“懸浮”的項目：對基層政府策略性行為的考察

[摘 要] 以財政為核心，項目制重塑了中央與地方的關(guān)系，在基層也發(fā)揮著越來越大的作用，科層體系自上而下的控制權(quán)威得到進(jìn)一步強(qiáng)化。然而，在項目制的運(yùn)作過程中，基層政府也會使用一些反控手段，采取策略性行為以維護(hù)自身的利益需要，這些策略性行為表現(xiàn)為對上級政府的指示予以服從性回應(yīng)的同時，運(yùn)用非正式手段運(yùn)作項目，對承接項目的社會組織既支持又控制。基層政府的策略性行為導(dǎo)致項目的“懸浮”，即項目的建設(shè)目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)容設(shè)置、服務(wù)需求認(rèn)知等都“懸浮”于公眾對社會服務(wù)的需求之上，項目的建設(shè)效率得以提升，但社會服務(wù)供給效率卻未能滿足。基層政府策略性行為的發(fā)生，主要有模糊的政策信號及“條塊”間沖突、自上而下的制度性同構(gòu)壓力、雙重治理邏輯間的張力、壓力型體制下多目標(biāo)的工作環(huán)境、非對稱的資源依賴關(guān)系等因素的推動。

[關(guān)鍵詞] 項目制；社會服務(wù)；基層政府；策略性行為

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.07.004

[中圖分類號] D63 " " " " " " " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A " " " " " " " " " " [文章編號] 1004-0544（2023）07-0029-08

基金項目：廣東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心黨的二十大精神研究專項“粵港澳大灣區(qū)社會治理共同體建設(shè)的生成邏輯與實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（GD23XZZC14）。

作者簡介：吳月（1983—），女，管理學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)社會與公共管理學(xué)院、廣東省社會組織研究中心教授，廣東省習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員。

伴隨著分稅制改革的實(shí)施和不斷推進(jìn)，國家財政體系日益走向集權(quán)化，數(shù)額龐大的專項經(jīng)費(fèi)以項目形式撥付到各級地方政府，使其能在公共財政收入減少的情況下仍然具備公共服務(wù)的供給能力[1]（p64）。以財政體制的調(diào)整為核心，項目制進(jìn)一步塑造和加強(qiáng)了中央政府的權(quán)威性地位，條線控制渠道被強(qiáng)化，央地關(guān)系得以重構(gòu)[2]（p102）。可以說，項目制在國家資源配置中權(quán)重日漸加大，對中國政府的治理模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，它不僅改變了央地關(guān)系，還在基層行政體系散播能量，成為影響基層政府與社會關(guān)系的一個重要變量。近年來，地方政府也吸收并運(yùn)用項目制運(yùn)作模式，以專項資金劃撥方式提升基層政府的公共服務(wù)供給能力[3]（p2）。然而，政府并非鐵板一塊，“碎片化”是政府治理行為特征的真實(shí)寫照。面對項目制時代的來臨及持續(xù)推進(jìn)，基層政府會如何應(yīng)對？相較于傳統(tǒng)社會治理模式，項目制對基層政府治理社會的形態(tài)產(chǎn)生了哪些影響？更重要的是，基層政府的項目執(zhí)行效果如何？為何呈現(xiàn)出“懸浮”特征？本文將針對這些問題展開思考并予以回應(yīng)，以期推動學(xué)術(shù)界深入分析項目制對于中國行政體系的運(yùn)作模式與層級關(guān)系的影響。

