中國雙碳立法：實踐考察、法理闡釋與體系化路徑

摘要：中國“雙碳”目標立法實踐呈現出“國家立法回應總體遲緩，地方立法供給比較零星”樣態。既有立法存在“分散性立法較多，協調難度大”，“統合性立法缺失，實施成本高”，“專項性立法缺位，威懾效果差”三方面的問題。“雙碳”目標的立法困境是立法者采用還原論理念下分散立法模式的必然產物，但要客觀理性地評價這一模式。習近平總書記提出把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的觀念蘊含著協同主義、整體主義立法方法論，應在此方法論指導下破解“雙碳”目標立法分散化及困境，把法律體系化作為重要路徑，采用漸進式立法策略。中國“雙碳”目標立法體系化的漸進路徑可分穩步推進階段的協同法、大力推進階段的綜合法、保障實現階段的強制法三個階段建設。

關鍵詞：碳達峰碳中和；分散立法模式；統合性立法；漸進立法策略

中圖分類號：D922.68" " "文獻標識碼：A" " "文章編號：1003-8477（2023）07-0132-12

收稿日期：2023-05-05

作者簡介：王國飛（1985—），男，法學博士，武漢工程大學法商學院（知識產權學院）副教授（湖北武漢，430205）。

基金項目：國家社科基金青年項目“大氣污染物和溫室氣體協同治理法律保障制度研究”（20CFX065）；湖北省法學會2022年度省級法學一般課題“保障‘雙碳目標’的立法實踐評估與體系化構想”（HBFXH22-311）。

引言

中國把碳達峰碳中和（以下簡稱“‘雙碳’目標”）作為提高國家自主貢獻力度的重要政策措施。運用法治手段推進“雙碳”目標是國際社會的普遍做法，如制定或修改氣候變化法為“雙碳”目標提供法律保障。[1]“凡屬重大改革都要于法有據”，[2]（p45）即重大改革要同立法結合起來，立法應及時為改革進程提供法制保障。“雙碳”目標作為一場影響深遠的經濟社會系統性變革，其實現過程觸及多領域多行業主體的利益，多元主體間利益的分配、糾紛的化解、權利（力）的行使、義務的履行、責任的承擔等離不開健全的法制。[3]目前，國內已有一些保障“雙碳”目標實現的立法基礎，相關立法涉及眾多領域，立法回應呈現出“遲緩、分散”的樣態，存在著立法形態較單一且協調性差、實施成本高、威懾力差等體系化不足問題，這無法滿足“雙碳”目標對法制的協同性、系統性、專門性需求。而當前學界在立法模式、路徑上存在修改現行相關法律法規、制定專門立法《應對氣候變化法》等路徑分歧。面對現實困境與學界爭論，我們需要理性評價分散立法模式，深入挖掘將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的立法方法論，據此尋求務實的立法模式，繼而探索提出保障“雙碳”目標實現的立法體系化路徑。

一、中國“雙碳”目標立法實踐的考察

在“雙碳”目標決策提出前后，為規制溫室氣體排放，中國進行了一些立法實踐探索①，積累了一定的法制建設經驗。但是，現階段“雙碳”目標的推進依然靠政策主導，立法實踐整體顯著滯后，難以滿足這項改革決策的法制保障需求。

（一）國家立法回應總體遲緩

國家立法主體根據立法權限已制定或修改了一些法律、行政法規、部門規章等規范性文件，其中僅少部分立法與“雙碳”目標實現密切相關，但多是倡導性地把氣候變化、溫室氣體、碳匯或者“雙碳”目標納入立法調整。按照法律位階的不同，這些立法的形式、形態和相關內容依次體現為：

其一，一般性法律有16部，立法形態主要是修改舊法、制定新法。相關法律主要涉及《氣象法》（2000年實施）、《大氣污染防治法》（2018年修正）以及《濕地保護法》（2022年實施）等。從立法目的、制度措施的規定來看，有7部法律與氣候變化應對或溫室氣體控制密切相關。《氣象法》第6章專章明確了氣候資源的開發利用和保護，《大氣污染防治法》第2條第2款規定對“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，《促進科技成果轉化法》第12條第3項支持“提高應對氣候變化能力”的科技成果轉化項目，《防沙治沙法》第2條第2款把氣候變化作為土地沙化的重要原因，《森林法》第1條將“調節氣候”作為立法目的之一，《科學技術進步法》第3條第2款通過鼓勵科技研發、推動應用科技改造傳統產業等方式支撐“雙碳”目標實現，《濕地保護法》第39條第2款把增強濕地碳匯功能納入地方政府修復濕地的目的。概言之，上述密切相關法律規定了氣候資源開發利用和保護、溫室氣體控制、應對氣候變化能力支持、森林氣候調節、科技研發、濕地碳匯功能增強等內容，但除《科學技術進步法》外，其他法律均未直接而明確地回應“雙碳”目標。

其二，現行行政法規有6部，立法形態多是修改舊法，個別新法立法尚在推進。行政法規有條例、辦法、實施細則、規定等法體形式。國務院制定的相關行政法規，具體立法涉及：《海洋觀測預報管理條例》（2012年實施）第28條要求國務院海洋主管部門組織預測和評估影響氣候變化的重大海洋現象，《礦產資源法實施細則》（1994年實施）、《礦產資源補償費征收管理規定》（1997年修訂）、《礦產資源開采登記管理辦法》（2014年修訂）和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（2014年修訂）均把“二氧化碳氣”納入礦種目錄，《礦山安全法實施條例》（1996年實施）第5條把“二氧化碳賦存情況”納入地質勘探報告書。另外，值得關注的是，生態環境部牽頭起草的《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》第1條把“推動實現二氧化碳排放達峰目標和碳中和愿景”作為重要立法目的。上述行政法規立法時間普遍較早，主要集中在礦產資源管理領域，其立法目的和規則設置旨在規范礦產資源管理中的開采登記、勘查區塊登記、補償費征收等行為，“雙碳”目標自然不可能納入其中。

