人大代表協(xié)助憲法實(shí)施問題研究

摘要：我國《憲法》規(guī)定了人大代表協(xié)助憲法和法律實(shí)施的義務(wù)。然而該條款缺乏可操作性，有違法理且可能妨礙國家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使，使其面臨理論和實(shí)踐上的詰難，最終導(dǎo)致人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款無法“兌現(xiàn)”。要擺脫這一困境，可考慮將人大代表協(xié)助憲法實(shí)施改為人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施，即將人大代表必須履行的“協(xié)助”憲法實(shí)施的“義務(wù)”改為賦予人大代表“監(jiān)督”憲法實(shí)施的“權(quán)力”。

關(guān)鍵詞：人大代表；《憲法》；協(xié)助憲法實(shí)施；監(jiān)督憲法實(shí)施

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.0307

“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。十八大以來，黨中央高度重視憲法在國家治理中的重要地位和作用，多次強(qiáng)調(diào)落實(shí)憲法實(shí)施制度。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”；黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”；黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制”；黨的二十大再次重申，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系”，并將其作為堅(jiān)持全面依法治國的具體路徑之一。在中國特色社會(huì)主義法律體系已基本建成的背景下，保證憲法全面實(shí)施是當(dāng)務(wù)之急。

憲法條款一般不適用于個(gè)人，憲法實(shí)施的主體通常是公權(quán)力機(jī)關(guān)，而我國現(xiàn)行《憲法》第七十六條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。”《全國人民代表大會(huì)組織法》（以下簡稱《人大組織法》）第四十三條有完全相同的規(guī)定，《全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表法》（以下簡稱《代表法》）第四條也有類似規(guī)定。但是，在國外憲法典中至今未見有議員或代表協(xié)助憲法實(shí)施及類似的規(guī)定，可見人大代表協(xié)助憲法實(shí)施的規(guī)定為我國所獨(dú)有，是一條體現(xiàn)中國特色的憲法條款，且尚未有學(xué)者對該條款及其實(shí)踐進(jìn)行研究。本文擬對該條款的來源及存在的問題進(jìn)行初步探究，為該條款的合理化提出建議，以期推動(dòng)憲法的有效實(shí)施。

一 何為人大代表協(xié)助憲法實(shí)施

（一）憲法實(shí)施的概念辨析

憲法實(shí)施是與憲法制定即制憲相對的概念，指憲法規(guī)范在現(xiàn)實(shí)生活中得到貫徹落實(shí)。至于憲法實(shí)施的具體形式在學(xué)界存在較大分歧，歸納起來，大致有以下幾種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法只規(guī)定原則，條文抽象，需通過法律間接實(shí)施。意即法律實(shí)施的方式即為憲法的實(shí)施方式。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施包括憲法的執(zhí)行、適用與遵守。憲法執(zhí)行是指特定國家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定行使職權(quán)的行為，如立法機(jī)關(guān)的立法行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為；憲法適用是指司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法解決憲法爭議的行為；憲法遵守是指各國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民依照憲法規(guī)定從事各項(xiàng)活動(dòng)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施主要指議會(huì)實(shí)施憲法的行為，包括憲法的執(zhí)行與遵守。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施包括憲法監(jiān)督與適用，但議會(huì)的立法實(shí)施并未被涵蓋其中。

第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法實(shí)施包括憲法適用和遵守。其中，針對憲法適用主要有兩種側(cè)重不同的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為憲法適用指立法適用和監(jiān)督適用；二是認(rèn)為憲法適用是指以憲法規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)對憲法爭議進(jìn)行評價(jià)并作出具有法律效力的權(quán)威結(jié)論的活動(dòng)，主要存在于違憲審查、憲法解釋、對普通法律的合憲性解釋以及不需進(jìn)行違憲審查的憲法訴訟活動(dòng)之中。

上述觀點(diǎn)大都主張憲法實(shí)施是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)憲法作出的國家行為，其中難覓個(gè)人蹤影。即便部分觀點(diǎn)認(rèn)為公民也是遵守憲法的義務(wù)主體，但公民對憲法的遵守只能理解為對憲法規(guī)定的公民義務(wù)的遵守。憲法上的公民義務(wù)規(guī)定更多的是針對公民間權(quán)利行使邊界的限制，因權(quán)利是“能使個(gè)人意志選擇的自由與他人的自由同時(shí)并存”的條件，任何權(quán)利的行使都并非無邊界，都須以不妨礙他人行使同等權(quán)利為限，限制的目的仍在于保障公民權(quán)利更好地實(shí)現(xiàn)。憲法對公民是“賦權(quán)法”，憲法上的公民權(quán)利與公民義務(wù)并非對應(yīng)關(guān)系，公民基本權(quán)利的義務(wù)主體是國家，而公民若不履行憲法義務(wù)則無直接的、具體的制裁方式，更不能因其不履行憲法義務(wù)而剝奪其憲法權(quán)利。

