污染場地治理修復中的利益主體問題研究

摘要：污染場地治理修復是實現土地資源可持續發展的重要舉措，但目前存在責任主體復雜、投融資困難等問題。從國內外來看，現有研究更多關注污染場地治理修復的宏觀層面，缺乏對具體制度的思考，同時缺乏我國國情下責任主體認定的探討。本文以污染場地治理修復為研究對象，結合我國土壤保護法律，系統梳理利益主體及其復雜關系，并分析處理利益主體關系時存在的問題，進而提出政策建議，以構建和完善我國污染場地治理修復責任主體制度。

關鍵詞：污染場地；治理；修復；利益主體；投融資

中圖分類號：X53 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2023）08-0-07

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2023.08.035

Study on the Stakeholder Issues in the Treatment and Restoration of Polluted Sites

DU Yun， ZHANG Yanyan， ZHANG Jiafeng， YANG Qing， LIU Biyun

（Nanjing Tech University School of Economics amp; Management， Nanjing 211816， China）

Abstract： The treatment and restoration of polluted sites are important measures to achieve sustainable development of land resources， but currently there are problems such as complex responsibility subjects and difficulties in investment and financing. From both domestic and foreign perspectives， existing research focuses more on the macro level of pollution site treatment and restoration， lacking consideration of specific systems， and also lacking exploration of the identification of responsibility subjects under China's national conditions. Taking the treatment and restoration of pollution sites as the research object， in combination with China's soil conservation laws， this paper systematically combs the interest subjects and their complex relationships， analyzes the problems in dealing with the interest subject relationships， and then puts forward policy recommendations to build and improve China's system of responsibility subjects for the treatment and restoration of pollution sites.

Keywords： polluted site; treatment; restoration; interest subjects; investment and financing

土壤是國家最重要的自然資源之一，是生態環境的主要組成部分。為了實現“十四五”時期生態文明建設新進步的目標，深入打好污染防治攻堅戰，持續改善環境質量，必須深入貫徹落實可持續發展理念，對污染場地進行修復。在污染場地治理修復問題上，各國的責任制度雖然有所差異，但有著異曲同工之妙。美國、比利時和英國等國針對污染主體的確定及責任的劃分均采取溯及原則，即隨著政策的變遷，對污染主體的確認及責任的追溯并不會終止，而是按照新法進行追溯。同時，美國和比利時在修復中增加連帶責任，對造成污染的各責任方進行連帶追責。歐盟對污染責任的劃分并未采用溯及原則，但將責任劃分為污染責任和過錯責任。目前，我國污染場地修復遵循“污染者負擔”原則，但土壤污染與其他類型的環境污染相比有其特殊性。大多數污染場地無法明確地確認其責任主體，尤其是城市發展過程中遺留的污染場地，隨著政策的變遷，產權關系發生改變，這也造成污染者確權過程艱難。一旦責任主體無法確定，污染場地的修復責任最終將會落到政府層面。但是，政府承擔該項責任并不是一種長期性措施。首先，政府承擔污染防治責任，無形間削弱對污染主體的約束機制，污染主體可能會通過搬遷等措施逃避責任，進一步加劇對污染主體的監督困境；其次，污染場地修復需要大量的財政成本，對政府財政造成一定的壓力。由于我國經濟體制的特性，在污染場地治理修復中，要尋找中國特色解決方案，正確處理利益主體關系。