其三，現行部門規章主要涉及5部，立法形態以制定新法為主。部門規章主要有辦法、命令、指示、細則等法體形式，涉雙碳部門規章的法體形式主要表現為“辦法”。代表性部門規章包括：（1）生態環境部制定的《碳排放權交易管理辦法（試行）》（2021年實施）旨在推動溫室氣體減排，規范全國碳排放權交易及相關活動，由登記、交易、結算管理方面的3個部門規范性文件配套實施；（2）國家安全生產監督管理總局制定的《海洋石油安全管理細則》（2015年修正）第69條規定，在油氣井產油前，采取有效措施加強對二氧化碳的防護；（3）國務院國有資產監督管理委員會出臺的《中央企業節約能源與生態環境保護監督管理辦法》（2022年實施）第8條和第14條分別要求中央企業把“雙碳”目標納入企業發展戰略和規劃，并制定“雙碳規劃”和行動方案；（4）財政部、生態環境部等7個部門聯合出臺的《中國清潔發展機制基金管理辦法》（2022年實施）第3條把支持“雙碳”領域的活動納入基金的宗旨要求；（5）工業和信息化部出臺的《工業節能監察辦法》（2023年實施）第1條把“推進工業領域碳達峰碳中和”作為重要立法目的。上述現行部門規章中，碳市場管理立法和海洋石油安全管理細則均未明確吸納“雙碳”目標，其他3部立法則進行了政策宣示性、倡導性回應。

其四，現行國家部門其他規范性文件有5部，立法形態以制定新法為主。從規范性文件名稱看，主要有辦法、規定、意見等法體形式，具體包括：（1）國家發展和改革委員會制定的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（2012年實施），該辦法旨在保障基于項目的溫室氣體自愿減排交易活動；（2）財政部制定的《碳排放權交易有關會計處理暫行規定》（2020年實施）的目的是規范碳排放權交易相關的會計處理；（3）財政部制定的《大氣污染防治資金管理辦法》（2021年實施）第8條第1款第3項規定對“雙碳”工作成效顯著地區予以定額獎勵；（4）國家林業和草原局、科學技術部共同制定的《國家林草科普基地管理辦法》（2021年實施）第4條要求國家林草科普基地建設應為中國實現“雙碳”承諾作出應有貢獻；（5）交通運輸部《關于貫徹實施〈中華人民共和國長江保護法〉的意見》（2021年實施）提出“積極推進交通運輸領域碳達峰碳中和”。這些部門規范性文件中，除出臺較早的前兩部外，涉及大氣污染防治資金、林草科普基地、水上交通運輸等領域管理的3部立法均對“雙碳”目標進行了積極回應。

（二）地方立法供給比較零星

其一，現行地方性法規有64部（省級地方性法規44部、設區的市地方性法規13部、經濟特區法規5部、自治條例和單行條例2部），立法形態以制定新法為主、修改舊法為輔。①在這些地方性法規中，除天津市在全國率先制定了《天津市碳達峰碳中和促進條例》外，其他地方的立法集中于自由貿易區建設、生態環境保護、氣候資源利用、大氣污染防治、循環經濟促進、能源節約、低碳促進、綠色金融發展等領域，并普遍設有涉及溫室氣體控制的零星條款規定。其中，天津、安徽、浙江、上海、陜西、江蘇、山東、河北、重慶等9個省市的自由貿易區條例和廈門的《廈門經濟特區兩岸新興產業和現代服務業合作示范區條例》、昆明的《昆明高新技術產業開發區條例》均設有一個條款，鼓勵企業采用先進技術和生產工藝，節約能源，以減少污染物和溫室氣體排放。貴州、浙江、福建、青海、四川、吉林、河北、海南等8個省，唐山和廣州2個設區市，深圳經濟特區，以及甘孜藏族自治州、甘南藏族自治州分別出臺了本轄區的（生態）環境保護條例，且均有條款對減少溫室氣體排放作出了規定。江西、陜西、福建、湖北等4省和溫州市在其制定或修改的氣候資源保護和利用條例中設置了控制溫室氣體排放的條款。南陽、咸陽、朔州、徐州、延安等5個設區市和安徽省的大氣污染防治條例均設有大氣污染物和溫室氣體協同控制的條款，《延安市大氣污染防治條例》第1條還把落實“雙碳”目標作為立法目的。山西、四川、甘肅3省出臺的煤炭清潔利用、農村能源方面的條例，以及《浙江省實施〈中華人民共和國節約能源法〉辦法》《廣東省實施〈中華人民共和國循環經濟促進法〉辦法》，均有條款把保障“雙碳”目標或減少溫室氣體排放納入立法目的，要求建立農村溫室氣體排放管理制度、碳排放權交易體系。《江蘇省循環經濟促進條例》和石家莊、南昌的低碳發展促進條例設有條款分別明確把溫室氣體統計管理納入縣級以上統計機構的職責范圍，把減少溫室氣體排放、加強溫室氣體管控納入立法目的。《深圳經濟特區綠色金融條例》第32條和《湖州市綠色金融促進條例》第18條分別規定了金融機構對碳排放項目進行綠色投資評估的義務，市生態環境部門向金融機構披露重點排放單位名單并支持其核實碳排放情況的義務。《杭州市生態文明建設促進條例》第16條第2款、《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》第30條和《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》第58條分別要求建立碳排放總量與分配制度，建立碳排放權交易制度助力“雙碳”目標，編制“雙碳”方案和開展“雙碳”行動。《貴州省義務植樹條例》第15條和《北京市綠化條例》第8條均規定“倡導……實現碳中和的綠色環保理念”。總體來看，“雙碳”目標提出前，部分地方性法規設置了控制溫室氣體排放的條款，貴州、北京兩地甚至把“碳中和”理念寫入了倡導性或激勵性的條款；“雙碳”目標提出后，不少地方以制定地方性法規的立法形態積極回應這一目標，但多是零星的條款。