最后一種觀點(diǎn)兼顧了憲法自身的特點(diǎn)及法律性兩個(gè)方面。既然憲法具有法律性，就必須承認(rèn)其亦如普通法律般存在“徒法不足以自行”的特點(diǎn)，對憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督是憲法得以貫徹落實(shí)的重要推動(dòng)力，人大代表作為行使監(jiān)督權(quán)的組成部分，在這一點(diǎn)上應(yīng)能有所作為。

（二）“協(xié)助”的含義

《現(xiàn)代漢語詞典》對“協(xié)助”一詞的定義是“幫助、輔助”。可見，所謂“協(xié)助”是指從旁幫助、輔助。盡管“法律解釋肇始于文義”，但因“憲法實(shí)施”的具體形式本身存在較大分歧，故這樣的解釋并無助于把握人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款中“協(xié)助”一詞的確切含義，或者說，我們?nèi)匀徊荒軠?zhǔn)確辨別人大代表協(xié)助憲法實(shí)施的行為特征，不能清楚地識別這里的“協(xié)助憲法實(shí)施”應(yīng)包括哪些具體行為。簡單地說，我們至今對人大代表如何協(xié)助憲法實(shí)施仍無清晰概念。我國法學(xué)者一般都認(rèn)同把法律系統(tǒng)的基本要素簡化為規(guī)則、原則和概念三要素，其中概念雖不規(guī)定具體的事實(shí)狀態(tài)和具體的法律后果，但每個(gè)概念一般都有確切的法律意義和應(yīng)用范圍（領(lǐng)域、場合），“規(guī)則和原則的適用取決于概念的明確”。可見，明確性、確定性是法律概念的重要特征。憲法概念的明確性、確定性要求是法律明確性原則的要求和體現(xiàn)。然而，人大代表協(xié)助憲法實(shí)施中的“協(xié)助”一詞卻沒能滿足法律概念的特征要求。加之無相關(guān)制度與之配套，致使該條款一直處于僅具象征意義而無法實(shí)際操作的尷尬境地，多年來也并無相關(guān)案例、事件出現(xiàn)。

（三）憲法規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款的歷程

憲法規(guī)范的形成深受憲法觀念的影響，近代以來國家主義觀念深刻地影響著國人的憲法觀。國人的“憲法意識”最初是迫于西方的武力侵逼而激發(fā)。基于近代中國積貧積弱、列強(qiáng)入侵的現(xiàn)實(shí)，在國家危急存亡之際學(xué)習(xí)西方立憲，就“不可能發(fā)其端竟其緒而只能用‘截取’的辦法，首先從最易和最大功用處入手”，自始便帶著工具主義態(tài)度，救亡圖存成為最具“優(yōu)先性”的目的。余英時(shí)先生也認(rèn)為，中國五四運(yùn)動(dòng)前后對個(gè)體自由的倡導(dǎo)主要針對國家制度而言，包括清末立憲所追求的基本理念也是“以國家主義為主導(dǎo)的‘富國強(qiáng)兵’的思想”。救亡圖存是中國革命的原動(dòng)力，個(gè)體自由需服從于國家利益，并融入到包括國家、民族概念在內(nèi)的“群體”之中，從而實(shí)現(xiàn)與社會(huì)正義等觀念相關(guān)的、更高層次的自由。國家主義觀念伴隨中國近代革命的始終，深刻地影響了國人對憲法的理解。

