安徽省政府債務(wù)風(fēng)險:評估、成因與防范化解

楊 彤,邢承冉,傅丹丹

(安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,安徽 蚌埠 233030)

隨著中國財稅改革的不斷推進,地方政府債務(wù)風(fēng)險問題逐漸顯現(xiàn)。地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面,地方政府適度融資舉債有利于緩解地方財政壓力,促進地方經(jīng)濟發(fā)展[1];另一方面,若債務(wù)增速過快、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理,則可能會引發(fā)地方政府債務(wù)危機,進而影響地方財政的正常運轉(zhuǎn),降低政府公信力,對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面效應(yīng)[2]。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》明確提出,要“完善債務(wù)風(fēng)險識別、評估預(yù)警和有效防控機制”。安徽省地處華東,是我國實行中部崛起發(fā)展戰(zhàn)略和承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。分析安徽省政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀與成因,研究其風(fēng)險防范及化解舉措,對促進安徽省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義,同時,也有助于為其他地區(qū)政府債務(wù)管理及風(fēng)險防范提供參考。

一、文獻綜述

地方政府債務(wù)風(fēng)險問題一直是學(xué)界重點關(guān)注的問題之一。梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn),國內(nèi)外學(xué)者主要從以下四個方面對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行研究。一是地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因。王俊認(rèn)為,地方政府債務(wù)風(fēng)險是由財政體制、金融體制、政治體制以及宏觀政策等四個方面因素引致[3];Liu等認(rèn)為,地方政府腐敗是債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因之一[4]。二是地方政府債務(wù)違約風(fēng)險評估。何德旭和王學(xué)凱通過KMV模型對我國31個省區(qū)市(不含港澳臺地區(qū))地方政府債務(wù)違約風(fēng)險進行測算,發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)違約風(fēng)險總體而言屬于較低水平[5];而孫睿和葛揚則認(rèn)為,未來三年我國東北以及中西部省份政府債務(wù)風(fēng)險較大。如果沒有中央財政支持,未來債務(wù)難以償還[6]。三是地方政府債務(wù)風(fēng)險的溢出效應(yīng)。Li等通過空間計量模型證明地方政府債務(wù)風(fēng)險具有空間溢出效應(yīng)[7];沈麗和范文曉同樣認(rèn)為,地方政府債務(wù)風(fēng)險會對本地區(qū)以及鄰近地區(qū)的金融風(fēng)險產(chǎn)生負面效應(yīng)[8]。四是地方政府債務(wù)風(fēng)險防范化解的措施。張曾蓮和岳菲菲通過實證得出,政府審計有助于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險[9];周世愚提出,要深化債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制、硬化專項債市場約束機制以及顯性化表外債務(wù)風(fēng)險來源[10]35。另外,還有少數(shù)學(xué)者對省級政府債務(wù)風(fēng)險進行研究,何涌和陳夢穎基于QCA模型對影響湖南省政府債務(wù)風(fēng)險的因素進行實證分析[11];林世權(quán)通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系對廣西政府債務(wù)風(fēng)險進行評估[12]131等。

綜上所述,學(xué)術(shù)界對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行了多角度的研究,但現(xiàn)有研究主要以全國總體地方政府債務(wù)風(fēng)險為研究對象,而對省級債務(wù)風(fēng)險的研究相對欠缺。基于我國地方政府債務(wù)風(fēng)險具有的顯著區(qū)域差異性,對具體省份政府債務(wù)風(fēng)險進行研究具有重要實踐價值[13]70。鑒于此,本文以安徽省為研究對象,通過評估安徽省政府債務(wù)風(fēng)險,深入研究其債務(wù)風(fēng)險的形成原因并提出防范化解債務(wù)風(fēng)險的相應(yīng)對策。

二、安徽省政府債務(wù)風(fēng)險評估

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指承擔(dān)債務(wù)的地方政府無法按期償還到期債務(wù)本息的可能性及隨之引發(fā)的負面影響[14]4,包括顯性債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。2015年1月1日起正式實施的最新版《中華人民共和國預(yù)算法》賦予了地方政府舉債的權(quán)利,基于數(shù)據(jù)可得性,本文主要從債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債壓力以及債務(wù)層級分布等方面對安徽省顯性債務(wù)風(fēng)險進行評估。