一、問題的提出與文獻(xiàn)梳理

作為政府推行其政策意圖和治理國家的重要形式，項目制近年來已經(jīng)成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)論題[3]（p135）。有研究將項目制作為一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤礁鲗蛹夑P(guān)系及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式，以項目的運(yùn)作為基本線索，一種新的國家治理形態(tài)正在逐漸形成并確立起來[4]（p115）。而學(xué)界關(guān)于項目制的分析，亦遵循這一總體性判斷。一方面，從宏觀角度出發(fā)，現(xiàn)有文獻(xiàn)聚焦于探討項目制與國家體制間的關(guān)系，并就項目制在國家治理中的意義展開爭論。項目制有別于傳統(tǒng)的科層運(yùn)作手段，它采用專項支付或者項目資金的形式，實(shí)現(xiàn)對國家、地方、基層關(guān)系的重新定義，由于各個行動主體有著各自不同的利益及行動邏輯，最終演變形成分級治理的制度安排[5]（p128）。有研究以政府內(nèi)部動員為切入點(diǎn)，分析并指出項目制已經(jīng)成為上級政府調(diào)動基層政府的重要手段[6]（p66）。從項目制的應(yīng)有之義看來，它能突破我國官僚科層體制的常規(guī)條塊運(yùn)行模式，并借助技術(shù)治理的制度精神，使治理形態(tài)逐步表現(xiàn)出專家、項目治國的傾向[7]（p44）。然而，在項目制理性化的說辭背后，我們看到了熟悉的權(quán)威行使方式和傳統(tǒng)非正式運(yùn)作方式的身影。在諸多方面，與其說項目制引進(jìn)了市場競爭機(jī)制，毋寧說項目制恰逢其時地為躊躇滿志、掌控資源的國家提供了一個行使長官意志的渠道和機(jī)制[8]（p82）。另一方面，從微觀層面剖析不同主體的行為和策略。地方政府在項目執(zhí)行過程中，往往采取各種辦法向下級政府施加壓力，促使其實(shí)現(xiàn)項目目標(biāo)；而基層政府則多會利用共謀策劃、暗度陳倉等手段，應(yīng)付上級要求以及隨之而來的各種檢查，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程的偏離[9]（p45）。也有研究進(jìn)一步指出，同一政府機(jī)構(gòu)常常表現(xiàn)出矛盾和不一致的行為，既向下施壓，又與基層政府共謀以應(yīng)對上級[10]（p103）。簡言之，項目制過程誘發(fā)了政府行為的種種變化，地方政府不是被動地按照上級意圖行事，而是在執(zhí)行上級指令的同時，策略性地借項目制資源為我所用。

已有文獻(xiàn)展現(xiàn)了項目制的實(shí)施過程，積累了項目制運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)觀察和資料，為深入的理論分析提供了必要的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)有研究將焦點(diǎn)聚集于央地關(guān)系，忽視了項目制對于基層治理的影響。實(shí)際上，項目制不僅體現(xiàn)了央地關(guān)系的變化圖景，目前很多地方政府也在借鑒和模仿項目制的運(yùn)作模式，并且借助項目制來調(diào)控下級政府，這將對中國的基層治理產(chǎn)生深層次影響[11]（p163）。更為重要的是，項目制的運(yùn)作過程既體現(xiàn)了科層體系自上而下的控制機(jī)理，也有基層政府的反控行為[12] （p78）。從結(jié)果上看，基層力量的反向博弈也導(dǎo)致項目的“懸浮”，即項目的建設(shè)目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)容設(shè)置、服務(wù)需求認(rèn)知等都“懸浮”于公眾對社會服務(wù)的需求之上，項目的建設(shè)效率得以提升，但社會服務(wù)供給效率卻未能滿足。基層政府的策略性行為及項目“懸浮”何以發(fā)生？基層政府策略性行為的形成邏輯是什么？這些問題尚待進(jìn)一步回答。

為此，本研究將深入國家科層體系的末端，考察項目制在政府內(nèi)部治理中的作用機(jī)制，主要聚焦基層政府行為，總結(jié)在項目制運(yùn)作過程中，基層政府采取的策略性行為及其背后的邏輯，以此挖掘項目“懸浮”背后的發(fā)生機(jī)制，以及項目制對于行政體系運(yùn)作的影響。本文選擇的項目制類型是社會服務(wù)類項目，這是近年來在基層治理中出現(xiàn)較為頻繁且具有較大影響力的項目類型，對其進(jìn)行深入探究有助于我們審視項目制介入行政體系的過程及項目制對基層政府行為的影響。本研究的個案來自2010年起S市Y區(qū)D街開展的社區(qū)綜合服務(wù)項目，該項目由Y區(qū)民政局發(fā)起，已連續(xù)開展12年之久，以專項經(jīng)費(fèi)作為資金來源，民政局在全區(qū)范圍內(nèi)選取了三個街道作為項目試點(diǎn)，D街是其中之一。Y區(qū)民政局希望以社會服務(wù)的項目制運(yùn)作為契機(jī)，探索社會管理工作創(chuàng)新的突破口。迄今為止，Y區(qū)已經(jīng)形成了比較成熟的項目制運(yùn)作模式，從這個角度而言，對該案例的剖析，有助于我們深入了解項目制的運(yùn)作方式和內(nèi)在邏輯。本研究的核心問題是：在社會服務(wù)項目制的運(yùn)作過程中，基層政府運(yùn)用了哪些策略性行為？其背后隱含的運(yùn)作邏輯是什么？這些策略性行為對于項目本身產(chǎn)生了什么影響？本文所用的相關(guān)資料來源于筆者在田野調(diào)查中所搜集的會議記錄、個案材料及政府文件等。

