銅仁市村莊規劃編制實踐研究

摘 要：村莊規劃編制是實現鄉村振興的前提要求。當前，貴州省銅仁市鄉村規劃編制工作取得一定成績，但也存在諸多問題，如規劃目標單一，空間未全覆蓋；規劃編制以政府為主導，村民參與度不高；套用城市設計手法，規劃實用性不強；數據標準不一，信息化管控缺失；編制經費有限，成果質量難以保障；基層力量薄弱，規劃管理人才不足。為了有效解決這些問題，銅仁市應積極采取措施，如通盤考慮，全域全要素規劃；以村民為主體，擴大公眾參與度；創新思維，增強規劃實用性；統一標準，強化信息化管控；保障經費，提升規劃成果質量。

關鍵詞：鄉村振興；村莊規劃；銅仁市

中圖分類號：TU982.29 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）02-17-5

0 引言

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告：“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。”自此，千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題歷史性地畫上句號，黨和國家的工作重心轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，推動鄉村全面振興。實施鄉村振興戰略，首先要做好村莊規劃工作。

1 銅仁市村莊規劃發展歷程

自20世紀80年代以來，銅仁市村莊規劃實踐主要圍繞國家和省關于村鎮建設、社會主義新農村建設和村莊整治、“四在農家·美麗鄉村”建設、鄉村旅游、脫貧攻堅、鄉村振興等重點任務展開，同時結合重點區域（地域）和特色村落等進行［1-2］。2006年，銅仁市開展了以村容村貌整治為主要內容、服務社會主義新農村建設的村莊整治規劃編制工作。2013年，圍繞“四在農家·美麗鄉村”的升級打造要求，銅仁市開展了村莊整治規劃編制提升工作。2014年，為推動鎮村規范、有序、聯動建設，促進鄉鎮工作轉型升級，銅仁市163個鄉鎮相繼成立了鄉鎮規劃管理委員會。2014—2019年，銅仁市陸續完成了第一、二、三、四批共99個中國傳統村落保護發展規劃編制。2015年，為促進環梵凈山地區的鄉村旅游與村莊發展，銅仁市編制完成了環梵凈山地區鄉村旅游與村莊發展概念規劃。2016年，為加快梵凈山周邊村莊的旅游發展，銅仁市完成了18個具有特色與發展潛力的村莊規劃；同年，為實施鎮村聯動推動城鄉一體化發展，銅仁市完成了10個示范小城鎮鎮村聯動規劃編制工作。2017年，按照中華人民共和國住房和城鄉建設部、貴州省關于全面有效推進鄉村規劃工作的要求，銅仁市完成了10個縣（區）域鄉村建設規劃編制工作；同年，為實施鄉村旅游富民工程，推進旅游扶貧工作，銅仁市完成了74個國家鄉村旅游扶貧重點村規劃編制工作。2018年，為指導全市鄉村建設發展，構建面向未來的鄉村產業體系，銅仁市編制完成了《銅仁市鄉村振興規劃（2018—2035年）》。同年，按照貴州省脫貧攻堅村莊規劃農房設計大會戰要求，銅仁市完成了城鎮規劃區外的2 389個建制村規劃，實現了全市城鎮規劃區外村莊規劃編制全覆蓋。2019—2020年，為助力脫貧攻堅、促進鄉村振興，銅仁市完成了德江縣桶井鄉、石阡縣國榮鄉極貧鄉的國土空間規劃試點編制。2021年，按照黨中央、國務院和貴州省委、省政府關于建立國土空間規劃編制體系并監督實施的工作部署，銅仁市完成了4個紅色美麗村莊規劃編制，7個省級試點、30個市級特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點村莊規劃編制，29個全域土地綜合整治試點村莊規劃編制工作。

