樂至縣農村土地承包經營權流轉存在的問題及對策

摘 要：當前，四川省資陽市樂至縣農村土地承包經營權流轉取得了一定的成就，但也存在諸多問題，如土地承包經營權流轉管理工作不完善、流轉規模不合理、農村基層經營管理隊伍建設薄弱、農民流轉意愿不強等。為了有效解決這些問題，樂至縣要加強組織領導，連片推進基礎設施建設，培育新型農業經營主體，健全政策扶持體系，創新農業適度規模經營方式，健全土地經營權流轉管理服務體系，健全農村土地承包經營權流轉風險預警制度。

關鍵詞：土地承包經營權流轉；新型農業經營主體；樂至縣

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）02-05-4

0 引言

農村土地承包經營權流轉主要是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權通過轉包、入股、租賃、合作等方式，有償出讓給其他農戶或者經濟組織的行為。土地作為農業生產過程中重要的生產資料，對發展現代化農業、規模化農業及農村經濟都有著極其重要的作用。為此，應平穩健康地開展土地承包經營權流轉工作，讓更多分散的土地集中起來，優化土地資源配置。近年來，土地承包經營權流轉對促進農業發展的作用日益明顯，但是四川省資陽市樂至縣在實際的土地承包經營權流轉過程中依然存在一些問題，一定程度上阻礙了當地農業進一步發展。基于此，筆者主要探討樂至縣農村土地承包經營權流轉過程中存在的問題，并針對問題提出解決對策。

1 樂至縣農村土地承包經營權流轉的基本情況

1.1 流轉現狀

近年來，樂至縣始終堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包為基礎，推進家庭規模經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展，已初步探索出企業帶動型、合作社帶動型、大戶帶動型等土地承包經營權流轉模式。2021年，樂至縣農村土地承包經營權流轉面積約16 866.67 hm2。其中，出租（轉包）約9 333.33 hm2，占比55.33%；股份合作約266.67 hm2，占比1.58%；其他（主要是代耕）約6 666.67 hm2，占比39.53%；轉讓互換約600.00 hm2，占比3.56%。流入新型經營主體的農村土地面積達10 507 hm2，占流轉總面積的62.29%。

1.2 流轉特點

1.2.1 流轉機制市場化。供求雙方根據土地經營權的狀況和產業的經濟效益，協商確定土地經營權流轉價格。現階段，樂至縣的土地經營權流轉價格普遍按照當年每667 m2產500～600 kg稻谷、300～500 kg玉米或小麥的市場價格標準計算，利用市場化手段對土地等農業生產要素進行優化配置。

1.2.2 流轉形式多樣化。樂至縣的土地承包經營權流轉形式主要包括以下3種：一是轉包，農戶將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，轉包后原承包經營權利和義務不變；二是出租，農戶將土地承包經營權出租給本集體經濟組織以外的人進行生產經營，承租人支付租金，原承包合同仍由農戶履行；三是入股，農戶將承包土地以股份形式入股相關農業產業化龍頭企業或農民專業合作社，年終參與合作社或企業分紅。

1.3 流轉成效

一是帶動產業發展。當前，樂至縣形成的產業有：高寺、中天、童家、石佛、龍門水果產業，寶林、盛池、中和糧油產業。二是提升土地產出效益。土地適度規模經營使生產成本降低、勞動生產率顯著提高。與2021年相比，樂至縣2022年糧食產量總體提高5%，經濟效益提高20%以上。三是推進品牌化、標準化生產。近年來，樂至縣獲得國家農民專業合作社示范項目單位1個、省級示范社9個，10個農民專業合作社組織獲得了綠色食品、無公害食品等產品質量認證，其中有16戶獲ISO認證，并注冊了“童欣”油桃、“硯山”菌類、“川龍”蔬菜、“帥青”花椒等一批名優產品商標。四是助推集體經濟發展。龍門鄉棕樹村、三道拐村，石湍鎮朝陽店村、三塊碑村及中天鎮寶蓋寺村、泰岳村等村集體經濟組織流轉土地超200 hm2，建立村集體產業，發展集體經濟。五是帶動農民增收。農戶通過出租或入股等方式流轉土地，可增加財產性收入，獲得比較穩定的流轉租金或股份分紅；同時，通過業主聘用勞動力解決就業問題，業主平均每667 m2工資支出1 000～2 000元，農民工資性收入顯著增加。