國家主義觀念對共和國制憲者的憲法觀產(chǎn)生了深刻影響，并通過制憲活動(dòng)“形塑”了我國憲法的具體內(nèi)容與精神。毛澤東曾斷言：“憲法就是一個(gè)總章程。”但在我國現(xiàn)有的法律體系中并無“章程”這一法的表現(xiàn)形式。章程作為企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及政黨的內(nèi)部規(guī)則，并不適用于政治意義上的國家。制憲者將憲法視為章程，“忽略了憲法本身作為法律的可操作性”，因此自始便未按法律的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)來設(shè)計(jì)憲法條文，人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款的邏輯結(jié)構(gòu)就體現(xiàn)了這一特征。同時(shí)，毛澤東“憲法是總章程”的論斷也“含有綱領(lǐng)性的意義”，而“綱領(lǐng)是尚待爭取的奮斗目標(biāo)”，因此憲法的目標(biāo)是完成階段性的國家任務(wù)，為達(dá)該目的，“人民就當(dāng)然應(yīng)該把對國家的、社會(huì)的義務(wù)看作自己應(yīng)盡的天職”。因此在憲法中出現(xiàn)大量公民義務(wù)的規(guī)定，如受教育的義務(wù)、勞動(dòng)的義務(wù)等。1954年《憲法》是在斯大林的建議下制定的，其首要功能是通過制憲解決政府自身的合法性問題，之后便是形成秩序。憲法并未被視為對政治的約束和規(guī)范，而是作為確認(rèn)政治決定的形式和載體。“（憲法草案）通過以后，全國人民每一個(gè)人都要實(shí)行……不實(shí)行就是違反憲法”。此處所指的公民違憲并非指公民違反憲法上規(guī)定的公民義務(wù)，而是源于公民具有遵守憲法這一普遍性的“守法”義務(wù)而得出的結(jié)論，為形成和維護(hù)秩序，將公民也作為違憲主體，成為實(shí)現(xiàn)憲法職能的承受人。每位普通公民尚有為實(shí)現(xiàn)國家任務(wù)而奮斗的義務(wù)，更何況代表人民的人大代表呢？雖然1954年《憲法》文本中并無“人大代表協(xié)助憲法實(shí)施”條款，但1954年9月15日劉少奇在第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》中指出：“全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)的代表以及一切國家機(jī)關(guān)工作人員，都是人民的勤務(wù)員，一切國家機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的機(jī)關(guān)，因此，他們在遵守憲法和保證憲法的實(shí)施方面，就負(fù)有特別的責(zé)任。”據(jù)此有學(xué)者在《中華人民共和國憲法講話》中提出人大代表應(yīng)主動(dòng)協(xié)助憲法實(shí)施的主張；1954年9月制定的《全國人民代表大會(huì)組織法》第三十二條也規(guī)定了全國人大代表“主動(dòng)地協(xié)助憲法、法律和國家政策的實(shí)施”；最終，1982年《憲法》承繼這一思路，在第七十六條規(guī)定了“人大代表協(xié)助憲法實(shí)施”條款，之后《憲法》雖然歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年修正案，但都沒有對該條規(guī)定作出修改。

二 人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款存在的問題

（一）人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款缺乏可操作性

首先，“協(xié)助”一詞在概念上是概述式的，沒有明確的實(shí)施方式，且無其他法律法規(guī)對此作出明確、具體的規(guī)定，導(dǎo)致人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款在實(shí)踐中缺乏可操作性。

其次，人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款不具備完整的規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)。法律規(guī)范的要素分為假定、處理和法律后果三種成分，只有具備了這“三要素”才能稱得上是真正意義上的法律規(guī)范，才能在執(zhí)法和司法活動(dòng)中得到實(shí)際適用。同理，作為法律規(guī)范的憲法規(guī)范能夠有效實(shí)施的首要前提也必須具有完整的規(guī)范結(jié)構(gòu)，即假定、處理和法律后果三要素。其中，“法律后果”尤為重要，法律若遭違反，則其行為者將受到制裁。規(guī)定制裁的目的就在于確保法律指令得以執(zhí)行與遵照，故制裁乃法律得以存在和行之有效的根本標(biāo)準(zhǔn)和絕對必要條件。而“人大代表協(xié)助憲法實(shí)施”條款恰恰缺乏“法律后果”部分，即因其不具可制裁性而難以實(shí)施。

最后，《憲法》、《代表法》和《人大組織法》中僅概括性地規(guī)定了人大代表協(xié)助憲法的實(shí)施卻無具體程序性規(guī)定與之配套，導(dǎo)致該條款無法進(jìn)入實(shí)踐操作層面。