2 銅仁市村莊規劃的主要做法

2.1 著眼全局，宏觀把握，戰略層面謀劃鄉村發展

2.1.1 及時編制市級鄉村振興規劃。為深入貫徹落實黨中央、國務院和貴州省委、省政府關于鄉村振興的決策部署，大力實施鄉村振興戰略，充分釋放廣大鄉村地區巨大的內需潛力和發展動能，銅仁市于2017年12月啟動鄉村振興規劃編制工作，并于2018年12月完成。《銅仁市鄉村振興規劃（2018—2035年）》提出了銅仁市鄉村振興的總體目標、階段目標和指標體系，通過分區統籌市域鄉村空間、分類引導村莊振興發展的分區分類技術措施，將市域范圍分為城鎮發展區、城鄉融合區、田園鄉村區（脫貧攻堅區）等三類地區，將市域村莊分為城郊融合類、歷史文化自然資源保護類、搬遷復墾還綠轉產類、人口急劇提升類、現代農業發展類、產業融合發展類等六種類型。該分區分類方案對市域鄉村振興起到了示范作用，指導縣級相關部門對每個建制村進行類型識別，并指導鎮村對空間進行詳細規劃。

2.1.2 率先編制縣域鄉村建設規劃。為落實住房和城鄉建設部《關于改革創新全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》、貴州省自然資源廳《關于改革創新全面有效推進鄉村規劃工作的實施意見》，銅仁市及時啟動縣（區）域鄉村建設規劃編制，并于2017年率先在全省完成10個縣（區）域鄉村建設規劃。銅仁市縣（區）域鄉村建設規劃明確了縣（區）域鄉村發展目標，以及縣（區）域生產、生活、生態空間發展及管控要求；統籌了各鄉（鎮）域內村莊建設用地總量和重要的區域性基礎設施、公共服務設施布局；劃定了鄉村風貌分區，并提出了風貌控制要求和指引；在鄉（鎮）域范圍內對集中建房點進行了合理布局，并提出集中建房標準、用地和建設規模；劃定了縣（區）域村莊分類，并提出了各類型村莊整治重點及要求等。縣（區）域鄉村建設規劃的編制對銅仁市有效推進鄉村建設和編制村莊規劃起到了重要的指引作用。

2.1.3 精心編制鄉村旅游發展概念規劃。為促進環梵凈山地區鄉村旅游與村莊發展，2014年銅仁市啟動貴州省環梵凈山地區鄉村旅游發展概念規劃編制工作，委托業界高水平規劃編制單位上海同濟城市規劃設計研究院聯合地方行業翹楚銅仁市城鄉規劃勘測設計研究院共同承擔規劃編制任務，并于2015年完成規劃編制。銅仁市環梵凈山地區鄉村旅游與村莊發展概念規劃將環梵凈山區域分成木黃鎮村、太平鎮村、寨英鎮村及永義鎮村等四大旅游發展區，通過對環梵凈山周邊大量村莊的綜合評價與分析比較，確定了18個村莊為鄉村旅游發展重點，與梵凈山景區進行整合發展，并明確了各村莊的發展方向及重點，對促進環梵凈山地區鄉村旅游和村莊發展起到了重要的推動作用。

2.2 聚焦重點，微觀落實，戰役層面推動村莊振興

2.2.1 紅色美麗村莊規劃實踐。2021年，依據《貴州省紅色美麗村莊試點建設村莊規劃設計方案編制導則（試行）》，銅仁市編制完成了印江縣木黃鎮木黃村、石阡縣龍塘鎮困牛山村及沿河縣譙家鎮長征村、白石溪村等4個紅色美麗試點村莊規劃設計方案。銅仁市紅色美麗村莊規劃設計方案將編制內容分成區域紅色主題專項規劃、村域統籌規劃及主體村寨與重點單元設計方案3個層級。在區域紅色主題專項規劃層面，編制了以紅色遺產及相關歷史遺產保護、紅色教育展示體驗為主題的概念性專項規劃；在村域統籌規劃層面，涵蓋目標定位、用地布局與重點區域管控、紅色文化遺產、歷史與傳統遺產保護利用、紅色展示與教育體系、產業空間引導、基礎設施布局、公共服務設施布局、農房建設與宜居環境提升、村莊安全和防災減災、鄉村治理與基層組織建設等內容；在主體村寨與重點單元設計層面，對主體村寨與重要單元作修建性詳細規劃設計，并對實施項目作進一步的方案設計。