1 國內外研究動態

近些年，國內外土壤污染問題研究基本集中在法律法規的制定、污染主體的確定、標準的制定和實施、防控修復基金的制度建設等。相比國內，國外對土壤污染問題的研究起步較早。

Bardos等[1]按照各參與方的規模和影響力，將污染土地的再開發與管理過程涉及的利益主體分為政府、地方權威機構、土地產權者和開發商、承包商、金融機構、媒體、咨詢機構等。Alker等[2]根據污染土地再開發中各參與方的利益性質，將參與方分為開發利益方、職業利益方、管理利益方和其他利益方等4大類。李培培[3]認為除了政府、開發商等利益主體，污染土地再開發過程還涉及原有污染企業和當地居民等利益相關者，這些利益相關者可能會由于追尋相同的目標而組成利益集體，各方會出于利益考慮而維護整個集體的利益。郭鵬等[4]對各參與方進行再分類，根據各參與方的社會利益與相關度，將各參與方分為主要相關者、次要相關者、主要非相關者、次要非相關者。馬妍等[5]另辟思路，研究污染土地再開發與管理過程的直接受益，得出污染者、政府、開發商以及當地居民為直接受益主體。本研究的利益主體主要采用馬妍等的研究結論。

關于利益主體的相互關系，Bartsch[6]認為污染土地的再開發中開發商的活動受到地方政府的行為決策影響。隨著污染土地的再開發，當地居民也會從中獲取相關收益，如工作崗位的增加、社區基礎設施的改善等。Chang等[7]認為土地再開發過程中，在考慮自身利益的情況下，各參與方會因為相同或者相反的利益目標產生沖突，進而形成“囚徒困境”博弈。Blokhuis等[8]認為各參與方因為利益目標會產生沖突，其采用博弈等方法對污染土地再開發的各相關方進行分析，得出各參與方發生沖突的主要原因是對初始開發計劃的不同看法和期望。王歡歡[9]認為，對于歷史性污染場地，不同的參與主體應當承擔不同的責任，其從利益沖突進行分析，闡明參與主體承擔責任的理由。楊英武[10]對福州市污染場地再開發過程中各參與方的利益訴求和沖突進行分析，得出各參與方產生沖突的主要原因是參與方的利益目標沖突和目標沖突解決機制的缺失，并據此提出協調、仲裁與申訴等解決措施。趙沁娜[11]認為要建立參與方全過程的參與機制，以解決利益沖突，更好地對污染場地進行再開發。王芳[12]認為居民的利益訴求與其他相關方諸如政府、開發商等的利益存在沖突，可以通過博弈來達到利益訴求的最大化。

目前，國內外的研究重點主要集中在利益主體關系，但大部分集中于污染場地治理修復的主體，涉及的具體落地措施較少；資金來源對污染場地治理修復來說格外重要，現有研究主要基于法律視角劃分利益主體責任，鮮有基于投融資相關利益主體視角的探索；已有研究較多側重介紹域外情況，較少立足于我國污染場地治理修復的投融資國情，提出政策建議。

2 我國污染場地治理修復的利益主體分析

2.1 污染場地治理修復中的利益主體及其相互關系

我國土地制度的特殊性導致責任主體認定困難，尤其是歷史遺留污染場地，在國家大發展過程中，受限于不同歷史時期的法規政策，其綜合治理較為困難。國內外對利益主體的劃分不盡相同，鑒于此，本文將重點研究直接利益主體，即當地政府、社區居民、污染者和開發商[5]。

2.1.1 污染者

《中華人民共和國土壤污染防治法》和《土壤污染防治行動計劃》等法律法規直接提出“誰污染，誰治理”原則。因此，在污染場地的修復過程中，責任劃分第一位的便是污染者。但是，在實踐中，污染者承擔責任的做法存在諸多問題。首先，當涉及污染主體伴隨著國家經濟體制的改革，進行股權轉讓、破產重組等市場化操作時，原污染者滅失，其責任認定工作將無從下手。其次，當面臨多個污染者時，修復責任的劃分也將十分困難。按照《中華人民共和國侵權責任法》的規定，受害人需要對污染行為與損失之間的初步因果關系進行證明，但是現實中受害人往往缺乏最基本的舉證能力，因而無法確定各污染者的責任比例，進而導致不同污染者之間相互推諉的現象。再次，如果污染者是中小規模企業，其根本無法承擔巨額的修復費用，若強制其履行治理責任，則很有可能會引發其資金鏈斷裂，最終導致破產。最后，污染者往往需要聘請專業施工單位進行場地修復，在此過程中，污染場地的修復責任被輕而易舉地轉移到第三方單位或政府身上，一旦修復失敗，追究責任，原污染者則可逃避其法定義務[13]。