(一)專項債務(wù)增速過快

債務(wù)增速過快是政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的直接原因之一[12]131。由表1數(shù)據(jù)計算可得,“十三五”期間,全國政府債務(wù)余額平均增速為10.28%,而同期安徽省為13.61%(1)數(shù)據(jù)來源:整理自中國地方政府債券信息公開平臺。,債務(wù)余額增速高于全國平均水平。政府債務(wù)包括一般債務(wù)和專項債務(wù)。2016年以來,安徽省新增專項債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大。中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)顯示,截至2020年底,安徽省專項債務(wù)余額為5 783.42億元,占安徽省全部債務(wù)余額的60.24%;而同期,全國專項債務(wù)余額僅占全部債務(wù)余額的50.35%,安徽省專項債務(wù)占比較高。且除2020年外,安徽省其余年份專項債務(wù)余額增速顯著高于全國平均水平,專項債務(wù)余額增長過快。專項債務(wù)是安徽省支持重點領(lǐng)域發(fā)展、拉動有效投資的重要手段,但其規(guī)模的快速擴張亦可能導(dǎo)致相應(yīng)風(fēng)險的積聚,增加資金閑置和挪用等潛在風(fēng)險[15]。

表1 2016—2020年末全國、安徽省債務(wù)余額增長情況

(二)政府償債壓力加大

經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政實力對政府的償債能力具有重要影響,舉債規(guī)模和償債能力相適應(yīng)是防范債務(wù)風(fēng)險的基本手段[12]137。2018年以來,受經(jīng)濟下行等因素影響,安徽省地區(qū)生產(chǎn)總值及財政收入增速顯著下降,遠低于同期政府債務(wù)余額增速,且差距不斷擴大,如表2所示。財政收支缺口率(即財政收支差額/地方財政收入)不斷上升,財政自給率(即一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出)持續(xù)下降,顯著影響了安徽省政府的償債能力,加大了其償債壓力。另外,2018年以來,作為專項債務(wù)主要償債來源的政府性基金預(yù)算收入增速顯著低于專項債務(wù)余額增速,舉債規(guī)模未能與償債能力相適應(yīng),債務(wù)償還階段風(fēng)險集聚[10]133。從債券還本支出來源看,2020年安徽省再融資債券(即地方政府為償還到期債券本金而發(fā)行的債券)發(fā)行額占債券還本額的比重達到97.48%,說明安徽省政府主要通過發(fā)行新債的方式償還舊債。然而,借新債還舊債僅是一種應(yīng)急措施,隨著債務(wù)還本付息額的不斷增加,這種“借新還舊”的償債方式將進一步擴大政府債務(wù)規(guī)模、加大政府償債風(fēng)險[12]135。

表2 2016—2020年安徽省經(jīng)濟財政狀況及借新還舊率

(三)市縣級債務(wù)余額占比較高

政府債務(wù)層級結(jié)構(gòu)與債務(wù)風(fēng)險之間存在密切關(guān)聯(lián)。受責(zé)權(quán)時空錯配等因素影響,市縣級政府債務(wù)余額占全省債務(wù)余額的比重越高,存在的債務(wù)風(fēng)險越大[16]。安徽省財政廳數(shù)據(jù)顯示,2019年和2020年安徽市縣級債務(wù)余額分別為7 421.6億元及8 903.8億元,分別占安徽省全部債務(wù)余額的93.51%及92.75%。而與安徽省經(jīng)濟發(fā)展水平較為接近的湖南省2019年和2020年市縣級債務(wù)余額占比分別為81.61%及83.20%(2)數(shù)據(jù)來源:湖南省財政廳。,安徽市縣級債務(wù)余額占比相對較高。對于財政實力較弱的市縣級政府尤其是基層政府而言,過大的債務(wù)規(guī)模與吃緊的政府財力形成倒掛的局面,較大程度地制約了基層政府事權(quán)責(zé)任履行[17]。