二、項目制中基層政府的策略性行為分析

作為社區(qū)綜合服務(wù)項目化運(yùn)作的試點(diǎn)街區(qū)，D街承擔(dān)的是服務(wù)購買方的角色。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，D街通過市場化的招投標(biāo)方式選擇服務(wù)承接方，并由Y區(qū)民政局、D街和中標(biāo)機(jī)構(gòu)三方簽訂合約，區(qū)民政局承擔(dān)的是服務(wù)監(jiān)督方的角色。通過對個案的觀察與分析，可以發(fā)現(xiàn)，在項目制的具體運(yùn)作過程中，D街表現(xiàn)出十分明顯的策略性行為：針對服務(wù)監(jiān)管方Y(jié)區(qū)民政局，D街既服從其安排，配合推進(jìn)項目制的各項工作，又表現(xiàn)出正式權(quán)力的非正式運(yùn)作現(xiàn)象；針對服務(wù)承接方S社團(tuán)，D街既予以支持和培育，也采取了各種控制手段，對社團(tuán)的日常運(yùn)作行為予以干涉。

（一）針對上級政府的策略性行為

1.服從性回應(yīng)

社會服務(wù)項目化運(yùn)作是我國開展社會治理轉(zhuǎn)型，吸納社會力量進(jìn)入服務(wù)供給過程的重要舉措，國家從頂層設(shè)計上對服務(wù)供給體制的變革進(jìn)行了一系列規(guī)劃，要求地方政府予以執(zhí)行。加之S市Y區(qū)地處沿海發(fā)達(dá)區(qū)域，歷來被認(rèn)為是改革的排頭兵，其承載的制度創(chuàng)新壓力更大。當(dāng)D街被選中作為項目制的試點(diǎn)區(qū)域時，區(qū)一級科層體系面臨的創(chuàng)新壓力便以等級性壓力的形式傳遞到街鎮(zhèn)一級行政單位。可以說，上級政府的制度壓力是D街推進(jìn)社會服務(wù)項目化運(yùn)作政策的主要原因。在項目制運(yùn)作的初期階段，Y區(qū)民政局指出，試點(diǎn)街區(qū)可以采取包括政府購買服務(wù)、政府直接管理和混合模式在內(nèi)的三種管理模式，項目工作人員需要具備專業(yè)社會工作的身份，并規(guī)定項目制應(yīng)完成的既定指標(biāo)。民政局的初衷是希望借此鼓勵基層政府主動將政府購買服務(wù)作為首選，以便推動基層社會管理體制的轉(zhuǎn)型。

但是，在D街看來，由政府直接管理更加符合自身利益需求，也可以借此將資源控制在自己手中。為此，在民政局下發(fā)正式紅頭文件之前，D街就撰寫完成了項目計劃書。D街工作人員K談到：“下放資源到街道是好事情，我們也很振奮，大家都摩拳擦掌準(zhǔn)備大干一場。”然而，D街的意愿與上級政府的想法背道而馳，在與民政局溝通并提交項目計劃書后，民政局明確提出，D街社會組織較多，改革條件成熟，應(yīng)以公開招標(biāo)方式將項目交由專業(yè)社會組織承接，為提升街道積極性，Y區(qū)民政局許諾D街如采取購買服務(wù)模式，可追加100萬專項經(jīng)費(fèi)。在社會管理體制創(chuàng)新、上級政府要求以及經(jīng)費(fèi)誘導(dǎo)之下，D街選擇服從性回應(yīng)的行動策略，以政府購買服務(wù)的方式展開項目制的運(yùn)作。

2.非正式運(yùn)作

強(qiáng)制性壓力引致了象征性的順從[13]（p413），盡管D街主要領(lǐng)導(dǎo)頻繁抱怨在項目制實(shí)施過程中面臨諸多困境，但他們在接受訪談時均贊揚(yáng)社區(qū)綜合服務(wù)項目制的改革舉措反映了國際規(guī)則和未來趨勢。的確，社會服務(wù)項目化運(yùn)作以政府購買的運(yùn)作方式展開，其核心要義是以市場化的招投標(biāo)與合同管理制度為基礎(chǔ)，對政府與社團(tuán)組織間關(guān)系予以重塑[14]（p135）。D街以招投標(biāo)方式將項目外包給S社團(tuán)，并對服務(wù)全過程進(jìn)行監(jiān)管。但是，上述行為并不代表街道真正接納和認(rèn)可了服務(wù)承接方。在項目制的實(shí)際操作過程中，D街采取了項目的非正式運(yùn)作方式，這使得項目呈現(xiàn)出若干異化情境。

