我國家庭農場農地財產權完善研究

摘 要：家庭農場農地財產權主要是指家庭農場中的土地經營權，家庭農場農地財產權的不足也主要是指土地經營權的不足。當前，我國家庭農場土地經營權在流轉與繼承過程中存在諸多問題，為了有效解決這些問題，要采取針對性的解決對策。針對目前家庭農場土地經營權流轉過程中不簽訂書面合同或者書面合同不規范的行為，應加強合同管理，提供合同范本以供參考，同時加強合同審核和監管；對于土地經營權流轉過程中，家庭農場中的非集體經濟組織家庭成員是否享有優先權問題，應規定家庭農場中的非集體經濟組織家庭成員享有優先權，并且該優先權優先于本集體經濟組織成員中的優先權；對于家庭農場農地財產權的繼承問題，土地承包經營權因為具有成員權屬性而采取有限繼承，而土地經營權在“三權”分置背景下因為沒有了身份屬性限制，應采取完全繼承。

關鍵詞：家庭農場；土地承包經營權；土地經營權

中圖分類號：F321.1；F324.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2023）02-43-5

1 問題的提出

家庭農場在歐美發達國家和地區的發展歷史較長，而在我國，家庭農場真正發展的時間并不長。2013年，原農業部辦公廳印發《關于開展家庭農場調查工作的通知》，明確指出家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體。隨后，十八屆三中全會提出，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這意味著在未來相當長的一段時間內，以集約經營和規模經營為主的家庭農場模式將成為我國農業生產的主要模式［1］。作為現代農業發展主力的家庭農場，其財產主要包括動產、不動產及無形財產，其中不動產主要以土地為代表，土地財產權包括所有權、經營權及承包經營權。然而，目前關于家庭農場農地財產權的法律性質仍然界定不清，直接影響了家庭農場農地財產權的繼承及流轉。此外，在家庭農場中，由于既有集體經濟組織成員，又有非集體經濟組織成員，當家庭農場土地經營權流轉時，非集體經濟組織成員是否享有優先權也存在爭議。

2 家庭農場農地財產權歸屬與完善

2.1 家庭農場農地財產權的法律性質界定

農地財產權集中表現為土地所有權、土地承包經營權及土地經營權。《中華人民共和國憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。對家庭農場來說，土地所有權歸集體組織所有。規模化、集約化是家庭農場的顯著特點，但在我國城鄉二元體制下，土地承包經營權被賦予了社會保障功能［2］，而我國人多地少的現實國情，導致我國農戶從集體組織獲得的承包地數量有限，并不足以支持家庭農場發展形成規模。《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）第四條明確禁止承包地進行買賣。因此，土地經營權流轉成為未來家庭農場生產經營規模擴展的主要渠道［3］。家庭農場的農地財產權則以土地經營權為主，關于家庭農場農地財產權的法律性質主要是指土地經營權的法律性質，家庭農場農地財產權存在的問題主要是指土地經營權存在的問題。

2018年修訂的《農村土地承包法》首次以法律形式規定了土地經營權，但土地經營權的法律性質，無論是《農村土地承包法》還是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）均未作出明確規定，而是以“原則確權”的處理方式對土地經營權作出籠統規定［4］。理論界對土地經營權的法律性質眾說紛紜，大體上分為物權說、債權說及物債二元說。主張物權說的主要理由在于土地經營權是規定在《民法典》物權編之下，且法律允許土地經營權進行抵押，因而土地經營權不可能是債權；主張債權說的主要理由是土地經營權是土地承包經營權人將其享有用益物權的耕地出租給他人，本質上是不動產租賃權，因而從本質上來說該權利屬于債權范疇；主張物債二元說的學者將流轉期限與土地經營權的性質相聯系，土地經營權流轉期限在5年以上的，具有物權性質，流轉期限不滿5年的，具有債權性質。