(四)區(qū)域債務(wù)風(fēng)險差異較大

地方政府債務(wù)風(fēng)險具有明顯的區(qū)域特征[13]71。目前,學(xué)界普遍以償債率(即債務(wù)還本付息額/當(dāng)年綜合財力)(3)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》(國辦發(fā)明電〔2011〕6號)指出償債率超過20%(國際常用的償債率指標(biāo)控制上限),表明該地區(qū)到期債務(wù)的償債壓力較大,風(fēng)險較高。基于地市級數(shù)據(jù)可得性,各地市償債率以當(dāng)年各地市財政收入代替綜合財力進行衡量。、債務(wù)率(即年末地方政府債務(wù)余額/當(dāng)年綜合財力)(4)2015年財政部在債務(wù)限額議案中提出“參照國際通行做法,結(jié)合具體國情擬將債務(wù)率不超過100%的水平作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險警戒線”。基于地市級數(shù)據(jù)的可得性,各地市債務(wù)率以當(dāng)年各地市財政收入代替綜合財力進行衡量。以及負債率(即年末地方政府債務(wù)余額/當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值)衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險。安徽省各地市債務(wù)風(fēng)險存在一定差異,如表3所示。首先,從財政實力看,2020年安徽省除合肥市、蕪湖市以及馬鞍山市財政收入大于財政支出,銅陵市財政收支基本持平外,其余12個地市均存在收不抵支的情況,其中阜陽市、六安市、宿州市財政收支缺口率超90%,且財政自給率低于30%,財政自給能力較弱。其次,從償債壓力看,宣城市、銅陵市、淮南市、池州市、宿州市、亳州市以及六安市償債率均高于國務(wù)院規(guī)定的20%的風(fēng)險警戒線,償債壓力較大。再次,從債務(wù)率看,黃山市、阜陽市、六安市、宿州市、池州市以及亳州市債務(wù)率超過200%,遠高于100%的國際標(biāo)準(zhǔn)。由于這是用財政收入代替綜合財力所得到的數(shù)據(jù),會使債務(wù)率比實際值偏大,但仍能說明安徽省部分地市存在一定債務(wù)風(fēng)險。最后,從負債率看,安徽省各地市負債率均低于《馬斯特里赫條約》規(guī)定的60%警戒線,風(fēng)險可控。

表3 安徽省各地市2020年財政實力及債務(wù)風(fēng)險

(五)債務(wù)風(fēng)險總體可控

從債務(wù)規(guī)模看,根據(jù)安徽省財政廳數(shù)據(jù),截至2020年底,安徽省政府債務(wù)余額為9 600.1億元,未超過債務(wù)限額10 691.0億元。2017—2020年,安徽省償債率、負債率以及債務(wù)率(5)安徽省總體綜合財力包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入以及上級政府補助收入。均不斷上升。截至2020年底,安徽省償債率為9.61%,低于國務(wù)院規(guī)定的20%警戒線,負債率為24.82%,遠低于《馬斯特里赫條約》規(guī)定的60%警戒線,債務(wù)率為95.02%,尚未超過財政部規(guī)定的100%警戒線,風(fēng)險總體可控,如圖1所示。

數(shù)據(jù)來源:整理自安徽省財政廳官網(wǎng)、安徽省2017—2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

三、安徽省政府債務(wù)風(fēng)險的形成原因

通過對安徽省政府債務(wù)風(fēng)險進行評估,發(fā)現(xiàn)安徽省政府債務(wù)風(fēng)險總體可控,但仍需關(guān)注專項債務(wù)增速過快、政府償債壓力加大、市縣級債務(wù)余額占比較高以及區(qū)域債務(wù)風(fēng)險差異較大等可能帶來的風(fēng)險隱患。為切實有效防范政府債務(wù)風(fēng)險,本文對安徽省政府債務(wù)風(fēng)險的形成原因進行深入分析。

(一)財力與支出責(zé)任不匹配導(dǎo)致專項債務(wù)規(guī)模快速擴張

近年來,安徽省政府快速推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),全面實施鄉(xiāng)村振興,產(chǎn)生了大量配套資金需求,支出壓力加大,政府有限的收入難以承擔(dān)全部的支出責(zé)任,收支顯著不對稱。《安徽統(tǒng)計年鑒 2021》數(shù)據(jù)顯示,“十三五”期間,安徽省財政收支差額從1 149.77億元擴大到1 783.00億元,財政自給率從48.89%降低到43.03%,財政自給能力下降。基于契合政府發(fā)展目標(biāo)的需要,安徽省專項債券主要用于城市軌道交通、農(nóng)田水利、老舊城區(qū)以及棚戶改造等基礎(chǔ)設(shè)施及社會公共服務(wù)項目。為保障資金供給,安徽省政府尤其是市縣級政府往往通過舉債的方式來增加政府資金收入,彌補財政收支差額,以維持地方政府工作正常運行,從而導(dǎo)致專項債務(wù)規(guī)模快速擴張[14]7。