1.4 工作措施

1.4.1 落實“四個到位”，規范土地承包經營權流轉管理。一是合同簽訂到位。按照簽訂規范的土地承包經營權流轉合同的要求，實現土地承包經營權流轉合同“一戶一簽”，指導鄉鎮做好相關資料的備案和歸檔工作，對流轉面積達2 hm2及以上的土地建立承包經營權流轉臺賬。二是流轉用途管制到位。堅持嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。禁止擅自將耕地“非農化”，嚴禁借土地承包經營權流轉之名搞非農建設，嚴格執行設施農業用地備案登記制度，規范土地承包經營權流轉使用。三是委托流轉程序規范到位。農戶自愿委托發包方或其他人流轉其承包地的，從口頭委托、電話委托轉變為書面委托，并載明委托事項、權限和期限等。四是檢查督查到位。每年組織人員對各鄉鎮（街道）土地承包經營權流轉工作進行全面檢查。

1.4.2 把握“四個結合”，推進土地流轉適度規模經營。一是把握土地承包經營權流轉與適度規模經營相結合。引導土地向專業合作社、家庭農場、種養大戶、種養能手流轉，同時通過“戶建場、場聯社、社靠企”的方式培育各類新型經營主體。指導樂至縣家庭農場按照糧食生產經營面積6.7～13.3 hm2、設施蔬菜經營面積1.3～3.3 hm2、水果生產經營面積2.7～3.3 hm2的適度規模進行生產經營，實現適度規模效益最大化。二是把握土地承包經營權流轉與農業基礎設施改善相結合。依托各種項目，大力實施田間排灌、田型調整、田間道路和地力培肥等工程，實現“田成方、土成型、渠成網、路相通”，田網、路網、渠網“三網”配套，改善基礎設施條件，推進土地承包經營權流轉。同時，形成“整理一片土地，引進一批業主，發展一帶產業”的新格局。三是把握土地承包經營權流轉與產業規劃相結合。堅持把土地承包經營權流轉與產業規劃結合起來，積極通過土地承包經營權流轉優化農業產業結構，大力發展蔬菜、水果、蠶桑、畜牧、水產等特色優勢主導產業，充分發揮產業優勢，提升土地經營效益。四是把握土地承包經營權流轉與積極探索新型流轉形式相結合。建立健全合作社與其他主體利益分配機制，通過采取農民承包地作價入股、建立土地股份合作社等形式，在確保合作社成員土地基本收益的前提下，與其他主體結成風險共擔、利益共享的聯合體，既增強了外來業主投資發展的信心，又充分發揮了農民的自主性、創造性。

1.4.3 開展“四大行動”，加快土地承包經營權流轉。一是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。若要穩定完善土地承包關系，盤活土地生產要素，構建新型農業經營體系，農村土地確權登記頒證是基礎。樂至縣推行土地確權登記頒證工作為土地承包經營權流轉奠定了堅實的基礎。二是開展土地經營權抵押貸款工作。樂至縣堅持農村土地歸集體所有，實現所有權、承包權、經營權“三權”分置，大力推進農村金融體制改革。樂至縣通過有關部門現場勘界、流轉主體經營狀況審查、張榜公示、登記造冊后，向流入方核發土地流轉證，賦予流入方依法開展農業經營、辦理抵押貸款、參加農業保險等相關權能，變承包經營權為抵押物，實現土地經營權抵押貸款。三是開展工商資本租賃農用地風險管控工作。工商資本進入農業，可以帶來資金、技術、先進的生產經營管理理念和農業物資裝備，促進農業新品種、新技術的推廣應用和農業增效、農民增收。但是，工商資本長時間、大面積租賃農地，容易擠占農民就業空間，加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向，可能引發新的矛盾糾紛，存在一些風險隱患［1］。為此，樂至縣采取工商資本租賃農地上限控制，租賃農地資格審查、項目審核，租賃農地租金先付后租、風險保障金等措施加以防范。四是搭建土地承包經營權流轉信息平臺。樂至縣利用土地確權成果建立土地承包權屬管理平臺，實現農村土地承包經營權證、合同、檔案的數字化管理和農村土地承包經營權業務的流程化管理。平臺具有信息查詢、驗證功能，提供流轉供求信息、合同指導、價格協調、糾紛調解等服務，促進土地承包經營權流轉實現規范化、信息化管理。