隨著我國經濟的不斷發展，單純的物權說或債權說已不能滿足農地生產發展需求。筆者認為，土地經營權的性質采取物債二元說更為適宜，具體理由如下。

第一，物債二元說更加契合我國現有的法律體系。《民法典》第三百四十一條規定，流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。此規定是典型的關于物權變動中債權意思主義之規定，具有物權性質。《民法典》并沒有規定不滿五年的土地經營權流轉采取債權意思主義，那么根據第三百四十一條推定不滿五年的土地經營權流轉依舊是在合同生效時設立，但不能進行登記從而對抗善意第三人，否則法條表述將出現累贅。因此，不滿五年的土地經營權屬于相對性的債權。此外，《民法典》第三百七十六至第三百七十九條規定，地役權只能設立在物權之上，且《民法典》第三百八十一條規定，土地經營權、建設用地使用權等抵押的，在實現抵押權時，地役權一并轉讓。若將土地經營權單純地定義為債權將使得土地經營權之上無法存在地役權［5］。

第二，物債二元說符合正常的邏輯體系。物債二元說符合《民法典》中對于流轉期限較短、價值較小的物權保護相對寬松，期限更長、價值更大的物權則保護更為嚴格的邏輯體系。例如，一般動產與特殊動產的保護程度并不相同。然而，《民法典》第三百四十一條已規定在五年以上的土地經營權流轉采取登記對抗主義，若在此種情況下將流轉期限不滿五年的土地經營權規定為物權，因缺乏《民法典》第二百零九條所規定的登記對抗主義之例外規定，不滿五年的土地經營權只能采取登記生效主義，但這樣將不符合正常的登記公示邏輯體系，對于流轉期限較短的土地經營權的保護嚴于流轉期限較長的土地經營權。

第三，物債二元說更符合我國農村實際發展情況。一方面，在當前背景下，不動產登記制度在我國農村尚未完備，廣大農戶在進行短期的土地經營權交易時，欠缺相應的法律知識，再加上圖省事的心理，一般不會主動進行登記備案。若在此種情況下采取物權說，不僅會導致當事人之間真實意思表示的流轉合同因未進行登記而出現效力瑕疵，而且會增加當事人之間的交易難度，使得大量土地閑置。因此，將流轉期限不滿五年的土地經營權界定為債權不僅可以節約農戶交易成本，而且有利于放活土地經營權，促進土地資源得到充分利用。另一方面，土地在農村地區承擔著社會保障的功能，是農民最主要、最可靠的生活保障。若流轉期限較短，沒有農戶樂意訂立土地經營權流轉合同。若流轉期限過長，再加上沒有公權力機關介入進行登記保障，農民擔心一旦無地將導致生活養老沒有保障，這在一定程度上影響了土地規模化有序流轉。在此種情況下，將五年以上的土地經營權界定為物權可以使國家公權力機關介入土地經營權流轉中，增強農民進行土地經營權流轉的心理意愿。

2.2 家庭農場農地經營權流轉的現實困境

2.2.1 土地經營權流轉程序不規范。土地經營權制度的建立使得農戶在保有土地承包經營權的前提下可以實現土地經營權的對外流轉，這為家庭農場的發展奠定了基礎。但與此同時，土地經營權作為家庭農場最主要的資產，在流轉過程中受鄉村風俗習慣的影響和農民群眾自身文化水平的限制仍存在諸多不足，集中表現為土地經營權流轉過程中不簽訂書面合同或書面合同不規范、未按照相應的程序進行土地流轉。相關調查數據顯示，2019年全國流轉土地的土地承包者達到1/3，并且數據呈現出持續上升的趨勢，在數量如此巨大的土地經營權流轉過程中，有1/3以上的土地承包者在流轉土地時未簽訂書面合同［6］。這就導致一旦當事人之間發生流轉糾紛，口頭協議因缺乏書面證明而使權責難以界定。此外，部分農戶在利用出租、轉包或者其他方式流轉土地經營權時，都是私下進行的［7］，既不按照《農村土地承包法》中的規定在村集體組織發包方備案，也不按照《農村土地經營權流轉管理辦法》中的規定履行必要手續，再加上在監督管理權限的分配方面較為模糊，對于將承包土地用于非農建設的行為，究竟歸屬縣級以上人民政府土地行政主管部門管轄，還是其他有關行政主管部門予以處理并不明確。這不可避免地導致政府職能部門之間相互推諉，不利于家庭農場穩定發展。