(二)地方財政收入增速趨緩削弱政府償債保障能力

受減稅降費等多重因素影響,近年來安徽省財政收入增速大幅下降。2020及2021年安徽省政府工作報告數(shù)據(jù)顯示,2019和2020年安徽省分別新增減稅降費813.6億元和672.0億元。減稅降費雖然減輕了企業(yè)負擔(dān),但同時也導(dǎo)致安徽省財政來源收緊、收入下降,在一定程度上降低了地方政府財政收入籌劃預(yù)期。另外,專項債務(wù)主要以政府性基金收入作為還款來源,而政府性基金預(yù)算收入主要來自國有土地使用權(quán)出讓收入。受近幾年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及房地產(chǎn)政策變化等因素影響,土地需求減少,土地財政不可持續(xù),以土地出讓為核心的償債機制難以維續(xù)[18]。專項債務(wù)規(guī)模增長過快而政府性基金預(yù)算收入增速趨緩,加大了專項債務(wù)還本付息壓力,安徽省政府不得不通過發(fā)行新債的方式償還舊債,進一步增加了政府的償債壓力,導(dǎo)致債務(wù)償還階段風(fēng)險聚集[10]133。

(三)專項債務(wù)管理體系不健全

首先,近年來安徽省專項債務(wù)規(guī)模快速擴張,但截至2020年底,安徽省尚無地市出臺相關(guān)管理辦法,將專項債務(wù)“借、用、管、還”納入統(tǒng)一管理體系。其次,在債務(wù)信息披露方面,安徽省財政廳對專項債券后續(xù)資金使用效率方面披露較少,存在重發(fā)行、輕后續(xù)的情況。安徽省審計廳2021年第2號公告明確指出,安徽省存在新增專項債券資金支出進度較慢的問題,專項債券資金使用績效有待提升(6)安徽省審計廳2021年第2號公告:“關(guān)于安徽省2020年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的通報”。。再次,受政府債務(wù)隱蔽性與交叉性較強、債務(wù)風(fēng)險評估與預(yù)警指標(biāo)體系有待完善等因素影響,目前安徽省尚未建立健全的債務(wù)風(fēng)險評估與預(yù)警機制,未能及時公開安徽省總體及地市級政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警結(jié)果,信用評級與信息披露有待加強[19]。最后,雖然安徽省地方政府舉債規(guī)模、債務(wù)收支和舉債項目要報本級人大批準(zhǔn),接受人大監(jiān)督,但由于地方人大在政府債務(wù)方面存在專業(yè)程度的限制,因此,政府債務(wù)的監(jiān)督效率仍有提高的空間[20]。

(四)預(yù)算軟約束加強地方政府投資沖動

受預(yù)算編制和執(zhí)行缺乏法治等因素的影響,我國存在預(yù)算軟約束問題。一方面,出于避免系統(tǒng)性金融危機發(fā)生的考慮,存在中央政府對部分地方政府債務(wù)予以兜底的現(xiàn)象,下級政府對上級政府存在會得到其救助的預(yù)期[21]97。另一方面,我國官員政績考核的標(biāo)準(zhǔn)主要是官員在職期間的經(jīng)濟增長率,中央對地方的績效考核以GDP為重要標(biāo)準(zhǔn),地方官員的政績也通過GDP來體現(xiàn),這種長期以GDP為核心導(dǎo)向的政績觀激發(fā)了政府非理性投資的沖動[22]。而財政預(yù)算缺乏嚴(yán)格約束,可以導(dǎo)致政府官員通過提高本地GDP來獲取政治晉升的激勵,而不充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H經(jīng)濟情況、償債能力及發(fā)展需要等情況,盲目通過借債投資的方式來促進GDP增長,從而降低投資經(jīng)濟效益及資源配置效率[21]108。且現(xiàn)行《安徽省省級預(yù)算管理辦法》中缺乏詳細且明確的關(guān)于預(yù)算執(zhí)行方面的規(guī)定,使得部分市縣級政府未能從整體角度考慮債務(wù)資金的舉借、使用及償還問題,進而影響債務(wù)資金的舉借規(guī)模、使用績效及償還壓力。

四、防范化解安徽省政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

目前安徽省經(jīng)濟發(fā)展仍面臨較為嚴(yán)峻的壓力,政府債務(wù)風(fēng)險問題凸顯。為有效防范化解安徽省政府債務(wù)風(fēng)險,本文立足安徽省實際情況提出以下4點對策建議:

