農村土地托管現狀 困境及對策

谷可燦，王必能，田東林

（1.云南農業大學經濟管理學院，云南 昆明 650201；2.云南農業大學馬克思主義學院，云南 昆明 650201）

土地托管是指不愿耕種或者無力承擔耕種的農業生產經營者自愿將自己所承包經營的土地托付給社會化服務組織，由其代為耕種管理的方法，兩者形成一種合約形式的委托—代理關系。2014 年中央一號文件首次提出農業“托管式”服務概念。2017年，農業部提出，農業生產托管有廣泛的適應性和發展潛力[1]。2020 年，中央一號文件再次提出了統防統治、代耕代種、土地托管等農業服務模式。

1 農村土地托管的現狀

本研究以農戶作為農村土地托管的需求主體，供銷社作為主要的供給主體，采用趨勢分析法對近年來農村土地托管發展現狀進行分析。

1.1 需求主體

國家統計局2017 年—2021 年數據顯示，全國農民工總量保持在2.8×108~2.9×108的數值區間，基本處于正增長狀態。其中大約75%是50 歲以下外來移徙人員，外來務工人員的月平均工資增長速度高于本地務工人員，在比較利益的驅動下，農民工外移趨勢明顯。大量的青年勞動力外出，導致農忙季節勞動力緊缺程度加劇，農村中出現大量耕地“無人耕種”和“撂荒”現象。

從供銷社土地托管的數據來看，全國土地托管面積從2015 年333.33×104hm2上升到2019 年666.67×104hm2，總體在逐年增加；供銷社的服務范圍也在逐步擴大，其服務范圍已經由最初簡單的農機服務擴大到農資、農機、銷售等方面。這說明農戶對土地托管的需求在不斷增加，而且將來還會有更多的農戶參與其中。

1.2 供給主體

農村土地托管的主要供給主體是供銷社，2015年—2020年，全國供銷社成立的農民專業合作社由14.7×104上升到19.2×104個，為農服務中心由750上升到18 041個，土地托管的服務規模也在逐年擴大。各地供銷社利用優勢和區域特點，著力打造土地托管服務平臺，依托于農民專業合作社和為農服務中心，對接小農戶需求，全面推進服務創新、積極探索為農服務的范圍和形式。

2 土地托管的優勢

2.1 有效解決誰來種地問題

青壯年外出打工，老人在家務農的耕作模式使農村出現大量耕地“無人耕種”和“撂荒”的現象。土地托管服務對象是外出務工的人員、不愿意耕作或沒有能力耕作的農民，以半托管、全托管的方式開展服務，統一管理分散土地，使農村種植向規?；?、機械化、科學化發展，減少農村土地撂荒的現象，實現農戶不在家土地有人耕，解決了“誰來種地、怎么種地”的問題。

2.2 實現土地規?；洜I

土地規?；洜I是對土地進行集中化管理，充分發揮各生產要素的作用，增加勞動生產率和土地產出率，減少生產成本，增加經濟效益的一種經營方式。而土地托管按照農戶的需求，實現農資集中采購、農機規模作業及農產品統一銷售，在促進土地規模經營的同時使糧食產量和農民收入都得到了提高，在節本增收的同時還可以彌補小農戶家庭經營的不足，解決土地碎片化、經營分散化的問題，是實現土地規模經營的有效形式。

2.3 推進農業現代化

農業現代化是指農業以現代科學技術、先進工業設備、科學管理為武器，造就高產、優質、高效的生產體系，還能做到充分使用資源的同時，有效保護生態環境。專業化的農業生產托管服務中心擁有機械化農機設備、先進生產技術及科學高效的生產管理方式，在不流轉土地經營權的情況下，圍繞糧食作物的“耕、種、防、收”等環節開展托管服務，在農業生產環節中融入深耕深松、病蟲害防治、施用有機肥等集約化農業生產方式，從而有效解決土地生產效率低下的問題。

3 農村土地托管面臨的困境

3.1 托管運行資金不足且籌備困難

我國農戶面臨土地經營規模普遍偏小且地塊分布不均勻的問題，難以實現規?；洜I。而土地托管要實現規模經營，是建立在大量農戶參與且其經營的土地集中連片的基礎上，需要被托管主體與小農戶協商談判，以足夠高的誠意和價格說服他們分享經營權，但小農戶數量多，談判成本高，不易達成合作協議。托管農戶擁有耕種的作物選擇權，易出現多元化需求，而只有提供統一和同質服務，托管服務主體設備、經費、時間損失才會最小。在這種情況下，實現規模經營，要考慮如何降低交易費用以及提高交易效率。但在實際運行過程中，主體雙方為了勸服彼此，解決兩個不同主張的沖突，不可避免地會產生昂貴的締約成本。由此，土地托管服務主體前期托管服務對接小農散戶的交易成本高[2]。后續為保證農業生產的穩定性和持續性，農資和農機服務會花費大量的成本，服務環節也會有不同程度的損耗成本。

銀行和各種金融機構提出助力鄉村產業發展，推出了涉農貸款。但資金扶持具有局限性：一是抵押貸款，對于抵押物有著嚴格的審查程序和抵押條件，一些托管服務主體因缺乏固定資產抵押，而無法獲取大額貸款以維持托管服務程序需要的流動資金；二是信用貸款，是根據借貸人征信進行放貸，無需抵押物。但農業信貸風險大，農業生產周期長，貸款額度不高，托管服務主體在貸款結束后資金流動不足，拖欠貸款。