2.1.2 政府

政府對污染場地的防治和管理主要依靠法律手段，《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》明確對環境保護部門提出具體要求，要求各級環境保護部門建立疑似污染場地名錄，對污染場地和疑似污染場地進行監督管理。同時，修訂的《中華人民共和國環境保護法》規定，國務院環保部門對全國環保工作進行統一化管轄，縣級環保部門對本區域的環保工作實施統一化管轄。此外，《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》還明確政府在環境治理中的責任，政府需要制定相關規章制度，同時充當協調人的角色，對污染場地治理修復涉及的主體進行協調，保障工作正常展開。不僅如此，資金籌措方面，政府也要做好重要出資人的表率作用。

2.1.3 開發商

目前，我國法律法規并未明確開發商對于污染場地治理修復的責任。但是，污染場地的修復會增加土地價值，客觀上為其帶來利益，若此項工作完全由污染者或政府完成，開發商則將變成坐享其成者。因此，在污染場地再開發利用帶來超額經濟效益的情況下，開發商對污染場地的治理修復義不容辭。此外，開發商作為土地資源開發利用行為的受益者，往往對該地塊具有一定管控力。由其作為責任主體，對污染場地治理修復的事前預防和事后整治具有重要作用，可以及時有效查明污染類型，采取措施進行整治，防止有害物質的進一步擴散，保護周圍公眾健康。

2.1.4 當地居民

城市環境的直接受益者是居民，他們對待開發地塊的污染狀況及土壤環境質量優劣缺乏了解，導致環境信息不對稱[14]。在環境治理方面，我國污染場地治理修復以政府為主導。但是，民眾往往是首先感知到環境變化的主體，此時政府可能并未反應，因此在環境治理中要積極發動民眾力量，形成對政府的反饋補充。隨著時代的發展，民眾參與公共建設的意愿增強，在參與過程中會要求知情權、投票權等權利，提高自己對公共活動的參與感。因此，通過開展必要培訓增強居民參與能力，利用適當的激勵手段強化居民參與意愿是一種有效手段[15]。民眾參與環境治理，形成公眾監督、政府執行的新局面是更有效的環境治理新方式[16]。當地居民可能無法直接參與污染場地治理修復的成本分配環節，但在監督方面會起到重要作用。

2.1.5 利益主體間的相互關系

污染者、政府、開發商和當地居民是四大直接利益主體，存在相互聯系、相互制約的關系。其中，污染者、政府及開發商是污染場地治理修復費用的直接承擔主體。值得說明的是，污染者與政府是我國法定的治理費用承擔主體，而開發商對于污染場地治理修復費用的支付義務尚未納入法律框架。就四者關系而言，污染者是污染場地治理修復的首要責任人，負責承擔主要的修復費用。但在實際操作中，污染者可能存在滅失、不明確或無力承擔費用等情況，因而將治理責任轉嫁到政府身上。政府本身就具有維護社會穩定、保障人民生命健康安全的職責。因此，政府不僅需要在企業生產經營、環境治理的過程中發揮監督管理作用，在必要時還需要對污染者不到位的修復行為進行補充與兜底。我國法律尚未明確開發商對污染場地治理的義務，但開發商往往可以從污染場地獲取土地開發收益，開發商對污染場地治理修復費用的支付可以緩解政府的財政壓力。此外，當地居民作為環境的享受者，雖然在環境治理過程中不會支出相關費用，但有權要求污染者、政府及開發商共同營造健康生活的環境，并對污染者的生產經營活動、政府的管理活動、開發商的開發活動進行外部監督。污染場地治理修復的利益主體關系如圖1所示。