(一)完善財力與支出責(zé)任相匹配的財政體制,提升財政自給率

財力與支出責(zé)任不匹配是安徽省政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的最主要原因。對此,一方面,中央政府亟需完善地方稅體系,加大地方政府財政收入,提高地方政府可使用資金;另一方面,應(yīng)科學(xué)劃分責(zé)任,明確地方政府職能范圍,合理確定中央與地方間財力與支出責(zé)任的劃分規(guī)則。同時,安徽省政府還應(yīng)科學(xué)劃分省級和市縣級政府的財力與支出責(zé)任,完善財政體制,明確各級政府間責(zé)任與權(quán)力的關(guān)系,并結(jié)合基層政府實際情況,以法律形式確定各級政府的支出責(zé)任,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。另外,省級政府需進一步規(guī)范和加大對市縣級政府的轉(zhuǎn)移支付力度,提升財政自給率,實現(xiàn)財力與支出責(zé)任相匹配。

(二)多渠道增加財政收入,提高政府償債能力

合理增加政府財政收入對于減少政府舉債行為、提高政府償債能力以及化解債務(wù)風(fēng)險意義重大。首先,安徽省各地市尤其是阜陽市、宿州市、六安市等財政自給水平較低、債務(wù)風(fēng)險相對較高的地區(qū),可充分利用自身資源優(yōu)勢培育特色產(chǎn)業(yè),調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),形成產(chǎn)業(yè)集群,最大限度地利用生產(chǎn)要素,發(fā)展特色經(jīng)濟[23]。譬如,在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)上打造特色農(nóng)產(chǎn)品及延伸產(chǎn)業(yè),從而帶動區(qū)域經(jīng)濟增長[24]。其次,應(yīng)根據(jù)實際情況積極培育新稅源,加強稅收征管力度,優(yōu)化征管手段,保證依法增收與應(yīng)收盡收。再次,對于非稅收收入,如罰沒收入等,要進行精細化管理,完善管理制度,強化非稅收收入的規(guī)范性。最后,安徽省政府可以進一步在醫(yī)療、環(huán)保、城市交通建設(shè)等多領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作(PPP)模式,鼓勵社會資本參與,減輕政府財政壓力。

(三)嚴(yán)控專項債務(wù)增量,加強專項債務(wù)管理

安徽省政府要完善政府債務(wù)限額確定機制,充分根據(jù)市縣級政府的經(jīng)濟發(fā)展、債務(wù)風(fēng)險及項目需求等情況合理確定各級政府當(dāng)年債務(wù)限額,嚴(yán)格控制債務(wù)增量,尤其是專項債務(wù)增量,確保各地市專項債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配。同時,將專項債務(wù)“借、用、管、還”納入統(tǒng)一管理體系,加大專項債務(wù)資金使用情況等相關(guān)信息的披露程度,建立完整、可行的績效指標(biāo)體系,加強專項債務(wù)全過程績效管理以及風(fēng)險防控。另外,要完善專項債務(wù)監(jiān)管體系,除地方人大外,還要加強財政部門、審計部門、金融部門以及社會公眾等主體對專項債務(wù)的監(jiān)管,加大監(jiān)管力度,形成多方協(xié)同監(jiān)管體系[25]。

(四)硬化預(yù)算約束,健全考評機制

安徽省政府要進一步硬化預(yù)算約束,嚴(yán)控預(yù)算追加,并要求市縣級政府增強責(zé)任意識,積極采取措施,如規(guī)范政府舉債行為、控制項目規(guī)模、完善風(fēng)險預(yù)警機制、增強債務(wù)信息透明度等,加強對債務(wù)風(fēng)險的管控。同時,還要完善官員政績考核體系,加大債務(wù)率、負債率及償債率等債務(wù)指標(biāo)所占權(quán)重。對于指標(biāo)過高的地區(qū),要對相關(guān)負責(zé)人進行約談,將政府干部任期內(nèi)債務(wù)與其政績相關(guān)聯(lián),從而抑制地方政府非理性投資沖動,防止地方政府為完成GDP指標(biāo)盲目舉債而引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險。另外,建立追責(zé)問責(zé)機制。要求政府官員對任期內(nèi)的債務(wù)問題終身負責(zé),將違法違規(guī)行為追究落實到個人,加大違法違規(guī)舉債及使用債務(wù)資金行為的懲罰力度,并及時向社會公眾公開問責(zé)結(jié)果,以有效遏制違規(guī)舉債等情況出現(xiàn)[26]。