（1）異化的招投標(biāo)過程

在購買服務(wù)的過程中采取項目招投標(biāo)，其本意是希望借此篩選更加優(yōu)秀的項目承接方。但是，在具體操作過程中，項目的招標(biāo)方和承接方都將競標(biāo)過程視為一項形式化的工作，忽視其應(yīng)有之義。究其原因，主要由于中標(biāo)與否取決于合作雙方能否在合作前就達(dá)成默契，基層政府對項目承接方是否滿意和放心，而非正式的招投標(biāo)過程[15]（p10）。在基層政府看來，在招投標(biāo)之前就達(dá)成合作共識，能夠減少合作中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，也能為其提供一定的尋租余地。對于有意承接服務(wù)的S社團(tuán)而言，為確保最終取得項目服務(wù)的承接資格，往往會選擇“委曲求全”，遵循與D街的合作默契，在競標(biāo)前表達(dá)出足夠的合作誠意，包括根據(jù)D街的想法撰寫招投標(biāo)文件、簽約前提供無償服務(wù)、協(xié)助D街處理行政工作等。競標(biāo)前合作使社團(tuán)在短時間內(nèi)獲得了街道的好感，但也奠定了合作雙方不平等的關(guān)系基礎(chǔ)，社團(tuán)在合作過程中很難取得話語權(quán)，也可能引發(fā)社團(tuán)之間的不正當(dāng)競爭。

（2）合同管理的不足與失效

購買服務(wù)的確定意味著合作關(guān)系需要以合同的形式明確下來。不過即便D街與S社團(tuán)、Y區(qū)民政局簽訂了協(xié)議，其內(nèi)容也很簡單且不成熟，合同條款所規(guī)定的各方權(quán)利、義務(wù)并不明晰，特別是對社會組織的管理與支持有的方面是多重而交叉的，有的方面則是“真空”地帶，這種合作協(xié)議一經(jīng)實(shí)踐，錯漏在所難免。一方面，合同條文沒有明確說明基層政府的管理權(quán)限，街道對社團(tuán)的管理邊界不斷擴(kuò)展，延伸至項目各角落。D街不僅干涉社會組織的日常運(yùn)作，還干涉社工的具體服務(wù)過程，包括干涉改造S社團(tuán)的辦公場所，規(guī)定社工的工作時間及服務(wù)范圍等。另一方面，基層政府并未履行其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。合同明確要求D街應(yīng)為社會組織提供項目所需的設(shè)施設(shè)備，與相關(guān)職能部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，為服務(wù)的開展提供必要協(xié)助。然而，D街并沒有依據(jù)合同要求做好協(xié)調(diào)工作，一旦涉及區(qū)級政府職能部門，D街就表現(xiàn)出協(xié)調(diào)缺位的行為。例如S社團(tuán)的社工T就談到：“在幫助社區(qū)居民申請低保服務(wù)時，需要區(qū)一級勞動保障部門的配合，當(dāng)我們?nèi)で驞街的支持時，街道一直拖著不給辦。”

（3）績效評估的隨意化

根據(jù)相關(guān)政策文件的規(guī)定，社區(qū)綜合服務(wù)的績效評估應(yīng)采取過程評估與結(jié)果評估相結(jié)合的方式，并引入第三方，由政府、專家、公眾聯(lián)合起來評估服務(wù)效果。然而，在實(shí)際的績效評估中，過程評估是缺位的，最后的效果評估主要是依靠S社團(tuán)的匯報與D街的走訪與座談。績效評估仍然是一個封閉的運(yùn)作系統(tǒng)，政府作為績效考評的主導(dǎo)，服務(wù)對象——普通民眾對于社區(qū)綜合服務(wù)的評價被忽視了。隨著D街管理權(quán)力的不斷延伸，社團(tuán)與街道的關(guān)系也逐漸從監(jiān)督—被監(jiān)督的關(guān)系向管理—被管理的關(guān)系變化[16]（p46）。筆者進(jìn)行的田野調(diào)查也證明了這一觀點(diǎn)，S社團(tuán)的副總干事L指出：“評估？第三方的建議還是會適當(dāng)考慮，但是占比很小，我們的工作做得怎么樣，關(guān)鍵還是街道說了算，話語權(quán)在D街，他們的意見很重要。”

（二）針對服務(wù)承接方的策略性行為

當(dāng)D街選擇以政府購買的方式進(jìn)行社區(qū)綜合服務(wù)的項目化運(yùn)作時，S社團(tuán)主動向D街進(jìn)行自我推薦。S社團(tuán)成立于2009年，是由社會人士發(fā)起，在市民政局正式備案登記的民辦非營利性社會工作機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍包括承接政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體委托的長者服務(wù)、青少年服務(wù)、義工服務(wù)、殘障服務(wù)及家庭服務(wù)等。D街的試點(diǎn)給予S社團(tuán)生存及發(fā)展的空間，使其擺脫“空掛”狀態(tài)成為項目運(yùn)作實(shí)體。為促成合作，S社團(tuán)主動與D街商談并提出為其打造社區(qū)綜合服務(wù)的品牌形象，為街區(qū)居民供應(yīng)全方位、專業(yè)化的服務(wù)，建設(shè)形成“幸福、和諧”的社區(qū)發(fā)展模式。S社團(tuán)提出來的發(fā)展思路迎合了D街對發(fā)展社會工作的期望。2010年起，D街以購買服務(wù)的方式與S社團(tuán)開始合作。