2.2.2 特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點村莊規劃實踐。2021年2月，習近平總書記在貴州省考察時作出重要指示，貴州省要“在鄉村振興上開新局”。同年4月，貴州省委、省政府印發《關于分類分級推進鄉村振興的指導意見》，分類分級推進鄉村振興工作。2021年，依據《貴州省特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點建設方案》《貴州省特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點村莊規劃設計方案編制導則》，銅仁市完成了6個省級、30個市級特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點村莊規劃設計方案編制。銅仁市特色田園鄉村村莊規劃設計方案按照整體策劃、全域規劃、重點設計的多層次路徑進行編制，重點圍繞“特色、田園、鄉村”3個核心內涵，通盤考慮土地利用、產業發展、農村住宅布局、人居環境整治、生態保護修復、歷史文化傳承、安全和防災減災等因素，全面落實“多規合一”要求。

2.2.3 全域土地綜合整治試點村莊規劃實踐。2020年10月，銅仁市碧江區壩黃鎮、河西街道及江口縣壩盤鎮、雙江街道入圍貴州省全域土地綜合整治試點名單。2021年，依據《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》《貴州省村莊規劃編制技術指南（試行）》，銅仁市開展了試點范圍內29個村莊規劃編制工作。銅仁市全域土地綜合整治試點村莊規劃結合試點政策杠桿，嚴格落實“三條控制線”管控要求，將全域土地綜合整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊，重點對試點區域永久基本農田進行合理調整，對村莊存量建設用地進行有效盤活，對生態退化及環境破壞的區域實施生態修復，并同步建立規劃成果數據庫，為下一步將規劃成果納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統做足準備。

2.3 注重創新，機制保障，制度層面強化規劃管理

2.3.1 創新建立鄉鎮規劃管理委員會。2014年4月，為加快村鎮建設，提高村鎮規劃管理水平，銅仁市深化改革、創新發展，率先在全市163個鄉鎮相繼成立鄉鎮規劃管理委員會（以下簡稱鄉規委），建立健全了鄉鎮規劃審查制度，市、縣各職能部門通過委托或授權的形式將集鎮建設總體規劃、鎮村產業發展規劃、“兩違”整治等規劃、建設、管理類相關行政審批權力和公共服務項目下放到鄉鎮。2016年11月，銅仁市印發《關于規范鄉鎮規劃管理委員會實體化運作的意見》，進一步規范了鄉規委工作機制、議事制度、議事程序和議事要求等，提出了明晰的工作目標和具體的工作要求，強化鄉規委運作的組織要素保障。銅仁市村莊規劃均由鄉規委進行初審，充分發揮了鄉規委在村莊規劃審查過程中的參謀作用，提高了市轄區縣村莊規劃審查水平和工作效率。

2.3.2 及時建立“1+1”駐村規劃師制度。為增強村莊規劃實用性，補齊鄉村規劃專業技術人才短板，引導廣大規劃師等專業人才深入基層熟悉鄉村、理解鄉村，讓規劃編制成果更有深度、更接地氣，在貴州省自然資源廳等部門的推動下，2021年7月銅仁市及時建立“1+1”駐村規劃師制度，在4個紅色美麗村莊試點村莊和7個省級、30個市級特色田園鄉村·鄉村振興集成示范試點村莊先行選配了駐村規劃師。駐村規劃師主要為鄉鎮政府承擔村莊規劃管理職能，提供業務指導和技術支持。其工作內容主要為領銜村莊規劃的編制與執行，參與鄉鎮涉及規劃建設事務的研究決策，負責針對該村發展定位、整體布局等向村“兩委”、鄉鎮及縣級自然資源主管部門提出意見與建議，組織開展村莊環境整治提升等工作，對項目設計方案進行初審把關，對具體建設項目進行技術指導。駐村規劃師制度的建立對提高村莊規劃編制質量起到了重要作用。