2.2.2 土地經營權流轉時其他家庭農場成員是否享有優先權不明晰。家庭農場是以家庭成員為主要勞動力，并且家庭成員大多具有農村戶籍，但這并不意味著家庭農場中的家庭成員都是農村集體經濟組織成員。在當前農村人口大量向城鎮遷移的情況下，特別是在一些經濟比較發達的地區，選擇從事農業生產的農民數量逐年減少，而一些集體經濟組織之外的畢業大學生或企業利用農村土地開展農業經營。在此背景下，戶籍不應再成為家庭農場成員認定的重要標準，屬于集體經濟組織之外的家庭成員同樣可以經營家庭農場［8］。例如，《湖南省家庭農場認定管理辦法（試行）》規定，在當地從事農業生產經營2年以上，并積極參與當地村集體公益建設的外地農民同樣可以成為家庭農場經營者。根據新修訂的《農村土地承包法》，在同等條件下，本集體經濟組織成員對于土地經營權的流轉享有優先權。但是，法律并未規定在屬于家庭農場成員卻并不是本集體經濟組織成員的情況下，該家庭成員是否享有優先權，并且倘若家庭農場中家庭成員對土地經營權流轉享有優先權時，該優先權與本集體經濟組織成員優先權效力先后問題如何確定也有待商榷。

2.3 家庭農場農地經營權流轉對策

2.3.1 強化合同管理，規范流轉行為。書面合同不僅能確定雙方當事人的權利和義務，而且在當事人發生糾紛時能作為裁判依據。尤其在家庭農場中，土地經營權流轉周期相對較長，時間均在一年以上，沒有書面流轉合同或者書面合同不規范，將導致家庭農場發展缺乏穩定根基。為此，可以采取如下措施。第一，針對尚未流轉的土地經營權，各地主管部門可以按照2021年農業農村部印發的《農村土地經營權出租合同（示范文本）》，制定一份符合當地實際情況、形成統一標準的土地經營權流轉合同，以供雙方當事人參考，從而避免實踐中出現沒有書面合同或者是因缺乏可以借鑒的模板而引發的當事人簽訂的書面流轉合同內容過于簡單，以及對流轉期限、使用方式等重要內容約定不明確等一系列問題。在企業等買方提供的流轉合同中，對于顯著不利于農民利益的格式條款，監管部門應予以規范。對于當事人之間的流轉合同，須由當地政府合同管理機構進行審查、見證、備案［9］，以避免出現因農民不了解合同內容導致其利益受到侵害的情況。第二，針對已流轉的土地經營權，政府和相關主管部門要加強對已流轉合同的監管，及時審核和清理不規范的流轉合同和口頭合同，引導當事人重新簽訂規范的土地經營權流轉協議，避免日后出現糾紛時因當事人權利和義務關系模糊，糾紛遲遲得不到解決而導致土地閑置等問題。

此外，在土地經營權流轉過程中，多數農民選擇私下進行土地交易，沒有按照法律要求的程序進行流轉和備案，從而導致政府無法對土地流轉情況進行有效監管。為此，可采取以下措施。首先，政府要規范流轉程序，及時引導農民按照《農村土地承包法》中的規定進行土地流轉，及時到發包方處備案。其次，政府要加強監管，明確將改變土地農業用途的行為歸屬鄉鎮政府管轄，鄉鎮政府為監管的直接責任主體，以最大限度地發揮其作為基層政權的治理職能［10］，避免因職能劃分不清導致相互推諉責任。最后，受讓方要嚴格遵守2021年農業農村部印發的《農村土地經營權流轉管理辦法》中的規定，不得私自改變受讓土地的用途，避免出現耕地“非糧化”現象。

2.3.2 明確家庭農場土地經營權流轉時家庭成員享有優先權。“三權”分置以前，法律規定了本集體經濟組織成員對于土地承包經營權的流轉在同等條件下享有優先權，并且該優先權具有物權性效力。該規定是為了充分實現土地保障本集體經濟組織成員的社會功能，從而保證土地承包經營權的流轉限于集體經濟組織內部［11］。而在“三權”分置以后，《農村土地承包法》規定土地承包經營權不再向本集體經濟組織之外流轉，這導致相應的優先權不再存在。土地經營權則從土地承包經營權中分離出來，不再承擔社會保障功能，可以向任何組織和個人流轉，但本集體經濟組織成員享有優先受讓權。筆者認為，該優先權的法律效力應當和房屋承租人的優先購買權相同，都具有債權性效力，無法直接對抗第三人。原因在于：土地經營權已不具備社會保障功能，不宜再使本集體經濟組織成員排他性地獲得流轉的土地經營權；根據物權法定原則，一類優先權若想具備物權效力，應由法律作出明確規定，而法律沒有規定其具備物權效力的，一概認為只具有債權效力。此外，法律沒有規定優先權公示要求，這就使得優先權難以突破相對性的限制。