（二）規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實(shí)施義務(wù)有違法理

1.規(guī)定人大代表協(xié)助憲法實(shí)施義務(wù)與憲法實(shí)施的公權(quán)力性質(zhì)不相契合

憲法的實(shí)施主體是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)而非個(gè)人。“憲法的實(shí)施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法做出的國家行為”。傳統(tǒng)憲法理論認(rèn)同憲法是由人民推選的代表制定并經(jīng)人民首肯，政府的合法性來自于人民的同意，其宗旨和目標(biāo)是為保障人民的基本權(quán)利。憲法的原初含義是指政府的“構(gòu)成”，其本質(zhì)是為國家行為提供的規(guī)范，應(yīng)以國家為規(guī)范對象而非個(gè)人。例如1787年美國《憲法》即為僅規(guī)定了政府權(quán)力關(guān)系而缺少專門公民權(quán)利章節(jié)的“純政治憲法”。雖有美國民粹立憲主義者提出“人民自己行憲”的主張，然而其主旨是為通過抨擊由司法機(jī)關(guān)解釋憲法并作出憲法判斷的“司法至上主義”（judicial supremacy）以捍衛(wèi)議會(huì)主權(quán)，此處的“人民”乃群體概念，并非指個(gè)人。我國亦有學(xué)者提出“公民行憲”的觀點(diǎn)，但其論述的具體內(nèi)容是公民通過積極行使選舉權(quán)、言論自由權(quán)、訴權(quán)等基本權(quán)利的方式監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行從而推動(dòng)憲法實(shí)施，這至多算是一種間接的對憲法實(shí)施的促進(jìn)方式，與通常意義上的憲法實(shí)施并非同一概念。也有人將人民的憲法意識與代議機(jī)關(guān)的政治道德相結(jié)合以推進(jìn)憲法實(shí)施，其中作為憲法實(shí)施主體的“人民”亦為群體概念。

一直以來，憲法被視為規(guī)定政府之間、政府與公民之間關(guān)系的一般性原則。我國亦有學(xué)者提出，憲法中的基本權(quán)利是國家與公民間道德關(guān)系的先予實(shí)證化，功能在于規(guī)范國家與公民，不適用于私主體間，其并不具有直接或間接的第三人效力。基于近年來產(chǎn)生且漸成主流的國家基本權(quán)利保護(hù)理論，國家應(yīng)對基本權(quán)利之實(shí)現(xiàn)提供各種條件，包括不干涉之消極義務(wù)和主動(dòng)促成的積極義務(wù)。至于政府行為理論，有學(xué)者指出，該理論對私人間存在政府因素的強(qiáng)調(diào)恰恰意味著對基本權(quán)利作用于私人領(lǐng)域的否定——因包含政府因素的私人關(guān)系已非純粹的私人關(guān)系。具體到我國語境下，如果說《憲法》序言中規(guī)定全國各族人民與國家機(jī)關(guān)均必須“以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”以及正文中大量條款將公民和組織作為權(quán)利侵害主體是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的制憲者并未嚴(yán)格區(qū)分憲法與法律、立憲理念存在誤區(qū)，那么《憲法》第五條第四款中違反憲法和法律行為的主體中并不包括個(gè)人的規(guī)定至少阻卻了公民成為違憲主體從而被追究違憲責(zé)任的可能。另外，基于體系解釋的視角，從我國憲法將公民權(quán)利和義務(wù)與國家機(jī)構(gòu)兩部分作前后的結(jié)構(gòu)安排亦可推導(dǎo)出基本權(quán)利和義務(wù)針對的是國家機(jī)關(guān)而非個(gè)人。

可見，對作為個(gè)體的人大代表規(guī)定其協(xié)助憲法實(shí)施的義務(wù)與憲法的公權(quán)力實(shí)施性質(zhì)不相契合。

2.憲法規(guī)定公民義務(wù)應(yīng)以必要和能夠?qū)嵤橄?/p>

事實(shí)上，人大代表在作為普通公民的層面上是否有“遵守憲法”的義務(wù)尚值得商榷，更遑論承擔(dān)以主動(dòng)方式協(xié)助憲法實(shí)施的義務(wù)了。公民基本權(quán)利是憲法實(shí)施的目的和保障對象，這種保障需憑借公權(quán)力的行使來實(shí)現(xiàn)，而非個(gè)人承擔(dān)“自己保障自己”的義務(wù)。易言之，權(quán)利義務(wù)關(guān)系最終會(huì)落實(shí)到具體的訴訟中，正如行政訴訟機(jī)制的建立是為防止政府官員以違法手段侵犯公民的法律權(quán)利一樣，憲法訴訟機(jī)制的建立也是為防范立法者以不正義的立法侵害公民的基本權(quán)利，這正是憲法的目的，而不是相反。人們無法在行政訴訟中轉(zhuǎn)而起訴普通公民，同理，公民若因違反憲法義務(wù)而在憲法訴訟中成為被告也十分荒謬。