3 銅仁市村莊規劃編制存在的問題

銅仁市圍繞黨中央、國務院和貴州省委、省政府關于村鎮建設、城鄉統籌、脫貧攻堅及鄉村振興等戰略部署，結合市情，開展了大量的鄉村規劃編制實踐工作。雖然銅仁市鄉村規劃編制工作成績顯著，但在推進村莊規劃編制的過程中仍存在諸多問題。

3.1 規劃目標單一，空間未全覆蓋

銅仁市過去開展的村莊規劃多圍繞某一特定任務展開，規劃目標單一，如村莊整治規劃主要圍繞村莊風貌整治進行編制，鄉村旅游重點村規劃主要圍繞鄉村旅游進行編制，脫貧攻堅村莊規劃重點圍繞基礎設施和公共服務設施建設補短板、人居環境整治及產業提升進行編制，傳統村落保護規劃則偏重歷史文化元素的保護等。空間規劃范圍以特定任務的建設空間為重點，盡管強調以建制村為單位，但實際上主要圍繞鄉村建設空間，較少涉及生態空間、農業空間等非建設空間規劃管控，未做到全域全要素規劃全覆蓋。

3.2 規劃編制以政府為主導，村民參與度不高

銅仁市村莊規劃的編制多采取自上而下的模式，以政府或專家為主導，關門做規劃，把村民當客人，為完成規劃任務而編制規劃，未深入開展走村串戶的調研，未充分聽取村支“兩委”、鄉賢能人、村民代表、能工巧匠、駐村工作隊的意見，不了解村民對村莊近期建設和未來發展的意愿和訴求。即使有部分工作人員開展了規劃調研，但調研不夠深入，缺乏村民是村莊規劃主體的意識，簡單地履行規劃程序，走過場，導致村民參與度不高。

3.3 套用城市設計手法，規劃實用性不強

在銅仁市村莊規劃過程中，鄉鎮委托的規劃設計單位缺乏對城鄉肌理的深度認識，簡單套用城市規劃的設計理念和設計手法，對村莊原有的區位、經濟、資源等問題缺乏深入研究，對村莊的歷史文化缺乏理解，對村莊發展的需求認識不足。在編制規劃的過程中，部分規劃設計單位往往只是將當地政府的意見文本化，而不注重對地方特色的深入挖掘，使得村莊規劃千篇一律。此外，編制的規劃成果專業技術性較強，大多數村民看不懂，得不到村民的認同，以致最終實施效果難以達到預期。

3.4 數據標準不一，信息化管控缺失

銅仁市過去的村莊規劃大多沒有統一工作底圖底數，沒有明確制圖規則，沒有規定數據標準格式，未對建立規劃數據庫作出要求。因此，在村莊規劃編制過程中，不同的村莊規劃可能采用不同的數據基礎和制圖格式。此外，沒有建立標準統一的規劃數據庫，甚至沒有建立規劃數據庫，缺乏專業的村莊規劃實施監督信息系統，導致信息化管控缺失。

3.5 編制經費有限，成果質量難以保障

通常情況下，一個村莊規劃的編制費用在20萬元左右，而銅仁市鄉鎮財力有限，縣級支持較少，無力承擔高昂的規劃費用，導致鄉鎮對村莊規劃的積極性不高。同時，受村莊規劃編制經費不足的影響，編制單位工作的主動性、積極性較低，不愿意多花時間到現場開展深入調研，不愿意在規劃設計上多下功夫，敷衍應付，粗制濫造，導致規劃成果質量大受影響。

3.6 基層力量薄弱，規劃管理人才不足

當前，銅仁市鄉村規劃建設專職管理人員少，且有編無人、身兼多職現象較為普遍；同時，專業技術人員匱乏，專業人才既難進、也難留。鄉鎮從事規劃管理的多是非專業人員，缺乏相應的規劃管理知識儲備和工作經驗，導致工作人員和崗位不匹配的現象大量存在。鎮（鄉）、村規劃管理存在缺位現象，規劃無法得到有效應用，規劃服務和實施監管不到位。