其二，現行地方政府規章有18部（包括試點省市碳市場規定7部，非試點省市碳市場規定3部，省級自由貿易試驗區規定4部，省級氣候資源開發保護規定2部，省級氣候變化專門規定和設區市大氣污染防治規定各1部），立法形態以制定新法為主、修改舊法為輔。2011—2016年間，“兩省五市”制定了試點階段的碳排放權交易管理規定，除北京市采用地方性法規和地方政府規章外，其他6個試點均是地方政府規章。[4]（p163）其中，《深圳市碳排放權交易管理辦法》（2022年實施）第1條把實現城市“雙碳”愿景寫入了立法目的。非試點地區的四川、福建分別于2016年實施、2020年修訂了本省的碳排放權交易管理暫行辦法，但未明確回應“雙碳”目標；非試點城市沈陽發布的《沈陽市碳排放權交易管理辦法》（2021年實施）第1條把實現“雙碳”目標作為立法目的。福建、廣東、天津于2015年和河北于2019年制定實施的自由貿易試驗區管理辦法均有1個條款鼓勵區內企業申請國際通行的環境和能源管理體系標準認證，采用先進生產工藝和技術，節約能源，減少溫室氣體排放。四川和吉林分別于2015、2017年制定實施的氣候資源開發利用和保護辦法規范了氣候資源的開發利用和保護活動，另有2010年實施的《青海省應對氣候變化辦法》對適應、減緩氣候變化以及保障措施等事項作出了規定。2023年修正實施的《德州市大氣污染防治管理規定》第4條規定“大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”。從以上立法規定看，“雙碳”目標提出前，部分地方政府規章已設有控制溫室氣體的條款；“雙碳”目標提出后，深圳、沈陽等地通過修舊法或立新法形式把“雙碳”目標納入立法目的，而原試點階段的碳市場立法大部分尚未被修改以明確回應“雙碳”目標，德州市通過修改規章的形式回應了《大氣污染防治法》大氣污染物和溫室氣體協同控制條款。

二、中國“雙碳”目標立法實踐的困境：基于文本的分析

通過上文的梳理可以發現，既有立法存在“分散性立法較多，協調難度大”“統合性立法缺失，實施成本高”“專項性立法缺位，威懾效果差”三個方面的問題。實踐中，這會導致“雙碳”目標推進過程中執法、裁判依據難以確定或統一，亦會增加法律教育的成本，還不利于及時化解各類新型糾紛、維護當事人合法權益。困境的成因既有客觀事實的制約，也有立法技術的問題。

（一）分散性立法較多，協調難度大

“雙碳”目標立法的一個形式上的突出特點是分散性立法。相關立法散見于多部門法領域、多法體形式。既涉及污染防治法、資源法、能源法、生態法、稅法、科技法等多部門法的子領域，又牽涉法律、行政法規等多元法律淵源。這些立法在一定程度上助推了“雙碳”目標的實現。這一龐雜立法現狀的客觀成因主要緣于“雙碳”目標涉及領域行業的廣泛性，且這些重點行業領域已超出了傳統某一單行法甚至部門法的調整范圍。例如，《大氣污染防治法》第2條規定的大氣污染物與溫室氣體協同控制是基于兩類物質同根同源的科學判斷，旨在通過規制大氣污染物排放來實現協同增效的目的。然而，溫室氣體在現行法上尚未被明確為污染物，[5]（p37-38）污染防治法的規則不能直接或簡單適用于溫室氣體控制，要實現溫室氣體的全面控排還需借助能源利用、氣候變化應對、生態保護等領域的立法。但是，相關立法在立法目的、監管體制機制、制度措施以及法律位階等方面卻存在不同。由此，分散性立法便在“雙碳”目標實現的調整上產生諸多難以協調的問題。

其一，立法目的條款回應不一致。上述多數現行立法在“雙碳”目標前出臺，“雙碳”目標提出后也普遍未及時作出修改，其立法目的條款在回應“雙碳”目標上存在差異。以國家立法為例，有15部相關法律于“雙碳”目標前制定實施，僅有《草原法》和《科學技術進步法》在“雙碳”目標后進行了修改，但仍未把“雙碳”目標寫入立法目的；相關行政法規的立法時間普遍較早，部分立法在“雙碳”目標提出前修訂，此后多年未再修改，立法目的條款均未回應“雙碳”目標；3部回應“雙碳”目標的部門規章中，有1部是在立法目的條款進行了回應，其他2部則是在其他條款。再如地方立法，有個別地方性法規、地方政府規章在立法目的條款納入了“雙碳”目標。總體來看，立法目的條款呈“多數未回應，少數有回應”現象，這主要與立法時的前瞻性不足、后續立法跟進滯后等原因有關，同時從側面反映出了既有立法的不完備性、不科學性、不合法律性。

其二，體制機制存在差異，配套保障制度普遍存在缺失。考察上述現行相關立法，不難發現：首先，這些立法在監管的主體、對象、手段等方面存在不同。例如，《大氣污染防治法》是賦權生態環境主管部門通過環境行政管制手段對本行政區域內的大氣污染物排放者進行監管，而《草原法》則是賦權草原主管部門通過自然資源行政管制手段監管本行政區域內的草原建設、利用等相關行為主體。其次，這些立法的制度設計旨在規范大氣污染防治、資源能源利用、科技成果轉化、環境資源稅征管、碳市場監管、生態文明高地建設、植樹綠化活動推進等工作。除天津外，即使個別立法設置了助力“雙碳”目標的條款，但并未制定保障“雙碳”目標實現的全面配套制度。譬如，《河北雄安新區條例》第6章第48條規定“加快碳達峰碳中和進程”，對于如何加快這一進程，除了第51條規定“節約和循環利用資源制度”“科學利用地熱資源”等個別常規制度或措施，以及第52條規定“提高綠化和森林覆蓋率”涉及減碳、吸碳功能外，并無保障“雙碳”目標實現的系統性配套制度。這些倡導性、宣誓性條款說明，“雙碳”目標政策要求尚未被全面、專門的法律制度予以固化，義務性規范普遍欠缺，法律制度供給嚴重缺位，制度的體系性、有效性不足。