在基層政府部門看來，選擇S社團(tuán)承擔(dān)社區(qū)綜合服務(wù)項目有利有弊，一方面，社會組織能協(xié)助街道分擔(dān)繁重的公共服務(wù)任務(wù)，滿足基層政府推進(jìn)社會治理的基本需求；另一方面，基層政府扮演著國家利益代理人的重要角色，因此又有對社會施加管理及控制的要求，社會組織作為具備獨(dú)立自主意識的個體，屬于體制外部生長起來的新興事物，可能會削弱基層政府的社會控制能力。基于上述考量，D街與S社團(tuán)開展合作時采取了策略性的行動策略，在給予S社團(tuán)必要支持的同時，也對其采取了一定的控制手段。

1.對S社團(tuán)的支持

在轉(zhuǎn)移部分公共職能、穩(wěn)定基層政權(quán)、推動建設(shè)和諧社會的背景下，政府需要推進(jìn)良性的社會治理，就必須扶持和培育社會組織。同時，行政體系的分化及公務(wù)員的自然人特性使其往往以自身利益為先，過多關(guān)注干部人事任命和官員晉升，這對于政府行為及其政策目標(biāo)有一定負(fù)面影響。簡言之，社會服務(wù)項目化運(yùn)作這一創(chuàng)新實(shí)踐既符合新時期政府職能轉(zhuǎn)移的需求，也可以讓官員或本部門創(chuàng)造政績，從而提升個人或本部門的地位[17]（p65）。可以說，支持社會組織發(fā)展的策略在上述行動邏輯下被合理化。D街對于S社團(tuán)的支持主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是資源支持。在S社團(tuán)進(jìn)入社區(qū)后，D街為其提供了日常辦公場所、基本的辦公設(shè)施以及項目運(yùn)作資金，這使得S社團(tuán)具備了在街區(qū)開展服務(wù)的基礎(chǔ)性條件。二是動員能力。利用D街的工作渠道、行政及半行政化的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)開展活動，S社團(tuán)可以最大限度地將居民動員起來，參與到社團(tuán)組織的活動中去。例如在社區(qū)的公共區(qū)域，街道辦和居委會設(shè)置了很多宣傳欄，主要用于張貼政府文件、發(fā)布社區(qū)活動信息，征得街道的同意后，S社團(tuán)也將相關(guān)材料放置在宣傳欄中，有時還會請居委會幫助宣傳活動信息，并邀請其他社區(qū)組織參加，擴(kuò)大活動參與范圍。

2.對S社團(tuán)的控制

政府向社會組織購買社會服務(wù)的項目制，實(shí)質(zhì)是一種單向權(quán)力關(guān)系。對于尚未取得政府信任但又具備項目承接資格的社團(tuán)，往往會被行政部門施加嚴(yán)格的嵌入性監(jiān)管[18]（p133）。一方面，如前所述，合同條文沒有明確說明基層政府的管理權(quán)限，街道對社團(tuán)的管理邊界不斷擴(kuò)展，延伸至項目各角落。D街不僅干涉社會組織的日常運(yùn)作，還干涉社工的具體服務(wù)過程。此外，街道還要求S社團(tuán)建立黨支部，并向社團(tuán)派駐了一位政治指導(dǎo)員，履行政治方向引導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。另一方面，合同規(guī)定D街對項目具有管理監(jiān)督的權(quán)利。但是，D街對S社團(tuán)的監(jiān)督次數(shù)、范圍和力度持續(xù)加強(qiáng)。街道牽頭建立三方聯(lián)席會議制度，要求社會組織負(fù)責(zé)人參加民政局、街道與社團(tuán)的定期會議，匯報工作進(jìn)展。S社團(tuán)還需要定期向D街提交活動通訊、服務(wù)簡報，這些資料在幫助基層政府了解服務(wù)開展情況的同時，還能為街道提供對外宣傳、向上級匯報工作的重要素材，這無形之中也促使街道加深了對S社團(tuán)專業(yè)服務(wù)工作的干預(yù)與控制程度。