4 銅仁市村莊規劃編制工作建議

4.1 通盤考慮，全域全要素規劃

銅仁市應在國土空間規劃背景下編制村莊規劃，以一個或多個建制村全部空間為編制單元，通盤考慮土地利用、產業發展、耕地保護、居民點布局、人居環境整治、生態保護、歷史文化傳承和基層治理等工作，加強對非建設空間的有效管控，而不再局限于農房建設、風貌整治等建設用地空間的規劃，將過去采取的消極規劃保護轉變為積極治理模式，最終實現從鄉村建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。

4.2 堅持村民主體地位，提升公眾參與度

銅仁市應堅持村民主體地位，強化村支“兩委”主導作用，尊重村民意愿，反映村民訴求，采取自上而下、上下結合的方式，“開門”編制規劃，建立村莊規劃互動機制，多途徑提升公眾參與度。在編制規劃的過程中，相關工作人員應樹立服務村莊建設發展、村民是村莊規劃主體的意識，并引導民眾參與規劃編制全過程。同時，要激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制工作，采取召集村民代表現場座談會、現場走訪、問卷調查等形式，讓更多的村民參與其中，建言獻策，集思廣益，實現互動。在規劃成稿環節，鄉鎮政府應引導村黨組織和村民委員會認真研究審議村莊規劃，協商確定規劃內容，真正讓村莊規劃成為體現村民生產、生活意愿的規劃。

4.3 創新思維，增強規劃實用性

新時代村莊規劃的新理念應“是推進鄉村地區生態文明建設與高質量發展”，新定位應“是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃”。在編制村莊規劃的過程中，銅仁市應轉變發展理念，更加重視“生態的承載力”，優先保護生態環境和基本農田，統籌國土空間開發格局，解讀歷史文化，展現人文風情，分析產業功能，梳理村莊布局肌理，同時深入挖掘鄉村文化價值，把握村莊特色，挖掘村莊潛力，建立與鄉村產業發展相適應的特色精品空間，引導鄉村地區將生態、文化優勢轉化為經濟、社會發展動力，強化村莊的品牌性。同時，銅仁市要切實提高村莊規劃的可讀性，可采取圖表結合、圖文結合的形式編制規劃，保證空間布局清晰、操作要求明確、成果表達形象［3-5］。

4.4 統一標準，強化信息化管控

新時代的村莊規劃強調全域全要素管控，強調“一張圖”數據管控。基于國土空間基礎信息平臺，建立坐標一致、上下貫通、邊界吻合的國土空間規劃“一張圖”管理實施監督信息系統是監督實施國土空間規劃、統一行使所有國土空間用途管制的基礎，也是國土空間治理能力提升的重要抓手。村莊規劃是國土空間規劃體系的末端，是實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據。為實現數據管控，銅仁市村莊規劃應統一形成以全國第三次國土調查成果、高清正射影像圖和比例尺不小于1∶2 000的地形圖為基礎，以“房地一體”農村宅基地和集體建設用地權籍調查、農村土地承包經營權確權登記、設施農業用地上圖入庫工作形成的相應數據成果為補充的工作底圖底數，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》的用地分類標準明確各類用地的界線，并統一規劃數據和圖紙表達標準格式，建立標準統一的村莊規劃數據庫，最終實現鄉村地區“一張圖”管理［4-5］。

4.5 保障經費，提升規劃成果質量

編制村莊規劃，需要有一定的經費作為保障。這樣才能調動編制單位工作的主動性和積極性，編制單位才能誠心安排強有力的編制團隊深入開展現場調研，并在規劃設計上不遺余力。同時，《中華人民共和國城鄉規劃法》明確規定，各級人民政府應將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。因此，省級、市級政府應增加村莊規劃編制補助經費，縣級政府應加大村莊規劃經費投入，以充足的資金要素保障，確保規劃成果的質量水平。