其三，法律位階普遍較低且具有潛在的矛盾與沖突。除《大氣污染防治法》等少數立法屬于一般性法律外，其余立法的效力層級均較低。“效力層級過低導致立法權威性不足，立法權限也受到極大限制”，[6]（p96）還可能帶來低位階的立法同高位階的立法不一致或相抵觸、同一或不同部門法的同一位階的立法間存在矛盾與沖突、不同行業立法存在功能分配重疊或邊界不清等法律淵源沖突與法律部門沖突問題，甚至可能存在法律規范的邏輯結構不一致問題，這就不足以為“雙碳”目標實現提供有力法律保障。這些問題與“雙碳”目標提出時間晚、傳統部門立法導向以及立法規劃不足等因素有關，還暴露出現行“雙碳”目標相關立法的法體形式不盡合理、科學性有待提升以及價值目標的協同性、整體性不足。

（二）統合性立法缺失，實施成本高

目前，“雙碳”目標涉及的眾多領域普遍有了代表性立法，隨著“雙碳”政策的循序推進，這些立法正在逐漸被完善。但是，分散性、碎片化、零星的立法存在立法目的、監管體制機制、保障制度等方面的差異，除了可能產生法律分割性、[7]（p43）部門利益法定化弊病外，也與“雙碳”目標實現的整體性、系統性等要求相悖，進而會帶來行政執法、司法適用、法律監督等方面的高成本和低效率問題。行政執法的高成本源于“雙碳”目標涵蓋多領域，涉及的監管主體、監管對象非常廣，現行執法存在“體制規范上的沖突、不協調以及職能上的交叉重疊、邊界模糊等問題”，[8]（p110）導致不必要的行政資源消耗；司法適用的高成本主要由于“雙碳”目標相關的司法糾紛多樣（如配額分配、交易、清繳以及碳匯認定、CCER抵消等方面的糾紛），法律關系錯綜復雜，專業技術性要求高，潛在的權利訴求多元，權利請求基礎規范的確定、構成要件分析、事實認定等法律適用過程難度大，需要投入較多的司法資源；法律監督的高成本主要是由于監督主體不明確、事權劃分重疊，主管部門或相關部門間相互推諉，不履行監督職責或怠于履行監督職責。

由于當前尚無一部統合性或者綜合性的法律，而分散性立法弊病眾多，那么，在現行立法的基礎上，是否有必要以及采取何種法體形式、立法形態推進“雙碳”目標立法的整合或者統合則成為“雙碳”法治建設與法學研究應關注的重要議題。對此議題的回應，學界不能回避以下問題：其一，“雙碳”目標立法統合是否確有必要，若有必要，統合的時機或條件是否成熟？其二，假設已經具備統合的時機與條件，“雙碳”目標立法統合是分行業領域或分部門法式的統合，抑或跨行業領域或跨部門法式的統合，且具體應統合到何種程度？其三，“雙碳”目標立法統合的可行路徑是什么，應該選擇何種統合模式，這種模式是否有充足的理論供給作為支撐，具體模式下的立法框架內容又該如何安排？這些無法繞過的問題間接反映出了既有立法的體系化不足和對未來立法的完備性、科學性、形式與形態合理性的呼喚。

（三）專項性立法缺位，威懾效果差

與國內環境污染防治法律制度的“剛性”立法趨勢不同，[9]（p37）“雙碳”目標現行相關立法更多體現為“柔性”特點。從已對“雙碳”目標作出回應的立法來看，條文內容表述基本上分為“純粹柔性”和“形式剛性，實質柔性”兩類。“純粹柔性”特點主要體現在一些倡導性或激勵性立法表述上，如《貴州省義務植樹條例》第15條和《北京市綠化條例》第8條均規定“倡導……實現碳中和的綠色環保理念”，財政部制定的《大氣污染防治資金管理辦法》（2021年實施）第8條第1款第3項規定的“定額獎勵”。而“形式剛性，實質柔性”的特點是指立法條文使用了“應當”“必須”“應該”等剛性表述，卻沒有明確違反規定時的具體責任條款，僅有政策宣示性。如《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》第30條“自治區人民政府應當探索建立碳排放權交易制度，……促進實現國家碳達峰、碳中和目標”，但法律責任部分缺乏針對性的責任條款。當然，這種柔性立法在“雙碳”目標初期具有現實意義：其一，“雙碳”目標國家頂層設計尚不夠清晰，在重點行業領域的路線圖、實施方案出來前，目標分解任務不明確的情況下，不能盲目以剛性立法的形式強力推進；其二，“雙碳”目標實現具有典型的階段性特征，且各地在產業結構、能源結構、經濟水平等方面存在較大差異，不宜通過“過早、過嚴”的剛性制度強制其進行綠色低碳轉型，而應給予其合理的緩沖期或過渡期；其三，“雙碳”目標柔性立法既能回應國家綠色發展的立法需求，也能彰顯中國以立法推進落實《巴黎協定》框架下國家自主貢獻承諾的國際形象。

從長遠來看，“雙碳”目標柔性立法的現狀需要改變，只有剛性立法配合才能保證“雙碳”目標實現。發達國家在完成工業化且實現碳達峰后才提出碳中和，而處于工業化、城市化中后期的中國同時提出“雙碳”目標則面臨著可用時間短、減排任務重等壓力。由此，在緩沖期過后，中國只有加速減排、強力推動減排才能確保“雙碳”目標承諾如期兌現。這一過程的推進，需要有一部具有威懾力的專門問責法律，以合理配置政府、企業、公眾等各方的權利（力）、義務和責任。總之，“雙碳”目標現行立法存在“重柔性，輕剛性”，但未來立法需要通過適當的法體形式、立法形態增強剛性，以實現“剛柔并濟”。