2.2 處理利益主體關系時存在的問題

2.2.1 法律法規不健全，導致責任認定不明確

我國對污染場地的研究起步較晚，相關法律法規暫不健全，實踐中難免會產生疏漏之處。首先，關于環境污染防治與保護，國內除了《中華人民共和國土壤污染防治法》以外，并沒有法律法規明確將土壤作為首要要素進行保護，土壤保護規定比較分散。其次，污染場地治理修復政策法規不完善，容易造成污染主體責任界定不清、修復資金不充足等問題，極大地影響污染場地相關產業的發展。具體而言，地方行政法規在宏觀層面確立“誰污染，誰治理”的原則以及“政府承擔補充責任”的基本制度，但在微觀執行層面面臨諸多問題。一方面，污染主體存在不確定性，可能存在多個污染主體，導致各污染源相互推脫責任，司法機關難以辨別；另一方面，污染主體存在滅失的可能性，一旦污染主體關閉，其遺留的污染場地治理修復責任將難以得到確認，大量歷史遺留污染場地由此產生。上述情況發生時，“誰污染，誰治理”的原則將被架空，污染場地將最終交由政府修復，進而加重地方的財政負擔。

2.2.2 責任主體不明確，導致實踐操作不順利

對于利益主體責任的界定，實踐中還存在一定的問題。對于污染者，一旦出現主體滅失、認定不清、無力承擔維修費用或修復失敗等情況，污染場地的相應治理責任就會落到政府監管部門身上，由此增加政府的財政負擔。在沒有明確的污染者認定以及追責機制的情況下，污染者極其容易逃避法定義務。目前，污染者修復的要求與規定仍處于一種理想化狀態，實際操作仍存在不少困難。對于政府，我國污染場地治理修復資金的70%以上來自政府財政支出，這不僅僅因為政府需要對沒有切實履行好環境保護職責的不利后果負責，更重要的是，我國大量污染場地的污染者存在不明確或滅失的情形，相關費用只得由政府買單。這樣一來，地方政府的財政負擔增加，使得本該由污染者承擔的治污費用最終由納稅人買單，從而違反環境正義和公平原則。對開發商來說，在污染者已經滅失、主體認定不明確或無力承擔巨額修復費用的情況下，開發商對治理責任的承擔將能極大地分擔政府治理的財政壓力。對于當地居民來說，可能無法直接參與污染場地治理的成本分配環節。

2.2.3 利益主體關系不明晰，導致投融資籌措不理想

正是因為利益主體關系不夠明晰，責任認定不夠明確，污染場地治理修復過程中，投融資面臨一系列困難。目前，污染場地治理修復過程中的投融資問題主要有兩點。

首先，全國尚有大量工業污染場地亟待修復。根據公開途徑的統計，2019年約有250個工業污染場地再開發工程招標，同比增長25%；這些項目的總體價值達到100億元，同比增長65%。面對存量龐大的污染場地和巨額費用，目前，我國多以政府撥款推動工程項目進行，但實踐證明，僅靠政府撥款或者企業自行籌集資金已經難以獨立支撐日益增長的污染場地處理需求。從長遠來看，污染場地治理修復項目必須解決資金匱乏的問題。如何讓社會資本參與污染場地治理修復則成為緊迫的問題。

其次，污染場地治理修復周期長、投入大、見效慢，迫切需要建立穩固且多樣的資金保障機制。目前，國家相關法律已經提出建立基金制度，《中華人民共和國土壤污染防治法》指出，建立土壤污染治理相關基金制度，設立專項基金等來支撐污染場地治理修復工作。2020年，國家頒布《土壤污染防治基金管理辦法》，各省（自治區、直轄市）也在國家的指導下相繼建立省級土壤污染防治基金，如江蘇省、湖南省等地。但是，目前建立的基金規模尚小，也缺乏相應的管理制度，相關實踐仍有待各地不斷摸索。

3 政策建議

污染場地治理修復主要涉及4類直接利益主體。在明確的法律責任認定前提下，應各司其職，處理好彼此的關系，做好污染場地治理修復工作。在綜合考慮我國國情的基礎上，可以從4個方面入手，構建和完善我國污染場地治理修復責任主體制度。