設立集體經濟組織成員對于土地經營權流轉享有優先權主要是為了照顧權利人的土地利益，并且僅具有債權效力而不具備物權效力。在此情況下，從充分發揮土地效用及維護法律關系的穩定性出發，家庭農場中本集體經濟組織之外的家庭成員的利益同樣需要一定的側重照顧。筆者認為，盡管在土地經營權流轉時應遵循自愿原則，但在同等條件下，也需要側重照顧屬于家庭農場成員卻并不是本集體經濟組織成員的情況，當家庭農場成員對外進行土地經營權流轉時，該家庭成員對流轉的土地享有優先權。這主要是因為在當前沒有任何法律明確將家庭農場定性為法人的情況下，倘若土地經營權是以家庭農場整體名義取得的，土地經營權在家庭內部應形成一種共有關系，而討論的關鍵在于是按份共有還是共同共有。倘若是按份共有，則允許家庭農場成員隨意處分屬于自己的份額，但這會在一定程度上損害家庭農場的整體利益；而若是共同共有，當家庭農場成員對外流轉土地經營權時，則會受限于全體家庭農場成員的意志，這在一定程度上排斥了個人對其土地份額享有的處分權。從家庭農場的發展角度及土地經營權的設立目的來看，筆者傾向于土地經營權在家庭農場內部是形成按份共有的關系。因為在按份共有的情況下，共有人的確定意味著這種共有關系排斥其他新加入家庭農場的人取得相應的土地權利。而為了維護這種共有關系的穩定性，應允許本集體經濟組織之外的家庭農場內部成員享有土地經營權流轉時的優先權，從而簡化共有關系，避免因共有物的用益產生不必要的糾紛。從長遠發展來看，土地經營權設立的主要目的是盤活土地，充分發揮土地的效用，而國家鼓勵發展家庭農場的主要目的也是充分發揮土地用途。從這個角度出發，與集體經濟組織中的其他人相比，家庭農場內部成員對其享有的土地更加熟悉，由其經營也便于開展農業生產。而當家庭農場內部成員不行使優先權時，允許家庭農場成員有權隨意處分其享有的土地份額也符合國家政策目標。

此外，當家庭農場對外進行土地經營權流轉時，存在集體經濟組織成員優先權與家庭農場內部非集體經濟組織成員優先權并存的情況。在此情況下，二者之間的優先權順位如何確定值得探討。筆者認為，當二者發生沖突時，家庭農場內部非集體經濟組織成員的優先權應優于本集體經濟組織成員的優先權。因為“三權”分置使得土地經營權從土地承包經營權中分離出來后便不再具有成員權屬性，也不再承擔社會保障功能。土地經營權中本集體經濟組織優先權設立的目的是充分發揮土地用途，而本集體經濟組織成員與其他人相比，更了解本集體的土地情況，由其經營也便于開展農業生產［12］。從這個角度來看，與外部的本集體經濟組織成員相比，家庭農場內部更了解土地使用情況，更能充分發揮土地用途。因此，當土地經營權流轉過程中既有本集體經濟組織成員優先權，又有家庭農場內部非集體經濟組織成員優先權時，優先權行使順位應當是后者優于前者。

3 家庭農場農地財產權繼承困境與路徑優化

家庭農場以家庭成員為主要勞動力，但現實中家庭成員數量并非固定不變，離婚、死亡、子女結婚等都會導致家庭成員發生變化，最終導致家庭農場農地財產權發生變動，即導致土地承包經營權和土地經營權發生變化。因而對于土地承包經營權和土地經營權能否繼承及如何繼承這一問題，在實踐中爭議頗多。

3.1 土地承包經營權繼承問題研究

土地經營權作為新確立的一項權利類型，是從土地承包經營權中派生出來的權利，是基于土地承包經營權人在流轉土地相關權益的過程中形成的權利類型。因此，在探究土地經營權能否繼承之前，要先確定土地承包經營權能否繼承。根據修訂前的《農村土地承包法》，除了明確林地及土地的承包收益可以繼承外，對于其他土地權利能否繼承并未作出規定。而新修訂的《農村土地承包法》也只規定了通過招標、拍賣等方式設立的“四荒地”的土地承包經營權可以繼承，至于其他則未作出規定。因此，下文主要探討以家庭承包方式取得的土地承包經營權能否繼承。