為確保公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的平衡，必須對公民權(quán)利進(jìn)行特殊保護(hù)，此時(shí)若再對公民個(gè)人課以實(shí)施憲法的義務(wù)，則不僅該義務(wù)無法實(shí)現(xiàn)，相關(guān)規(guī)定更與憲法本身的目的和價(jià)值相悖。當(dāng)然，這并不意味著憲法不應(yīng)規(guī)定任何公民義務(wù)。事實(shí)上，為維持共同體正常運(yùn)轉(zhuǎn)而規(guī)定納稅、服兵役等公民義務(wù)不僅合理，而且必要，且相關(guān)義務(wù)已由立法具體化，公民若不履行該義務(wù)，自然會(huì)受法律制裁。作為“賦權(quán)”法，憲法規(guī)定公民義務(wù)應(yīng)僅以必要和能夠?qū)嵤橄蕖！叭舜蟠韰f(xié)助憲法實(shí)施”條款不僅并非必要，更因無法實(shí)施而處境尷尬。存在于憲法文本的條款無法實(shí)施，不實(shí)施即意味著違憲，故不恰當(dāng)?shù)臈l款的存在不僅使憲法文本顯得冗雜、累贅，更有損于憲法的尊嚴(yán)，在強(qiáng)調(diào)“依憲治國”、“全面推進(jìn)憲法實(shí)施”的今天，更應(yīng)嚴(yán)肅思考該條款存在的必要性和妥當(dāng)性。

（三）人大代表協(xié)助憲法實(shí)施可能妨礙國家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使

《憲法》第一百二十七條、一百三十一條和一百三十六條分別針對監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)作出了明確規(guī)定。如第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”第一百三十一條、一百三十六條針對人民法院和人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)也分別作出了類似規(guī)定。

在實(shí)踐中，我國長期以來側(cè)重于從各行各業(yè)的先進(jìn)人物或勞動(dòng)模范中選舉人大代表，強(qiáng)調(diào)其廣泛的代表性，注重代表的性別、年齡、民族等“整體構(gòu)成”而忽略其本身的履行職責(zé)的能力，導(dǎo)致部分人大代表的代表能力有所欠缺，對憲法及其實(shí)施的理解并不充分，也對國家機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)無清晰概念，若賦予其協(xié)助憲法實(shí)施的任務(wù)不僅無助于憲法實(shí)施，反而可能妨礙國家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使；另外，人大代表所享有的言論免責(zé)權(quán)及人身自由方面的特別保護(hù)，其初衷雖為保障人大代表充分表達(dá)人民的利益訴求和有效行使監(jiān)督權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中卻逐步演變?yōu)槟撤N特權(quán)，以至于出現(xiàn)遼寧拉票賄選案這樣嚴(yán)重破壞人大選舉制度的惡性案件。此時(shí)若再賦予其含糊其辭的“協(xié)助憲法實(shí)施”的權(quán)力，更可能導(dǎo)致部分人大代表借此干預(yù)國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)，造成權(quán)力濫用，不利于國家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使。

三 國外議員與憲法實(shí)施相關(guān)職權(quán)比較研究

（一）國外議員與憲法實(shí)施相關(guān)職權(quán)的統(tǒng)計(jì)分析

從世界范圍看，西方國家的憲法中并無“憲法實(shí)施”規(guī)范意義上的表述，在其學(xué)說著述中也無“憲法實(shí)施”這一學(xué)術(shù)概念，自然就更無議員協(xié)助憲法實(shí)施的相關(guān)規(guī)定了；在社會(huì)主義國家中，1918年蘇俄憲法文本首次出現(xiàn)了“憲法實(shí)施”這一表達(dá)方式，之后1924年蘇聯(lián)憲法和其他社會(huì)主義國家憲法中均有類似條文，但仍無人民代表或議員協(xié)助憲法實(shí)施的相關(guān)規(guī)定。可見，人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款確實(shí)是一個(gè)具有“中國特色”的條款。

筆者對世界上193個(gè)國家憲法文本中關(guān)于議員憲法上的職責(zé)進(jìn)行初步歸納，得出結(jié)論如下：國外議員作為代議機(jī)關(guān)的組成部分，其職責(zé)主要集中于提出議案（包括法律案）、提出修憲案、行使監(jiān)督權(quán)等方面，并無協(xié)助憲法實(shí)施的內(nèi)容。具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)見表1。

在各國議員的職權(quán)中，提出法律案和提起違憲審查或憲法訴訟與憲法實(shí)施直接相關(guān)，但以上職權(quán)均非“協(xié)助憲法實(shí)施”。其中，因立法是議會(huì)的主要職能之一，議員或人民代表提出法律案是立法程序的一部分，應(yīng)歸于憲法實(shí)施中“憲法遵守”的范疇，同時(shí)我國《憲法》針對人大代表提出議案已有明確規(guī)定，故此處無須深入探討。除此之外，議員或人民代表與憲法實(shí)施相關(guān)的職責(zé)主要集中于憲法監(jiān)督職能——即提請違憲審查。