1.4.4 做好“三項服務”，保障土地承包經營權流轉。一是做好業務服務。樂至縣以縣、鄉土地承包經營權流轉中心為載體，加強對農村土地承包經營權流轉政策咨詢、信息收集、信息發布、合同簽訂、糾紛調處、檔案管理等工作的指導。二是做好政策服務。樂至縣認真貫徹落實農村土地承包經營權流轉相關政策，結合實際情況，出臺《樂至縣進一步規范農村土地經營權流轉管理實施意見》等文件，從政策上規范土地承包經營權流轉行為，減少矛盾糾紛，保障流轉雙方的合法利益。三是做好項目服務。樂至縣爭取上級項目資金支持，近幾年已爭取項目資金500余萬元，扶持省級示范家庭農場、農民專業合作社建設，推進新型農業經營主體健康發展。

2 樂至縣農村土地承包經營權流轉存在的問題

樂至縣土地流轉雖取得了一定成效，但受思想意識、機制束縛等因素的影響，土地流轉仍存在諸多問題。

2.1 流轉管理工作不完善

第一，樂至縣農民之間的代耕、轉讓、交換等土地承包經營權流轉方式基本上為口頭合同形式，無文字協議，極易產生土地流動矛盾。第二，樂至縣部分農村并沒有嚴格落實土地承包經營權流轉縣、鎮分級審批機制，不審查土地流入方的主體資格、征信記錄、耕地的接續經營能力與擬管理項目是否符合當地發展布局和現代農業發展規劃等，土地承包經營權流轉協議也未能依法逐級審批，從而導致部分耕地資金的流動有逃避政府監督、管控不嚴格的現象，加大了土地“非糧化”經營的風險。

2.2 流轉規模不合理

樂至縣個別鄉鎮、業主貪大求洋，一哄而上，不顧土地規劃，不管土地生產屬性，鋪大攤子，濫搞項目，甚至土地層層轉包，出現流轉土地荒蕪和拖欠農民租金的不良現象。

2.3 農村基層經營管理隊伍薄弱

樂至縣農村基層經營管理力量與當前農業經濟工作任務不匹配，鄉鎮土地承包經營權流轉中心工作隊伍力量薄弱，鄉鎮、村社缺少從事相關工作的專職人員，現有人員專業化程度不夠，對政策把握不到位，難以適應深化農村改革、實現鄉村振興的發展要求，嚴重影響土地承包經營權流轉的服務需求。

2.4 農民流轉意愿不強

據了解，過去一段時間，部分農民流轉土地后，承包者因經營不善，未足年足額兌付租金，農民虧損較大，導致很多農民對簽訂長期流轉合同持謹慎態度。按照誰種地誰拿補貼的原則，如果將耕地流轉出去，那么農民就會失去很多相關農業補貼，雖然補貼占比不大，但對于部分農民來說是一份保障。這也導致很多農民不愿意簽訂長期土地流轉合同。

3 樂至縣農村土地承包經營權流轉對策

3.1 加強組織領導，強化宣傳培訓

第一，土地承包經營權流轉涉及多方權益，樂至縣應切實加強組織領導，建立督促指導工作機制；研究制定具體措施，層層分解任務，創造保障條件，確保各項任務落到實處［2］。第二，樂至縣應加強鄉鎮農村經營管理隊伍建設，明確承擔農村經營管理工作的機構，配強工作力量，切實履職盡責，確保土地承包經營權流轉工作有序開展。第三，樂至縣應充分利用各種宣傳媒介，融合群眾喜聞樂見的多種形式，生動形象地開展宣傳活動，營造土地承包經營權流轉的良好輿論氛圍和工作環境。

3.2 連片推進基礎設施建設

樂至縣應加大財政支持力度，進一步整合高標準農田、土地整理、水土保持項目等各類涉農資金，實行宜機化改造，使耕地達到能排能灌、宜機化作業的要求，為產業發展打下堅實基礎，為土地承包經營權流轉創造支撐條件。

3.3 培育新型農業經營主體，開展社會化服務

新型經營主體是實施“三權”分置、放活土地經營權、發展農業適度規模經營的主要力量。樂至縣應引導和鼓勵土地經營權向新型農業經營主體規范有序流轉，發展適度規模經營；大力提升現代農業物質裝備水平，加大農機購置補貼力度，推進農業機械化生產，積極引導各類相關財政補貼支持發展農業社會化服務組織，推廣全程式、菜單式服務模式，為外出務工和無力耕種的農戶提供代耕代種服務。