4.6 充實力量，強化規劃管理水平

首先，銅仁市應加緊完善縣（市、區）、鄉（鎮）兩級規劃管理機構職能職責，加強縣（市、區）、鄉（鎮）兩級規劃管理機構隊伍建設，用好用足“三定”方案編制數量，配齊縣（市、區）、鄉（鎮）兩級規劃管理機構隊伍，規范基層城鄉規劃隊伍管理。其次，銅仁市應加強對專業技術人員的引進與培養，在引進專業技術人員的同時注重對現有工作人員的培養，重視繼續教育與業務水平的提升。最后，銅仁市應加強對規劃管理人員的培訓，組織管理人員積極參加規劃編制工作，提高其專業技能和依法行政能力［6］。

4.7 分區引導，整體推進規劃編制

多年來，銅仁市針對單個村莊編制規劃，對農村人居環境改善、基礎設施建設、產業空間布局起到了積極的作用，但也存在不少的問題。客觀而言，單獨編制村莊規劃的工作量大，所需資金較多，還會導致工作重復的問題。例如，同一縣域內相近多個村莊的自然環境、社會發展水平、經濟文化特征等較為相似，這些村莊編制的規劃，70%的內容是相同的，個性部分只占30%［7］。因此，針對相同環境和發展水平的村莊整體編制規劃更為經濟。銅仁市各地應探索以鄉（鎮）為單元整體推進村莊規劃編制的途徑。部分縣（市、區）亦可嘗試打破行政邊界，以片區為單元整體推進村莊規劃編制。因為一定片區內的鄉村是在相同的自然、社會和經濟發展條件下形成的，具有相當的共性。以片區為單位整體推進鄉村規劃編制和鄉村建設將更經濟、系統、高效，更有利于統一部署、推進實施［8］。

4.8 分類推進，研究制定管控細則

實施鄉村振興和新型城鎮化“雙輪驅動”戰略，是我國經濟走向高質量發展需要深入研究的重大時代命題。當前，我國經濟發展的空間結構發生了深刻變化，中心城市和城市群逐漸成為承載發展要素的主要空間形式，人口和產業正進一步向城市群和大城市集聚，多個地區已出現“收縮型城市”，瘦身強體、嚴控增量、盤活存量已成為這類城市發展的共同訴求。目前，貴州省正在大力實施新型城鎮化暨“強省會”戰略，銅仁市著力推進“強中心城區”行動，各區縣則提出強縣城和重點鄉鎮的目標。在該背景下，人口不斷向大城市集聚。調研發現，多數距離縣城、鄉鎮相較遠的村莊，常住人口不足40%，且多是老弱病殘，村莊空心化、人口流失現象突出。兩大戰略中，新型城鎮化戰略是拉力，鄉村振興戰略是推力，兩者共同的目標是推動城鄉現代化。全面實施鄉村振興戰略要分類推進，因此，編制鄉村規劃也要分類推進。2019年1月，中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》，將縣域村莊分成集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類及看不準的暫不分類等類型［9］。同年5月，自然資源部辦公廳印發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，明確提出有條件、有需求的村莊應編盡編；暫時沒有條件編制村莊規劃的，應在縣、鄉鎮空間規劃中明確村莊國土空間用途管制規則和建設管控要求，作為實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可的依據；對已經編制的原村莊規劃、村土地利用規劃，經評估符合要求的，可不再另行編制；需補充完善的，完善后再行報批。故而，銅仁市下一步的村莊規劃編制應堅持試點先行、分類推進，科學研究制定各類型村莊的空間管控細則與策略［10］。

參考文獻：

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［7］方明：以未來發展方向為目標推進鄉村規劃［EB/OL］.（2021-12-08）［2022-12-05］.https：//view.inews.qq.com/a/20211208A05A5700.

［8］錢紫華，何波.分區規劃 務實規劃［C］//城市時代，協同規劃：2013中國城市規劃年會論文集（03-城市總體規劃）.青島：中國城市規劃學會，2013：719-728.

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［10］鄧淞文.村莊規劃管控類內容編制研究［D］.濟南：山東建筑大學，2020：57-62.