三、中國“雙碳”目標立法體系化的法理檢視

從立法理論和立法技術角度審視，“雙碳”目標立法困境的生成是立法者采用還原論理念下分散立法模式的必然產物，但要客觀理性地評價這一模式。習近平總書記在2021年3月15日的中央財經會議上提出把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的觀念蘊含著深刻的法理，可以為破解上述立法困境提供理論支持。

（一）分散立法模式的理性批判

目前，“雙碳”目標法制建設采用的是典型的分散立法模式。該模式是指不針對“雙碳”目標進行專門立法，而是以國家政策為指引，在大氣污染防治、森林監管、能源利用、科技成果轉化等相關領域進行的系列立法活動。分散立法模式之所以受立法者所青睞，除了立法者可以借助該模式的靈活性、針對性特點，根據實踐需要和客觀條件成熟度，及時對單一領域立新法或修舊法外，也“與各領域的立法難度、共識程度、發展階段等因素都有關聯”[10]（p62）。首先，立法難度大。“雙碳”目標涉及領域廣，短期內對相關領域進行統合立法難度非常大，因為各相關領域的立法本身是不健全的，很難在此基礎上提煉出共性的原則、制度。其次，基礎共識未形成。學界、實務界尚未就一些立法涉及的基礎性或前提性問題達成共識。例如，二氧化碳的法律地位未立，碳排放權的法律屬性未明，涉碳法律關系性質不明。[4]（p164）這些問題無疑增加了立法統合的難度。最后，發展階段不允許。中國尚處在工業化上升期，在加強生態文明建設的同時需要大力發展經濟去實現擴大就業、預防返貧、鼓勵科技創新等，相關立法不宜以過早、過嚴限制傳統行業領域發展的方式來減碳、固碳。

與此同時，“雙碳”目標分散立法模式也為學界所詬病，這與其因循的還原論理念有關。還原論是西方現代科學之源，主張通過分割整體，經由部分去揭示事物的本質。它的核心主張是，“事物或現象的本原是最小的不可再分的物質顆粒‘原子’（或其化身‘物質成分’等），核心是將事物或者現象‘還’到其‘本原’，以揭示其本質，闡明其根源”。[11]（p72）當還原論適用于立法，構建與法學概念范疇一致的體系時，首先應區分民法、刑法、行政法、訴訟法等法律子系統，然后再逐層降解，每個子系統下有若干法律、法規、規章、規范性文件。[11]（p72）保障“雙碳”目標實現的立法及困境實際上體現了還原論思維。立法者認為，減碳、固碳涉及污染防治法、資源法、能源法、生態法、科技法等法律子系統，子系統里有部分立法可以直接或者間接調整單一或多種溫室氣體，因此首先需要建立健全這些立法。顯然，這種思維方式主導的立法體系設計的整體主義精神不夠強，部門立法色彩濃厚。在相關立法不健全、不成體系時，其可以在特定發展階段發揮立法“應急”的作用，以及時回應溫室氣體規制的迫切需求。但是，從長遠來看，因循該理論，會出現涉碳領域立法的過度分散、部門利益法制化傾向，實踐中還會因此產生事權劃分重疊、監管有效性不足的問題。

（二）統合性立法的法理：將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的方法論

1.將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的方法論意蘊

習近平總書記提出的把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局，不僅揭示了“雙碳”目標與生態文明建設間存在的減排與發展、部分與整體、短期與中長期等事物間的客觀聯系，[12]更蘊含了深刻的協同主義、整體主義方法論。

首先，協同主義方法論。協同是指基于共同的目標，不同的主體發揮自身優勢或者履行法定權限，通過溝通或協商等程序，運用一定的工具或者手段，實現放大整體功效的過程。協同既強調不同主體間的合作關系，也強調組織目標的一致性。[13]（p26-27）生態文明建設的核心任務除了“確保生態產品在環境良好、資源永續和生態健康三個方面的持續有效供給”，[14]（p47）還應保證傳統能源與綠色能源符合經濟社會發展階段的科學供給。那么，把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局就需要協同考慮環境、資源、生態、能源等領域，使其在監管主體、治理對象、體制機制以及法體形式等方面分工明確，如此有助于化解風險、應對公共事務、提升治理效能。[15]（p16）從法律規范體系建設角度來看，“雙碳”目標立法應協同謀劃、協同部署、協同推進、協同考核，要求現行環境、資源、生態、能源等方面的各層級立法要形成較完備的法律規范體系，且要把實現“雙碳”目標作為其共同的立法目的。

其次，整體主義方法論。整體主義或整體論是由斯穆茨創用，后經哈耶克、波普爾等人予以發展。[16]（p218）在斯穆茨看來，整體并非靜態或一成不變的，而是由低層到高層的演進式“動態趨向”；后經學者發展，整體被普遍認為是對相關聯組分的整合，[17]（p63-64）且整體功能大于部分之和[18]（p10）。整體主義要求應正確認識、處理整體與局部間的關系，“克服復雜事物簡單化的惰性思維，要針對各種繽紛復雜關系尋求有針對性的解決方案”[19]（p74）。整體主義適用于生態文明建設，則要求統籌考慮環境、資源、生態、能源等要素。需要注意的是，整體主義指導下的相關領域立法具有緩和性，并不是說對既有立法盲目進行整體性改動，而是要根據不同發展階段的立法需求，或增加共同的目的性條款或建立健全單行法，待時機成熟后再推進立法的體系化。從立法角度來看，把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局，要求在系統觀念指引下把涉碳行業領域的法制建設納入生態文明法律規范體系建設中去把握和定位，明確這些領域在不同建設階段的法制需求，避免出現不協調或相互沖突。