正如已有研究所指出的，基層政府是國家治理的基礎(chǔ)所在[19] （p21）。項目制的一系列特點(diǎn)對政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系特別是地方政府行為產(chǎn)生了重要影響。從一定意義上來說， 基層政府的策略性行為，集正式或非正式的變通與共謀于一體，可以有效地克服項目制下資源分割化的困難，這或許可以說是基層政府的理性化行為。在許多情形下，基層政府的這些應(yīng)對措施可以解讀為對自上而下強(qiáng)加的長官意志的矯正，有利于優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)基層治理的有效性和靈活性空間[20]（p45）。但就項目制的執(zhí)行效果來看，項目表面上達(dá)成了各項服務(wù)指標(biāo)的要求，其實(shí)質(zhì)卻是“懸浮”于真實(shí)的民眾需求之上。

項目的“懸浮”為何發(fā)生？這與基層政府的策略性行為關(guān)聯(lián)緊密。從應(yīng)然層面而言，將項目制引入基層社會服務(wù)供給領(lǐng)域，把社團(tuán)吸納為社區(qū)治理主體之一，其初衷是讓社團(tuán)提供專業(yè)化服務(wù)，提高社會服務(wù)供給質(zhì)量。然而，基層政府對項目的具體執(zhí)行者——社團(tuán)采取了既支持又控制的策略性行為，這導(dǎo)致在項目的實(shí)際運(yùn)行過程中，強(qiáng)大的行政體制裹挾著社會組織，使得社會組織重視行政指標(biāo)，忽視民眾真正的服務(wù)需求。社會組織與社會的斷裂使得社會組織既不能獨(dú)立于行政體制，又不能融入社會，其執(zhí)行的項目也就成為脫離公眾需求的懸浮式服務(wù)，無法獲得公眾的認(rèn)可與支持。更加需要指出的是，這種實(shí)然情境與應(yīng)然狀態(tài)的斷裂加大了項目制嵌入社會的難度，也降低了社會組織的服務(wù)供給能力。

三、基層政府策略性行為的發(fā)生邏輯

有研究指出，項目制制度要求的表皮被遵守下來，但是其精神實(shí)質(zhì)并沒有被遵守，項目制在基層實(shí)踐中表現(xiàn)出弱治理的運(yùn)行邏輯[21]（p140）。在項目執(zhí)行進(jìn)程中，基層政府以自身利益為著眼點(diǎn)，摻入各種意圖，既希望在整個項目執(zhí)行過程中做到與各種形式化要求的完全契合，又希望能基于自身實(shí)際情況變通性地執(zhí)行項目；既要借助項目的權(quán)威強(qiáng)化自身的行政執(zhí)行能力，又要借助項目執(zhí)行來調(diào)動社會治理能力。不同的治理意圖引發(fā)了項目制的運(yùn)作過程中基層政府對上級政府及社會組織的各種策略性行為。具體而言，這些策略性行為背后的推動因素主要表現(xiàn)在體制結(jié)構(gòu)、規(guī)范制度、治理目標(biāo)、任務(wù)情境、利益分配五個層面。

（一）體制結(jié)構(gòu)層面：模糊的政策信號及“條塊”間沖突

中國地域遼闊，且地區(qū)之間存在較大差異，很多領(lǐng)域特別是需要不同地區(qū)參與的治理領(lǐng)域，國家層面往往會釋放出宏觀的政策信號，而將具體的微觀治理交由地方政府自主執(zhí)行。但宏觀政策信號可被解析的角度很多，這使得治理體系中不同方位的行政機(jī)構(gòu)形成了不同的治理邏輯。在這種情況下，地方政府是否有動力通過強(qiáng)有力的制度整合來推動不同行政層級間協(xié)同治理就顯得格外重要[22]（p118）。自2010年開始，S市Y區(qū)推行社會服務(wù)項目制的試點(diǎn)工作，但不論市級還是區(qū)級政府，均未出臺統(tǒng)一的制度規(guī)范。直到2013年社會服務(wù)項目化運(yùn)作推廣至全市，這種情況才有所改變，S市出臺了試行意見，試圖對項目制的管理工作給予規(guī)范化約束。然而，在具體執(zhí)行過程中，條塊間沖突又成為項目制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的障礙之一。在區(qū)級以下的項目制運(yùn)作中，職能部門是項目資金的監(jiān)督者和項目評估的主導(dǎo)者。也就是說，在項目基層實(shí)踐中，條條的力量得以強(qiáng)化，但基層政府的授權(quán)與激勵不充分的問題沒有得到解決，這為塊塊——基層街道政府的反向控制提供了空間[23]（p14）。具體論之，由于Y區(qū)民政局并不熟悉基層街道政府的實(shí)際情況，需要D街予以配合推進(jìn)項目制的實(shí)施。但是Y區(qū)民政局主導(dǎo)項目實(shí)施，D街沒有足夠的話語權(quán)，更重要的是，項目制的實(shí)施滿足的是職能部門的訴求，街道難以獲得足夠的激勵。這是導(dǎo)致基層政府策略性行為的結(jié)構(gòu)性根源。