3.4 健全政策扶持體系，加大土地承包經營權流轉扶持力度

首先，樂至縣應探索有效的種糧補貼發放方式，整合種糧補貼、大豆補貼、油菜補貼等各類涉農資金補貼，建立不同糧食產區分類補貼機制，增加邊遠山區、丘陵地區的種糧補貼，加大對專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體從事糧油生產的補貼力度，支持種養大戶、家庭農場、農民合作社和從事現代種養業的新型農業經營主體通過土地承包經營權流轉進行規模經營，發展現代農業。其次，樂至縣應加大對土地承包經營權流轉工作的財政扶持力度，安排專項資金用于獎勵從事糧食生產的主體和流出的農戶，并安排一定的額度用于鼓勵村土地承包經營權流轉服務組織建設。最后，樂至縣應建立完善的農村社會保障體系，全面落實農村低保制度、醫療制度及養老保險制度，并將土地的社會保障功能逐步弱化，切實消除土地流出戶的擔憂。與此同時，針對流轉年限大于5年的農戶，應給予適當比例的養老保險補貼；對于有穩定職業、遷入城鎮定居的農民群眾，應將其納入城鎮社會保障體系。

3.5 創新農業適度規模經營方式，穩定流轉主體經營預期

樂至縣應鼓勵新型農業經營主體開展社會化服務，支持農戶采用土地托管、代耕代種、聯耕聯種等經營模式發展服務型規模經營；鼓勵農戶與農戶聯合或農戶與新型農業經營主體聯合，采取專業合作、股份合作等方式，建立緊密的利益聯結機制，發展合作型規模經營。同時，樂至縣應大力推廣“土地股份合作社+農民專業合作社”等共營新模式［3］，推行農村土地“預流轉”，農戶將土地以委托書和合同形式流轉到村集體經濟組織或土地股份合作社，統一對外流轉，提高土地使用效率，推動園區或項目建設。

3.6 健全土地經營權流轉管理服務體系

樂至縣應完善土地承包經營權流轉縣、鄉、村“三級”管理服務網絡。建立流轉信息收集發布機制，培育流轉市場與中介組織，及時提供供求信息，提升流轉服務能力和管理水平［4］。同時，建立土地經營權流轉動態監測制度，充分運用農村土地承包經營權確權登記成果，建立手持土地流轉信息采集系統，使用手機等移動終端實時收集流動土地所有信息的試點，并通過農村土地承包信息系統將信息由鄉（鎮）、縣、市逐級匯總到省，逐步實現對流動地塊的動態監控。

3.7 健全農村土地承包經營權流轉風險預警制度

樂至縣應以保護承包農民的合法權益為中心，研究構建農村土地承包經營權流轉風險預警制度。推行先交租金后用土地的方式，鼓勵承租者在一次付款后或先行繳納一年的租金后再使用耕地 ［5］。各鄉鎮根據因地制宜原則，研究建立健全農村土地承包經營權流轉風險保障金機制和農村土地承包經營權流轉簽訂合同的保證保險制度，切實保障農業生產企業和廣大農民的合法權益。同時，研究建設農村土地承包經營權流轉復耕責任保險制度，在農村土地承包經營權流轉協議中明確規定復耕責任，保護土地復耕，保障土地質量。

4 結語

農村土地經營權的有序流轉推動了農村經濟轉型與升級，并且帶動農村地區朝著現代化方向發展。為此，樂至縣應高度重視土地承包經營權流轉過程中出現的問題，通過加強組織領導，積極開展宣傳培訓與推廣工作，建立完善的政策與資金扶持體系，推進連片基礎設施建設工作，積極培育新型農業經營主體，帶動社會化服務快速發展，制定完善的防范機制與管理服務體系，使土地承包經營權的流轉具有較強的合法性與規范性。

參考文獻：

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［4］梅淑元.新時期農村土地承包經營權流轉完善研究［J］.核農學報，2021（12）：2941.

［5］劉紅.靈武市農村土地承包經營權流轉取得的成效、存在的問題及對策［J］.寧夏農林科技，2021（10）：64-66.