔn)，將與圍填海工程危害性相當(dāng)?shù)暮Ｑ蠊こ虤w納為一大類，將其納入必須聽(tīng)證的范圍。

其次，在立法上關(guān)于海洋工程聽(tīng)證形式的規(guī)定過(guò)于粗略，法律所確定的聽(tīng)證形式只存在事前聽(tīng)證。健全聽(tīng)證形式的途徑之一，即應(yīng)當(dāng)引入事后聽(tīng)證制度，以解決在海洋工程投入建設(shè)后所出現(xiàn)的需要聽(tīng)證的突發(fā)狀況。相較于事前聽(tīng)證而言，事后聽(tīng)證更有利于保證行政決策的公正性，也能更好地保障聽(tīng)證相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)。

3.2.3 健全海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度配套法規(guī)及技術(shù)體系

一方面，海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的深入建設(shè)、實(shí)際實(shí)施需要依靠完善的法律法規(guī)體系來(lái)加以保障，因此加強(qiáng)推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律法規(guī)制定，明確強(qiáng)制保險(xiǎn)范圍和手段[11]，是落實(shí)制度的首要前提。目前，應(yīng)針對(duì)海洋工程環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域工程的特殊性，在海洋工程污染防治專門立法中對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度加以明確規(guī)定，對(duì)海洋礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)等工程環(huán)境污染的責(zé)任范圍、損害認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)、最小責(zé)任限額的設(shè)定等進(jìn)行體系化規(guī)制。另一方面，因海洋工程污染損害監(jiān)管評(píng)估權(quán)責(zé)分散，導(dǎo)致不同部門之間的多種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)__難以統(tǒng)一。海洋工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的損害評(píng)估、責(zé)任認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)制度法律保障的同時(shí)提升配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，由專業(yè)技術(shù)人員對(duì)污染事故進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定。此外，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部組織制定統(tǒng)一的海洋環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并做好與司法程序的銜接[6]。

3.4 建立海洋工程污染防治監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以提高監(jiān)管制度實(shí)效性

海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染防治監(jiān)管機(jī)制的不完善，表現(xiàn)為建設(shè)工程的審批部門與執(zhí)法部門間缺乏必要的交流、信息溝通不及時(shí)，并且海洋行政主管部門執(zhí)法監(jiān)管力度上有所欠缺[12]，導(dǎo)致出現(xiàn)工程審批與執(zhí)法脫節(jié)的現(xiàn)象。為了改變“松散型”的海洋工程污染防治監(jiān)管模式，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌監(jiān)管資源，由海洋管理部門建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，主動(dòng)引導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的溝通，明確各部門職責(zé)與分工。在建設(shè)工程的初步審批階段應(yīng)當(dāng)由審批部門及時(shí)將審批信息及結(jié)果反饋管理部門、執(zhí)法部門，以提高執(zhí)法部門后續(xù)執(zhí)法工作的效率;執(zhí)法部門對(duì)于在執(zhí)法過(guò)程中所收集的信息也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提供給審批部門與管理部門，以實(shí)現(xiàn)信息資源的實(shí)時(shí)流動(dòng)，加強(qiáng)各部門之間的溝通與聯(lián)系，提高監(jiān)管制度的實(shí)效性，完善監(jiān)管制度。

3.5 明確海洋工程污染防治公民知情權(quán)

公民在海洋工程污染防治層面知情權(quán)的不明確是造成海洋工程污染防治問(wèn)題的根源之一。對(duì)于海洋工程污染防治公民知情權(quán)的明確要從以下幾個(gè)方面介入：首先，應(yīng)當(dāng)在海洋工程防治相關(guān)立法上對(duì)公民知情權(quán)作出詳細(xì)規(guī)定，明確權(quán)利的定義、特征、法律屬性及地位，為公民行使權(quán)利增加法律保障。其次，要明確權(quán)利的內(nèi)容及范圍。沿海地區(qū)居民在海洋工程污染防治中的知情權(quán)應(yīng)該貫穿防治全過(guò)程，對(duì)于建設(shè)工程審批信息、執(zhí)法信息、污染狀況都應(yīng)有知情權(quán)。明確公民知情權(quán)的同時(shí)也要明確海洋行政主管部門的信息披露義務(wù)，為公民知情權(quán)的落實(shí)做好鋪墊。最后，建立起一套行之有效的權(quán)利實(shí)施保障機(jī)制，設(shè)立相應(yīng)的鼓勵(lì)公眾參與海洋工程污染防治激勵(lì)機(jī)制、救濟(jì)措施以及確定相關(guān)部門的職責(zé)和相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)范[13]。海洋工程污染防治公民知情權(quán)的設(shè)定也是對(duì)公民海洋環(huán)境利益的保障。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是我們?cè)谛聲r(shí)代的目標(biāo)，在大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更要加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重。海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭高漲，刺激海洋工程建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張，繼而擴(kuò)大了海洋工程污染損害海洋環(huán)境的態(tài)勢(shì)，但污染防治法律措施并沒(méi)有進(jìn)一步深入強(qiáng)化。對(duì)于海洋工程污染防治在環(huán)評(píng)制度、聽(tīng)證制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度、監(jiān)管機(jī)制及公眾權(quán)利等方面的現(xiàn)存問(wèn)題，亟須從立法層面完善環(huán)評(píng)制度、健全程序立法、完善相關(guān)法律法規(guī)、強(qiáng)化監(jiān)管制度、明確公民權(quán)利，為海洋工程污染防治提供實(shí)用性、可操作性的解決措施，從而為海洋工程污染防治提供更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。

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