（二）規(guī)范制度層面：自上而下的制度性同構(gòu)壓力

制度同構(gòu)主義認(rèn)為組織會傾向于采納取得社會合法性的實(shí)踐和結(jié)構(gòu)，從而展現(xiàn)出同構(gòu)化的趨勢，制度性同構(gòu)主要有強(qiáng)制性、模仿性和規(guī)范性同構(gòu)在內(nèi)的三種變遷機(jī)制[24] （p148）。強(qiáng)制性同構(gòu)之所以產(chǎn)生，主要是因?yàn)榻M織在生存和發(fā)展過程中需要應(yīng)對各種壓力，這些壓力要么是由該組織所依賴的其他組織所施加，要么是由組織運(yùn)作所處的社會環(huán)境的文化期望所施加。這種壓力可能被感知為是一種強(qiáng)制力，也可能被感知為被說服或者被邀請加入某一協(xié)定[25] （p210）。中國地方政府部門正在更多地與企業(yè)、社會組織和其他政府部門開展項目制合作，以更加直接和高效地動員基層政府，實(shí)現(xiàn)科層體系內(nèi)部自上而下的控制[26]（p48）。在國家推動社會治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的背景下，地處沿海發(fā)達(dá)區(qū)域的S市承載的制度創(chuàng)新壓力更大，可以說，來自上級政府的壓力及所處環(huán)境推動D街不得不放松社會管控，引入社會組織，推行社會服務(wù)項目化運(yùn)作。

（三）治理目標(biāo)層面：雙重治理邏輯間的張力

作為社會管理單位，基層政府具有政治和社會的雙重屬性，在其行動上則體現(xiàn)為雙重治理邏輯，一方面，基層政府作為最接近社區(qū)居民的行政主體，它需要服務(wù)于社會，這是社會治理的行動邏輯；另一方面，基層政府是國家利益的代言人，需要對社會給予控制，這是權(quán)力延續(xù)的行動邏輯[27]（p52）。具體到本案例中，出于公共發(fā)展的考慮，D街要支持承接社區(qū)綜合服務(wù)項目的S社團(tuán)，使其有足夠的資源和能力來提供社區(qū)綜合服務(wù)，滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求；而囿于權(quán)力控制的政府利益需要，為避免社會組織成為一股獨(dú)立的社會力量，與政府權(quán)威進(jìn)行抗衡，D街須對S社團(tuán)采取控制的策略。由此，基層政府部門對支持和控制的基本策略都進(jìn)行了一定的折中處理，表現(xiàn)在實(shí)踐中就是既支持又控制的策略性行為。

（四）任務(wù)情境層面：壓力型體制下多目標(biāo)的工作環(huán)境

激勵機(jī)制和任務(wù)環(huán)境是解讀基層政府行為邏輯的關(guān)鍵。中國科層制中的壓力型體制、向上負(fù)責(zé)制以及官員晉升機(jī)制對公務(wù)人員的積極性影響很大，甚至在某種程度上決定了行政官員的工作重心，成為上級政府部門推動公共政策順利執(zhí)行的法寶，也使得下級官員對上級指令高度敏感[28]（p135）。基層政府位于行政體系的末端，時常需要面對和回應(yīng)來自上級政府的多重任務(wù)要求，大量復(fù)雜的工作任務(wù)加重了基層政府作為中央和省級政府各種政策最終執(zhí)行者的工作負(fù)擔(dān)，也對基層政府的資源調(diào)動與社會掌控能力提出了較高要求，這體現(xiàn)在基層政府對社團(tuán)的態(tài)度上，則是將其視為完成上級任務(wù)、化解社會矛盾、獲取典型政績的工具[29]（p116）。因此，在項目制的運(yùn)行過程中，D街對S社團(tuán)的行政干預(yù)現(xiàn)象時有滋生，社會組織沒有成為街道政府的伙伴，而是變成了伙計。