需要注意的是，以上述兩種方法論指導雙碳立法，不是說要把兩種方法論同時作為立法的理論向導，而是要綜合考量經濟社會的承受能力、“雙碳”法制的階段性需求和立法體系化的演進規律等因素來選擇適宜的方法論。具言之，在推進“雙碳”目標的前期階段，產業優化升級、能源綠色轉型、生態系統碳匯能力提升、基礎能力建設等方面都需要穩妥推進，反映到立法上即應重點去解決相關領域立法回應不一、滯后或矛盾沖突問題，這就需要協同主義方法論的指引；隨著“雙碳”目標不斷推進、協同性法律不斷完備、綜合性和專項立法需求逐漸彰顯，屆時則需要在整體主義方法論的指導下進一步推進法律體系化。

2.統合性立法的策略

在將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的協同觀、整體觀下，法律體系化是破解“雙碳”目標立法分散化及困境的一種重要途徑。法律體系化是指基于法律的協同性、整體性要求，以立法為主要手段對相關法律規范按照一定的邏輯進行統合或者整合的過程。法律體系化包括外在法律規則體系化和內在價值體系化，前者要求法律規則在形式上內容完整、前后一致、結構合理、邏輯嚴密，后者強調相關規范具有內在的目標一致性，[20]（p87）這也是立法完備性、科學性、合法性等方面的內在要求。對“雙碳”目標立法進行法律體系化統合具有可能性、必要性。具體說來，“雙碳”目標立法體系化統合可能性體現在：其一，保障“雙碳”目標實現的現行相關立法在環境、資源、生態、能源等領域均已有所體現，并且國家和地方正在通過修舊法、立新法等方式陸續回應“雙碳”目標的法制需求，這些法制實踐奠定了立法統合的基礎。其二，“雙碳”目標相關立法具有不同的立法目的、價值追求，但可基于“雙碳”目標對其進行體系化統合。其三，“雙碳”目標立法統合已經有了一定的域外實踐，可為中國“雙碳”目標立法整合提供路徑參考。如英國專門法《氣候變化法案》（2019年6月修訂）設置了2050年凈零碳排放目標，加拿大專項法《加拿大凈零排放問責法案》（2020年11月通過）明確了本國的中長期溫室氣體減排目標。“雙碳”目標立法體系化統合的必要性在于，通過整合相關法律規范以改變現行立法分散（或分立）、碎片化、疏漏、重疊乃至矛盾的現狀，使法律規范間形成統一、協調的體系，以降低實施成本、增強威懾力，最終達到保障“雙碳”目標實現之作用。

理論上，“雙碳”目標立法統合的模式主要有基本法模式、形式法典化、實質法典化。基本法模式是從各相關領域單行法中抽象出共性內容，繼而制定出一部具有基本法地位的《氣候變化法》；形式法典化模式指在既有單行法基礎上采取匯編式整合的方法，制定一部松散的《氣候變化法》；實質法典化模式則是采取概括抽象方式，概括歸納出具有實質意義的《氣候變化法》。可以看出，前兩種模式的立法難度相對較低，但這種簡單“組裝式”法律體系化的價值不大，存在浪費立法資源之嫌；實質法典化模式則對共識程度、立法技術水平等要求較高，但“雙碳”目標相關行業領域法律規范變動性強、更新快，短期內難以實現。“雙碳”目標具有階段性特征，且涉及行業領域廣泛，立法者應遵循立法規律和經濟社會發展規律，保持與時俱進，宜采漸進式立法策略。漸進式立法主張，基于將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的協同性、整體性要求，可先建立健全相關領域法律規范，在基礎性法律規范體系相對完備時，再結合屆時的國內外氣候變化應對客觀情況，在適當的時機提煉分散立法中的共性規則，實現立法體系化。同時，還應注重融貫性，法律體系的各部分間連貫、無邏輯矛盾、相互支持，融貫性實現需要堅持立法協同觀、整體觀。由此看來，漸進式立法呈現出鮮明的階段性、靈活性、適應性、融貫性特征。

四、中國“雙碳”目標立法體系化的路徑構想

根據將“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局的方法論，結合《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下文簡稱《中央雙碳工作意見》）、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》等提出的2025、2030、2035和2060等時間節點的階段性目標，中國“雙碳”目標立法體系化的漸進策略實現可大致分為三個階段。①

（一）穩步推進階段（2021—2025）的協同性立法

早在2009年8月，《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》要求“把加強應對氣候變化的相關立法納入立法工作議程”；2010年10月，《全國人民代表大會財政經濟委員會關于第十一屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》就氣候變化立法提案提出“建議先通過制定和修改相關法規規章”；2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求“強化綠色發展的法律保障”；2021年1月，生態環境部發布的《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》要求“協調推動有關法律法規制修訂”。可見，中國氣候變化立法政策呈現出“加強相關立法—制定和修改相關法規規章—強化綠色發展法律—協調推動制修訂有關法律法規”的發展軌跡。但是，從考察中國“雙碳”目標立法概況看，現行立法沒有很好地回應這些立法政策要求，相關法律規范尚不完備。鑒此，國家“十四五”期間，保障“雙碳”目標實現的立法重點是修訂相關法律法規，出臺配套規定，鼓勵地方立法，以構建較完備的保障“雙碳”目標實現的法律規范體系，這也契合了《中央雙碳工作意見》提出的“全面清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調。……抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性”的政策思路。誠如有學者指出的，碳中和目標實現的法治化路徑首先是建立健全相關領域的法律規范體系。[21]（p22）根據協同主義方法論的要求，此階段的具體任務是：

其一，立法目的協同。為解決立法回應不一問題，全國人大常委會可以《全國人民代表大會常務委員會關于積極推進碳達峰碳中和的決議》的形式提供立法指引，[22]據此，在制定修改相關領域法律法規時，便可以在立法目的條款中統一回應“雙碳”目標。例如，在修改《電力法》《循環經濟促進法》《節約能源法》《可再生能源法》等現行法律或者制定《能源法》等相關法律時，可把“保障碳達峰、碳中和工作有序推進”納入立法目的。