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，世界上共有61個(gè)國家在憲法中賦予一定數(shù)量國會(huì)議員提出違憲審查請求之權(quán)，占世界國家總數(shù)的31.61%。其中，規(guī)定一定數(shù)量議員可向憲法法院提出違憲審查請求的有43個(gè)國家，以德國和奧地利為代表；規(guī)定一定數(shù)量議員可向憲法委員會(huì)提出違憲審查請求的共有14個(gè)國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向規(guī)范合憲性保障委員會(huì)提出違憲審查請求的有1個(gè)國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向聯(lián)邦憲法裁判所提出違憲審查請求的有1個(gè)國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向司法機(jī)關(guān)（包括普通法院、高等法院、最高法院、上訴法院等）提出違憲審查請求的有2個(gè)國家；規(guī)定一定數(shù)量議員可向代議機(jī)關(guān)提出違憲審查請求的有1個(gè)國家。

也有一些國家憲法規(guī)定與利益無關(guān)的任何人（自然也包括議員）都可提出違憲審查請求，但既然任何人均可提起，就不屬于議員監(jiān)督憲法實(shí)施的“專有”職權(quán)，自然也不在此處討論之列。

（二）賦予議員提起違憲審查之訴是憲法監(jiān)督的重要方式之一

凱爾森認(rèn)為，“政治上對憲法保障的要求，也就是對相應(yīng)機(jī)構(gòu)的要求，因?yàn)榻柚@些機(jī)構(gòu)某些國家機(jī)關(guān)，諸如議會(huì)或政府的行為合憲性就可得到控制，這與法治國原則，即國家職能機(jī)構(gòu)的行為盡可能合法的原則保持一致的”。從世界范圍來看，違憲審查是憲法保障制度體系中重要的制度安排，德國學(xué)人曾將其譽(yù)為“法治國家大廈的拱頂石”。憲法要得到有效實(shí)施，必須由作為憲法監(jiān)督基本形式的違憲審查制度為其提供有力保障，目前世界上絕大多數(shù)法治國家已建立起了具有實(shí)效的違憲審查制度。上文述及，世界上有61個(gè)國家規(guī)定一定數(shù)量的議員可提起違憲審查，可見議員或人民代表提起違憲審查請求已成為其進(jìn)行憲法監(jiān)督、從而保障憲法實(shí)施的重要途徑之一。如在法國，自1974年憲法修正案將提起合憲性審查的主體拓展至60名議員后，審查活力顯著提升。

四 建議將“人大代表協(xié)助憲法實(shí)施”改為“人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施”

鑒于“協(xié)助”一詞在人大代表協(xié)助憲法實(shí)施條款中的確切含義沒有具體化，人們可能對該條款產(chǎn)生人大代表作為個(gè)人實(shí)施憲法的理解，從而與憲法實(shí)施主體只能是公權(quán)力機(jī)關(guān)的基本理念相悖，建議將“人大代表協(xié)助憲法實(shí)施”改為“人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施” 。

（一）賦予一定數(shù)量人大代表提出合憲性審查要求的權(quán)力

根據(jù)《立法法》（2023）第一百一十條的規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”可以向全國人大常委會(huì)提出合憲性審查的“要求”，其他主體只能提出合憲性審查的“建議”。“要求”一旦提出將啟動(dòng)正式的法律程序，提出要求的國家機(jī)關(guān)將得到正式的、具法律效力的答復(fù)，而“建議”的提出則并不必然導(dǎo)致合憲性審查程序啟動(dòng)的結(jié)果。之所以對提出合憲性審查的主體作出以上區(qū)分，其主要原因在于“組織和公民提出的審查建議數(shù)量多，若對每一項(xiàng)建議都啟動(dòng)正式的審查程序，既無必要，也不現(xiàn)實(shí)”。也就是說，若合憲性審查的啟動(dòng)主體范圍過于寬泛，不設(shè)定任何限制條件，則合憲性審查機(jī)關(guān)將無力應(yīng)對，最終導(dǎo)致該審查活動(dòng)喪失現(xiàn)實(shí)功能，造成人人都有資格啟動(dòng)該程序，結(jié)果人人都無法啟動(dòng)的局面。