3.2 農戶組織化程度不高，托管意愿不強

在我國，“大國小農”現象突出，由于農戶擁有的耕地有限，土地碎片化，種植結構不統一，農戶意愿分化的現象存在，難以協調統一。在推動分散小農戶組織化方面，托管服務主體面臨著人口老齡化突出、農戶年齡偏大、思想觀念保守、主動接受服務的意識淡薄等問題，參與性的集體活動難以組織起來[3]，影響了農戶組織化程度的發展。分散的農戶在參與集體性活動時，容易受文化水平和生產環境的影響，農戶的思想普遍保守，對新鮮事物接受程度低。土地托管一般需要農戶先交納一定的費用，之后獲得增產才能增收，這種預先支付費用后獲得高收益的方式對農戶也是一種新事物，會造成農戶持觀望態度，托管意愿不高。此外，大多數專業服務組織不是內植于農村，有實力的服務組織多數是工商資本下鄉組建的公司，這些公司在與農戶對接方面存在著“先天不足”，難以融入農村和獲得農戶信任，在破除田壟、成方連片提供服務、推動服務規?；先悦媾R很大阻礙[4]。

3.3 缺乏人才，托管主體服務能力不強

一方面，土地托管需要專業的農業人才，但多數土地托管服務組織缺乏農業技術部門人員和專業的農機作業者，其中大部分成員不具備專業的農業技能素質，也不具備相關的農業教育背景。另一方面，缺乏高素質的管理人才。現有農業生產托管組織中的成員管理水平不高，成員多數是由農民轉變而來，這種成員結構將產生農務勞動很熟悉與團隊經營管理知識欠缺之間的矛盾，成員不了解農業未來發展方向，組織決策缺乏科學性，影響農業生產托管組織的健康發展。

農業生產托管服務主體呈現“小而散”的狀態，總體數量較少，類型單一，多元化發展程度較低。擁有雄厚的資金實力、先進的生產技術、成熟的管理經驗、服務能力更強的龍頭企業或專業服務公司的數量更少，目前我國農業生產托管整體上還處于一個較低的發展階段[5]。由于受到人才、機械設備和資金等因素的制約，大多數服務主體的產業鏈只停留在種植和銷售的初級環節，缺乏糧食烘干倉儲、精深加工的服務，特別是提高農產品附加價值的托管服務組織并不多。

3.4 風險保障能力不強，托管雙方易出糾紛

一是農村土地托管合同的不規范。土地托管多為民間行為，托管雙方之間常常只憑信任和中間人的證詞，形成口頭協議，缺乏規范性書面合同。由于缺乏法律約束，托管過程中一旦發生糾紛，只根據已有證據，不能厘清雙方責權，很容易引發經濟糾紛。另外，農村集體經濟組織和農民專業合作經濟組織沒有設立專門的法律部門，土地托管過程中缺乏有效的監督，導致一些違法行為時有發生；二是農業保險的作用沒有充分發揮。政策性農業保險賠付限額較低，農業生產抵御自然災害的能力差，不能保證災后農民種糧收益；三是托管主體內部管理不規范。部分托管機構和農戶之間存在利益沖突，特別是價格問題、利益分配問題如不及時解決，則無法保障農戶的權益。

4 進一步推進農村土地托管的對策

4.1 加強財政、金融扶持力度

一是政府需加大政策資金支持，擴大農業補貼的范圍，對土地托管服務主體進行獎補和其他政策扶持。二是完善農業貸款服務體系，鼓勵金融主體拓寬農業貸款抵押物范圍，在部分土地托管服務發展成熟的地區進行農機、農具以及土地所有權抵押貸款試點，政府為其擔保，減少金融主體的風險，打通托管主體融資新途徑，有效解決貸款產品單一、周期短的問題。

4.2 推動提高農戶組織化程度

鼓勵地方設立“合作社+農戶”“村集體+合作社+農戶”等生產形式，把小農戶團結在一起，實現分散小農戶和農業社會化服務市場的有效銜接。通過土地托管來解決農村中出現的小規模經營和現代農業發展之間矛盾的問題，符合我國目前的國情。政府可對土地托管的典型案例進行推廣，讓農民意識到土地托管切實可行，從而形成農民參與土地管理的內生長效機制，激發農戶參與土地管理的內在動機。

4.3 科技引領農業，引進技術型人才

充分發揮科技的引領支撐作用。面向市場需求，政府技術部門及時調整農業科技創新的方向，推進優質、高產、多抗農作物新品種選育，強化農產品精深加工技術的研發，促進農業科技成果在農業生產托管中的有效運用。同時通過引進專業的農業技術人員和成熟的管理手段，提高農民的綜合生產力和經營水平，增強農民對農業生產的積極性和應對市場的抗風險能力。

4.4 完善農業保險制度，兜底保障農業生產

一是保險公司可根據其自身的特性，設立一種特殊的、差別化的農業保險，協調與土地托管供給主體之間的銜接，在產品和服務模式上進行創新，進而使農業保險體系更加健全；二是要制定相關政策，鼓勵保險公司推出適合規模經營主體的大災保險，合理提高理賠標準，擴大涉農保險覆蓋面，提高土地托管主體的抗風險能力，為土地托管服務的穩定發展保駕護航。