在確定土地承包經營權能否繼承之前，要先明晰其法律性質。對于土地承包經營權的法律性質，理論界主要有成員權說和物權說。主張成員權說的學者認為，承包本集體經濟組織土地的資格只有集體經濟組織內部人員方能享有，土地承包經營權是成員權在土地上的應有之義，尚不屬于典型的財產權［13］；而主張物權說的學者則認為，集體土地所有權是產生土地承包經營權的源權利，《民法典》也將其規定在用益物權章節內容之下，符合財產所有權及與財產所有權有關的財產權所規定的權利的要件和特點，因此具有物權的屬性。筆者認為，土地承包經營權的法律性質采取成員權說為主、兼具物權說更加適合我國實際發展情況。這主要是因為雖然我國由過去的“兩權”分置演變為如今的“三權”分置，但不能因此否認土地承包經營權所承擔的社會保障功能。集體成員身份是獲得土地承包經營權的前提條件，土地承包經營權應具有嚴格的身份屬性限制，具有成員權特征。但也不能忽視土地承包經營權是規定在用益物權之下，其自身也具有一定的財產屬性，在保證土地為集體經濟組織內部的前提下土地承包經營權可以對內進行轉讓、互換等。

在明晰土地承包經營權的法律性質后，關于土地承包經營權能否繼承的問題就變得相對明了。首先，具有財產權屬性的土地承包經營權理應可以繼承。因為財產權的權能之一是可以流轉，而繼承是財產權流轉的延續。此外，土地承包經營權具有強烈的身份屬性限制，是本集體經濟組織內部成員才具備的權利，因此在土地承包經營權繼承時需要對繼承人的身份予以限制。在家庭農場中，只有本集體經濟組織內部成員才享有繼承土地承包經營權的權利。而理論界否認土地承包經營權能繼承的主要理由是我國《民法典》規定遺產是自然人死亡時遺留的個人合法財產，而土地承包經營權的主體是農戶而非個人，個人不能承包土地，因而否認其能夠成為繼承權客體。但從法律規定來看，雖然《農村土地承包法》明確規定了土地承包經營權的主體是農戶而非個人，但實際上《民法典》并未將農村承包戶規定在法人或是非法人組織的章節內容下，而是將其規定在自然人章節中，因而土地承包經營權由個人繼承符合我國法律規定。

3.2 土地經營權繼承問題研究

“三權”分置背景下，繼續承接集體經濟組織成員身份屬性的是土地承包經營權，而土地經營權則脫離了原來的土地承包經營權所具有的身份屬性。在土地經營權流轉中，土地經營權人可以向承包人以外的其他任何從事農業生產經營活動的自然人、法人或其他組織流轉土地經營權。從上述的分析得知，土地經營權的法律性質無論采取債權說還是物權說均不影響其財產權屬性，因此，無論是家庭農場家庭成員還是其他享有繼承權的人，均可以繼承土地經營權。否則，家庭農場作為新型的農業生產發展主力，否認土地經營權的繼承性，勢必會使相關人員從事農業生產的積極性受挫，影響我國農業發展。在具體繼承家庭農場土地經營權時的法律制度安排上，可以借鑒法國的優先繼承制度，即在享有繼承權的同一順位繼承人中，選擇從事農業耕作的繼承人享有農場土地經營權的優先分配權，其他沒有繼承土地經營權的法定繼承人能夠得到相應的經濟補償。對于家庭農場中土地經營權的繼承采取優先繼承制度也符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉繼承編的解釋（一）》第四十二條的規定。這不僅保障了家庭農場成員的合法權益，而且有利于土地資源得到充分利用，保障我國糧食安全。

4 結語

家庭農場在我國正處于發展階段，農民通過流轉土地經營權，不僅可以增加收入，而且可以使土地資源物盡其用，實現個人與社會“雙贏”。但也要意識到，我國家庭農場的發展仍然存在一定的不足，需要不斷探索完善，從而形成符合我國國情的家庭農業發展模式。

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