但這是否意味著其他主體應(yīng)當(dāng)完全被排除在提出合憲性審查要求的主體行列之外呢？從目前的實(shí)踐效果上看，自《立法法》實(shí)施以來，幾乎從未有過特定國家機(jī)關(guān)向全國人大常委會(huì)提出合憲性審查要求的個(gè)案出現(xiàn)。究其原因，一是存在視違憲為“天大的事兒”的固有觀念，二是對“可能沖擊或打破現(xiàn)實(shí)中形成的政治權(quán)力分配格局”的擔(dān)心，這也從側(cè)面說明了其他主體擁有啟動(dòng)合憲性審查程序之權(quán)的必要性。

我國可考慮借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，賦予一定數(shù)量人大代表提出合憲性審查要求的權(quán)力。建議將《立法法》第一百一十條第一款修改為：“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、六十人以上全國人民代表大會(huì)代表或一個(gè)代表團(tuán)和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。”至于地方人大代表，則可向同級人大常委會(huì)提出合憲性審查要求，建議在代表法、人大組織法等相關(guān)法律中對此作出相關(guān)規(guī)定。在提出合憲性審查的人數(shù)要求上，建議省級人大代表20至30人可提出，市級人大代表10至20人可提出，縣級人大代表5至10人可提出，縣級以下人大代表2至3人可向縣級人大常委會(huì)提出。

（二）將所有公權(quán)力行為納入人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施范圍

憲法條文及精神在多數(shù)情況下是通過具體法律的制定和實(shí)施得以傳遞和體現(xiàn)的，立法違憲的影響重大而深遠(yuǎn)，因此世界各國均將違憲審查的重心放在立法方面，但同時(shí)，將法律付諸實(shí)施的公權(quán)力行為的合憲性也是違憲審查的重要組成部分。例如，美國違憲審查的主要內(nèi)容之一便是聯(lián)邦政府的執(zhí)法行為；德國憲法法院審查行為的內(nèi)容更為廣泛，不僅針對行政行為，對法院裁判也可進(jìn)行違憲審查；日本憲法第八十一條明文列舉了違憲審查的對象是“一切的法律、命令、規(guī)則和處分”，這里所謂的“處分”包括了一切國家機(jī)關(guān)的處分行為以及法院的裁判。

我國《憲法》第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”故將行為納入合憲性審查范圍為題中應(yīng)有之義。行為應(yīng)受合憲性審查的觀點(diǎn)在我國可追溯至1980年代初期——在對1982年《憲法》修改草案的討論中就有人提出“對違憲行為應(yīng)有明確懲治的規(guī)定”，1982年《憲法》通過后，張友漁曾指出：“違憲不能單指文件違憲，還應(yīng)當(dāng)包括行為違憲。”有學(xué)者總結(jié)當(dāng)時(shí)的行為違憲在實(shí)踐中主要包括兩種樣態(tài)：一是地方黨委和政府違反法定程序任免干部，二是政府不經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)而自行調(diào)整預(yù)算。那么，當(dāng)下哪些行為在實(shí)踐中可被納入合憲性審查的范疇之中呢？我國實(shí)行民主集中制，全國人民代表大會(huì)在國家權(quán)力中處于最高地位，其他國家機(jī)關(guān)均受其監(jiān)督，故人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施的對象也應(yīng)實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)“全覆蓋”——政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院、人民法院行為的合憲性均應(yīng)囊括其中。有學(xué)者認(rèn)為我國《憲法》第六十三條規(guī)定的對國家領(lǐng)導(dǎo)人的罷免制度與國外對領(lǐng)導(dǎo)人的彈劾制度類似，屬于對行為的違憲審查，而《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（2021）第四十四條則規(guī)定一定數(shù)量的人大代表可提出對國家領(lǐng)導(dǎo)的罷免案。由此可見，由一定數(shù)量人大代表提出對行為的合憲性進(jìn)行審查作為實(shí)現(xiàn)人大代表協(xié)助監(jiān)督憲法實(shí)施制度的具體途徑之一，在我國并非沒有制度基礎(chǔ)。建議在《立法法》第一百一十條第一款后增寫一句：“除行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以外，六十人以上全國人民代表大會(huì)代表或一個(gè)代表團(tuán)認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見。”至于地方人大代表，則建議在《代表法》、《人大組織法》等相關(guān)法律規(guī)定人大代表向同級人大常委會(huì)提出合憲性審查要求的條文中，將本行政區(qū)內(nèi)有違憲嫌疑的公權(quán)力行為作為審查對象一并納入。