（五）利益分配層面：非對稱的資源依賴關(guān)系

埃默森曾指出，如果某類資源的價值很高，而且少有替代品，則需要這類資源的行動者對擁有這些資源的另一行動者具有很強(qiáng)的依賴性。質(zhì)言之，資源提供者之于資源依賴者的權(quán)力就會很大[30]（p60）。S社團(tuán)要維系自身正常運(yùn)作，也需要資源支持，其首要獲取的資源即為經(jīng)濟(jì)性資源，在這一點(diǎn)上，S社團(tuán)主要依賴的是政府購買經(jīng)費(fèi)等財政撥款。在經(jīng)濟(jì)性資源之外，S社團(tuán)還需要政府在組織動員、制度環(huán)境等多個方面提供支持。S社團(tuán)在資源獲取方面所形成的對政府部門的強(qiáng)依賴關(guān)系，對S社團(tuán)的具體運(yùn)作模式及其與政府之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響，誘發(fā)項目制的制度安排向“政府出錢、社團(tuán)辦事”現(xiàn)實(shí)邏輯的轉(zhuǎn)變，這導(dǎo)致D街對S社團(tuán)的權(quán)力與控制顯而易見。另外，由于S社團(tuán)目前還明顯缺乏與D街開展平等對話和協(xié)商的資本與能力，因此，當(dāng)面臨行政體系的干預(yù)和權(quán)力控制時，社團(tuán)更多的是一種消極接受的姿態(tài)，而非據(jù)理力爭。

四、結(jié)論與討論

中國的改革開放已歷經(jīng)四十余年，這使社會各階層意識到如果回歸既往的國家支配和計劃時代，中國的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將出現(xiàn)收益遞減甚至喪失發(fā)展動力；但完全由市場機(jī)制自由發(fā)揮作用，國家缺位于公共服務(wù)與社會保障系統(tǒng)，則資本會吞噬并剝奪勞動者應(yīng)有的回報。因此，在繼續(xù)保持國家自主性的同時，獲取一項能將科層體制與市場體制結(jié)合起來的績效生成機(jī)制，就顯得尤為重要。項目制的出現(xiàn)，滿足了上述制度期待，它既可以強(qiáng)化行政體系對于自由市場的導(dǎo)引與規(guī)范，也能更加規(guī)范、合理、有效地做好公共服務(wù)的供給工作[31]（p106）。 這一實(shí)踐行為也響應(yīng)了習(xí)近平總書記的重要指示精神：“基層公共服務(wù)關(guān)鍵看實(shí)效，要提高針對性，老百姓需要什么，我們就做什么。”[32]然而，以項目制提供基層公共服務(wù)真的提升了服務(wù)供給的水平和質(zhì)量嗎？服務(wù)各方能協(xié)作共促，構(gòu)建形成“共同生產(chǎn)”的基層共建共治共享格局嗎？任何實(shí)踐改革都需要予以審慎觀察及深入分析，從而探究其可能存在的問題，以供后來者不斷予以完善修正，項目制改革亦是如此。

本文以D街社區(qū)綜合服務(wù)項目化運(yùn)作為例，考察發(fā)現(xiàn)項目存在“懸浮”困境，即公眾對社會服務(wù)的需求并未得到滿足，多元供給的公共服務(wù)協(xié)同生產(chǎn)格局并未形成。究其原因，這與基層政府采取的策略性行為具有緊密關(guān)系。囿于自上而下的制度性壓力，基層政府采取市場化的項目招投標(biāo)方式，利用社會組織來供給居民需要的社區(qū)服務(wù)。然而，在政策信號及“條塊”間沖突、壓力型體制下多目標(biāo)的工作環(huán)境、雙重治理邏輯間的張力、社會組織與基層政府存在非對稱的依賴關(guān)系等因素的影響下，基層政府既沒有遵照上級政府的指示踐行項目制，也未能與社會組織構(gòu)建形成制度化的合作關(guān)系，基層治理呈現(xiàn)出權(quán)宜性的特征。所謂“權(quán)宜”就是指治理的策略主要是滿足即時的需要，將治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行策略化處理，而非著眼于長遠(yuǎn)，即所謂的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治理策略[33]（p30）。這種策略性的治理特征是科層組織結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中習(xí)得的生存智慧，具有臨時應(yīng)對性、易變性等非制度化特征[34]（p18）。

當(dāng)然，項目制不是一個自上而下單向推行的組織形式，而是在監(jiān)督方、委托方、承包方多方相互作用博弈過程中不斷演變和建構(gòu)的。項目制最終采用何種具體形式，不是委托方的一廂情愿，而是產(chǎn)生于監(jiān)督方、委托方和承包方之間多階段、多情形的博弈過程[35]（p88）。因此，在未來的研究中，應(yīng)該加入包括監(jiān)督方、社會組織在內(nèi)的新的研究變量，分析面對政府的策略性行為，作為監(jiān)督方的上級政府以及社會組織是如何回應(yīng)的，唯此，才可以廓清不同力量的博弈關(guān)系及其影響，進(jìn)而深入全面地認(rèn)識項目制對于基層治理的影響。

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責(zé)任編輯 " 申 " 華