其二，體制機制、法律制度的功能協調。針對立法中體制機制差異、配套法律制度缺失和法律位階低、沖突矛盾問題，可從以下方面著手：首先，在制定修改相關領域的法律時，要回應國家機構和行政體制改革，明確涉碳行業領域的主管部門及相關部門的監管權力、義務和責任，避免職權邊界不清、重疊或缺位等問題，同時明確規定各行業領域法律助力“雙碳”目標實現所必須及承載特定功能的重要法律制度，如碳排放標準制度、碳稅制度、碳排放權交易制度、碳匯制度、碳排放影響評價制度等。其次，通過制定配套行政法規、部門規章的方式細化落實上述制度。例如，現行《大氣污染防治法》第2條確立了大氣污染物和溫室氣體協同控制制度，但該制度的落實還需要有配套的行政法規或部門規章。最后，應積極鼓勵有條件的地方在制定修訂植樹、綠化、生態文明建設高地、碳排放權交易管理等方面的地方性法規或地方政府規章時，要結合各地實際，設置落實“雙碳”目標相關上位法的條款，調適相應制度。例如，2021年7月，為限制“高能耗、高排放”建設項目的碳排放，生態環境部辦公廳發布了《關于開展重點行業建設項目碳排放環境影響評價試點的通知》，要求7個試點省市把6個重點行業的碳排放影響納入環境影響評價。環境政策法律化要求，應及時修改《環境影響評價法》以便把碳排放環境影響納入調整范圍，地方的相關立法也應隨之調適環境影響評價制度。

其三，法律規范沖突的解決。針對相關立法的法律位階普遍較低且具有潛在的矛盾與沖突問題，在上述提升立法位階的基礎上，可進行類型化處理。首先，以“上位法優于下位法”原則解決縱向的法律淵源沖突。“雙碳”目標立法涉及的所有法律、法規、規章和其他規范性文件均不能違背憲法；法規、規章、其他規范性文件不能與憲法、法律相抵觸；地方立法均不能與憲法、法律、行政法規相抵觸；立法變通規定也不能違背憲法、法律、行政法規的原則、精神。其次，以“特別法優于一般法”“新法優于舊法”的原則解決橫向的法律部門沖突。“雙碳”目標立法涉及的多行業領域立法的沖突，若屬于同一部門法，應根據特別法優先或新法優先的原則進行解決；若分屬不同部門法，則可根據糾紛類型、權利訴求、案件事實、爭議焦點等因素確定應適用的特別法規范。最后，以內部結構協調解決微觀的法律規范邏輯結構的不和諧。“雙碳”目標各相關立法的體例要科學、合理，立法語言使用應規范，篇章結構中的具體法律規范設計應符合整體邏輯框架且要做好與外部其他相關立法的銜接。

（二）大力推進階段（2026—2035）的綜合性立法

十余年來，國家層面的氣候變化立法停滯不前，除了立法技術掣肘、理論供給不足等一般立法面臨的共通性問題外，還涉及一些客觀存在的非法律因素。《聯合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》并未對包括中國在內的發展中國家課以溫室氣體強制減排的義務，直至《巴黎協定》，中國才開始承擔這一義務，[23]（p19）但美國肆意退出《巴黎協定》對全球氣候治理結構產生了深遠影響，這令全球氣候治理愈加充滿不確定性。在此背景下，若國內過早推進氣候變化立法工作，明確政府及相關部門的監管主體職責、重點排放單位的減排義務與責任等事項，在國際氣候外交談判中便可能出現發達國家要求中國嚴格按照本國法律進行溫室氣體減排等“作繭自縛”問題，繼而影響國家經濟的綠色低碳穩步轉型、能源結構的科學調整與供給安全、發展權益維護與環境保護的協調等工作的有序推進。因此，國家氣候變化立法工作不宜盲目推進，而應綜合政治、經濟、能源等因素選擇適宜的立法契機。為回應此問題，國家2035年遠景目標在綜合考量上述因素的基礎上，提出了“強化綠色發展法律保障”的要求。這實際上是說，此階段在上一階段法制建設相對完備的基礎上，針對綜合性立法缺失、實施成本高等問題，可以正式啟動、積極推進中國的《氣候變化法》立法工作。

整體主義理念指導下的這部法律應被定位為氣候變化領域（特別是保障“雙碳”目標實現）的基本法、基礎法，結構上可采取中國《民法典》式的“總則編—分則編—附則編”。總則編主要規定具有普適性、原理性的原則、規則；分則編的內容設置可在各具體行業領域立法基礎上抽象出公因式，以單行法形式解決不能提取公因式的行業領域立法，同時分則編還要做好與有關單行法的銜接；附則編對有關法律概念、科技術語、法律效力等事項予以明確。而立法目的、基本原則、監管職責、有關主體權利（力）義務、減緩和適應措施、保障制度、獎懲制度、國際合作制度等具體條款設計則要能體現和服務于“雙碳”目標的實現。具言之，這部法律至少應涵蓋以下框架性內容：