（三）構(gòu)建人大代表提出合憲性審查要求的程序機(jī)制

《立法法》（2023）第一百一十條第一款對各主體提起合憲性審查要求的程序規(guī)定僅寥寥數(shù)語，即“向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見”，至于具體向全國人大常委會(huì)哪個(gè)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)提出、提出的具體程序以及由哪個(gè)專門委員會(huì)進(jìn)行審查等問題則語焉不詳。經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長會(huì)議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）對提出合憲性審查要求的處理程序進(jìn)行了細(xì)化，但存在效力層級較低以及不夠健全的問題，可考慮將其修改完善后上升為法律，涵蓋以下內(nèi)容。

1.全國人大代表提出合憲性審查要求的程序機(jī)制

第一，將人大代表提出的對公權(quán)力行為合憲性審查要求的情形納入適用對象。建議在《工作辦法》第二條后增寫一句：“六十人以上全國人民代表大會(huì)代表或一個(gè)代表團(tuán)認(rèn)為國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為同憲法或者法律相抵觸而向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出書面審查要求的，適用本辦法。”

第二，明確人大代表提起合憲性審查要求的接收機(jī)構(gòu)。《工作辦法》第二十一條規(guī)定國家機(jī)關(guān)提出的合憲性審查要求“由常委會(huì)辦公廳接收、登記”，人大代表提起合憲性審查要求的接收機(jī)構(gòu)可沿用此規(guī)定，僅需將人大代表作為提出要求的主體納入即可。

第三，建立人大代表提起合憲性審查的聽證制度。《工作辦法》第三十條僅規(guī)定“可以”（而非必須）通過聽證會(huì)等方式聽取各方意見。“可以”是授權(quán)性規(guī)范，即可以為也可以不為，并不具有強(qiáng)制性。為體現(xiàn)該制度的民主性，建議針對人大代表提出合憲性審查要求的情形，規(guī)定 “應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，邀請?zhí)岢鰧彶橐蟮娜舜蟠沓鱿l(fā)表意見、參與辯論”。

第四，明確審查結(jié)果的法律效力。針對法規(guī)、司法解釋違憲的情形，《工作辦法》第四十至四十四條僅規(guī)定專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)在與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書面審查意見后，制定機(jī)關(guān)對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行修改、廢止的，審查終止，未及時(shí)修改、廢止的，針對法規(guī)，專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)可向委員長會(huì)議提出撤銷的議案、建議；針對司法解釋則向最高人民法院或最高人民檢察院提出修改、廢止的議案、建議，或提出由全國人大常委會(huì)作出法律解釋的議案。至于委員長會(huì)議、最高人民法院、最高人民檢察院根據(jù)這些議案、建議所作的處理結(jié)果其法律效力如何則未置一詞，建議此處明確規(guī)定，該處理結(jié)果具有終局性和普遍性的法律效力。

第五，具體規(guī)定審查過程及結(jié)果的公開方式。程序的實(shí)質(zhì)是限制恣意，因此將審查過程中的交涉或溝通公之于眾、接受社會(huì)廣泛監(jiān)督至關(guān)重要，這一點(diǎn)雖在《工作辦法》第五十一條有規(guī)定 ，但并不具體，建議明確規(guī)定將合憲性審查情況（包括過程和結(jié)果）實(shí)時(shí)在人大網(wǎng)上公開。

2.地方各級人大代表提出合憲性審查要求的程序機(jī)制

參照《工作辦法》第五十五條，在全國人大代表提出合憲性審查要求的程序規(guī)定基礎(chǔ)上增加以下內(nèi)容：縣級和市級人大代表針對本行政區(qū)域內(nèi)有違憲嫌疑的規(guī)范性文件和公權(quán)力行為可向同級人大常委會(huì)提出合憲性審查要求（縣級以下人大代表向縣級人大常委會(huì)提出），同級人大常委會(huì)認(rèn)為該規(guī)范性文件和行為涉及違憲、有明顯依據(jù)的，應(yīng)作出違憲決定，認(rèn)為同級人大代表提出的違憲問題沒有明顯依據(jù)的，應(yīng)作出合憲的決定，并將該審查結(jié)果（違憲或合憲）向省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)備案。省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)對該審查結(jié)果進(jìn)行審查，作出是否合憲的決定，并將該決定向全國人大常委會(huì)備案。省、自治區(qū)、直轄市人大代表針對本行政區(qū)域內(nèi)有違憲嫌疑的規(guī)范性文件和公權(quán)力行為可向同級人大常委會(huì)提出合憲性審查要求，省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)經(jīng)審查后作出是否合憲的決定，并將該決定向全國人大常委會(huì)備案。地方人大代表對同級地方人大常委會(huì)作出的合憲性審查決定有疑義的，可向上一級人大常委會(huì)提出，直至向全國人大常委會(huì)提出。

［責(zé)任編輯：蘇雪梅］