其一，增加立法目的內容。立法目的不能局限于溫室氣體控制、應對氣候變化、促進可持續發展，還應明確納入保障“雙碳”目標的穩步推進。

其二，明確基本原則。至少應包含氣候變化風險預防原則、減污降碳協同推進原則、氣候變化信息公開原則、氣候變化應對公眾參與原則、氣候變化損害責任原則等基本原則。

其三，確立核心制度。主要涉及：（1）監管體制：根據國家機關和行政體制改革，確立生態環境部門主管與相關部門分管相結合的監管體制，建立涉碳領域的部門間協調機制，同時發揮好應對氣候變化專家咨詢委員會的作用，明確監管主體間的事權劃分。（2）減緩制度：既要注重吸納現有制度，同時也要創設一些新制度，例如碳排放標準制度、碳稅制度、碳排放權交易制度、碳匯制度、溫室氣體統計與核算制度等。（3）適應制度：明確重要制度，譬如氣候變化領域的規劃、環境影響評價、風險預警、災害防治、保險等方面的制度。[24]（p106-108）（4）保障制度：從財政、教育及實踐環節等方面設置保障制度，可以確立碳預算制度、氣候變化應對宣傳教育制度、MRV制度（即“可監測、可報告、可核查”制度）等。（5）獎懲制度：保障該法實施需要有“剛柔并濟”的制度安排，如氣候變化項目優先審批制度、氣候專項資金制度、低碳產品政府采購制度、低碳信貸制度、減污降碳技術研發與利用制度、文明單位優先評比制度等“柔性”制度；氣候變化目標責任制度、氣候變化審計制度及其他方面的民事、行政、刑事法律責任制度等“剛性”制度。（6）國際合作制度：明確合作原則、合作領域，例如堅持《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等確立或重申的“共同但有區別責任原則”“公平原則”“各自能力原則”“可持續發展原則”等國際法原則，尋求低碳、零碳、負碳技術以及清潔能源等領域的廣泛、深入合作。

（三）保障實現階段（2036—2060）的強制性立法

《中央雙碳工作意見》提出“研究制定碳中和專項法律”，但慮及我國承擔共同但有區別的國際減排責任和國家發展權維護，第一、二階段的法制建設不應過早、過嚴地限制碳排放主體的排放行為，這就意味著隨著碳中和工作的推進，后續的減排要求會漸進提高，逐步進入快速減排、全面實現階段，此處將之統稱為保障實現階段。這一過程中，碳中和目標的實現將觸及多元主體利益并可能因此招致越來越大的阻力。在上述立法的基礎上，針對專門立法缺失、威懾性不足問題，在該階段有必要制定專門的、具有震懾力的《碳中和問責法》或者《碳中和保障法》來確保碳中和承諾如期兌現。整體主義理念指導下的這一立法，是漸進立法策略適應性特點的體現，旨在通過規范監管主體、排放主體等主體行為，督促其履行監管職責、履行減排義務，在不履行或怠于履行監管職責、減排義務時依法追究有關主體的責任，確保碳中和目標能夠分階段、有條不紊地按期實現。由此該法的直接目的、根本目的是為國家兌現碳中和承諾提供有力的法律保障；基本原則方面，可確立碳中和分期實現原則、碳中和信息公開原則、碳中和遲緩擔責原則等基本原則；核心制度方面，至少應該確立碳中和目標設定制度、碳減排計劃編制制度、碳中和進度報告制度、碳中和報告評估制度、碳中和報告公布制度、碳中和實現第三方評估制度、碳中和實現專家咨詢制度、碳中和實現公眾參與制度、碳中和遲緩法律責任制度等。

五、結語：邁向保障中國“雙碳”目標實現的良法善治之路

在推進全面依法治國的時代背景下，中國“雙碳”目標工作不能過度依賴國家政策，更需要在法治的軌道上推進。但是，中國保障“雙碳”目標實現的法律規范體系尚不完備，實踐中面臨著分散立法帶來的協調難、綜合性立法缺失引致的實施成本高、強制法立法缺位產生的威懾性差問題。問題的根源在于還原論下的分散立法模式的選擇，但不能一概否認這一模式存在的歷史必要性，而要理性客觀評價。走出理論困境，把“雙碳”目標納入生態文明建設整體布局蘊含著協同主義、整體主義方法論，未來立法可以此為指導采用漸進式立法策略，進行分階段的立法，推進“雙碳”目標法律依據的體系化。[25]（p107-108）同時，還需要處理好“雙碳”目標立法體系化與正在推進的生態環境法典的關系，比如環境法典綠色低碳發展編與雙碳立法的銜接問題、[26]（p41-42）能源立法與綠色低碳發展編的關系問題。[27]（p143）當然，除完備的立法外，“雙碳”目標實現還需要重點行業領域行政機關的嚴格（聯合）執法，需要最高司法機關出臺專門司法解釋明確案件審理范圍、糾紛性質與類型、公益訴訟適用情形、管轄法院、裁判方式等內容來助力“雙碳”目標實現，需要探索多元法律監督主體在該領域的監督權、監督方式、監督責任，需要明確公眾實質性參與“雙碳”目標相關立法、執法、司法活動的渠道。

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責任編輯" "王" "京

Chinas Dual Carbon Legislation：

Practical Examination， Legal Interpretation， and Systematic Path

Wang Guofei

（Law and Business School ， Wuhan Institute of Technology，Wuhan 430205， China）

Abstract： The legislative practice of Chinas “dual carbon” target shows a pattern of “overall slow response of national legislation and scattered supply of local legislation”. The existing legislation has three problems： “more dispersed legislation， difficult coordination，”“lack of integrated legislation， high implementation costs，”“lack of specialized legislation， and poor deterrence effect”. The legislative dilemma of the “dual carbon”goal is the inevitable outcome of the decentralized legislative model under the concept of Reductionism adopted by legislators， but this model should be evaluated objectively and rationally. President Xis concept of incorporating the “dual carbon” goal into the overall layout of ecological civilization construction implies a collaborative and holistic legislative methodology. Guided by this methodology， the decentralization and dilemma of legislation on the “dual carbon” goal should be resolved， and legal systematization should be taken as an important path， adopting a gradual legislative strategy. The gradual path of systematizing Chinas “dual carbon” target legislation can be divided into three stages of construction： the collaborative law in the steady promotion stage， the comprehensive law in the vigorous promotion stage， and the mandatory law in the guarantee realization stage.

Keywords： carbon peak and carbon neutrality; decentralized legislation model; integrated legislation; progressive legislative strategy