3.1 清晰定位各利益主體，理順各方相互關系

首先，借鑒美國將污染場地責任具體劃分的經驗，我國可以從法律法規上進一步明晰污染者、政府、開發商以及當地居民的角色定位，確定在污染場地治理修復中各自的權利與義務，使其具備落地性。其次，通過行政手段確保污染場地治理修復的各利益方能壓實主體責任。治理期間，污染場地的價值產出并不能持續，利益相關者無法從土地中獲得經濟利益，所以要制定完備的土地使用和治理規劃。預估時間和資金成本，得到各利益主體的認可；防范開發方在獲得相應的效益后，通過違規操作來逃避其所應承擔的責任。綜上，基于科斯定理，對于積極履行義務、發揮作用的主體，給予多形式的獎勵，進一步調動其積極性；對于推諉責任、未履行相應義務的主體，實行相應的懲罰措施。

3.2 明確污染場地治理修復責任的分配原則，以多元的責任主體保證資金來源

污染場地責任認定可按照污染者負擔、受益者負擔、政府負擔三大原則進行，三大原則對應的責任主體分別為污染者、受益者（一般為開發商）、政府。其中，污染者負首要責任，受益者與政府負補充責任。

首先，在污染者負擔原則下，污染者應承擔污染場地治理修復的絕大部分成本。在此過程中，最需要解決的是多個污染者之間的責任劃分問題。現行的《中華人民共和國侵權責任法》對于污染者的責任劃分較為清晰，即“誰污染，誰負責”。因此，污染者負擔原則下的重點在于圈定污染者范圍并制定標準來衡量各自污染責任的比例，進而確定各污染者應分擔的治理費用（責任明確時按責任比例分擔；責任不明確時各污染主體可平均分擔）。其次，受益者負擔原則下，開發商需要為生態環境資源價值的減損支付相應的代價，承擔起修復污染場地的責任。一般而言，許多污染場地處城市黃金地段，位置優越，具有極強的增值潛力，開發商可以從中獲取巨額經濟收益，因此完全具備承擔部分治理修復責任的能力。受益者負擔原則可以解決弱勢污染者歷經破產等問題后資金不足的問題，在德國、日本等發達國家廣泛運用，但在我國的法律體系中仍有待補充。最后，政府負擔原則下，政府應起到補充及兜底的作用。一方面，政府負有監督與治理職責，例如，修復后的土地進行再交易前，管理方對土地負有檢查職責，即需要保證再交易的土地符合目前國家各項規定的標準，若管理方未對修復地塊進行檢查或瞞報具體情況即對土地進行交易，則管理方應當對污染場地的治理負連帶責任；另一方面，當污染場地所有者因破產等原因出現滅失情況時，政府應主動承擔責任，保障社會公眾的健康安全。值得一提的是，政府對于污染場地治理修復責任的承擔并不一定完全通過支付財政資金實現，積極引導社會資金的流入也是政府履職的重要表現。污染場地治理修復責任分配原則如圖2所示。

3.3 擴寬資金來源，建立多元化的資金籌措機制

政府應不斷引入污染場地治理修復的社會融資模式，通過投融資平臺的建設，積極引導社會資本的流入。從本質上說，這種做法是將前文所述的污染者負擔、受益者負擔以及政府負擔原則擴展為全社會共同負擔原則，進而緩解政府在污染主體滅失、認定不清、無力承擔維修費用或修復失敗等情況下的財政負擔。需要指出的是，若要吸引社會資本的進入，必須讓投資者感受到融資機制的可靠及有利可圖。

首先，政府起主導作用，承擔組織、協調等牽頭工作，建立有效的市場機制，籌措缺口資金；其次，充分發揮非政府組織在環境保護事業中的重要作用。金融機構及工商業非政府組織將環境影響評價納入經濟發展評估體系，建立政府主導或委托下的融資平臺，對開發商等利益參與方進行協調，并拉動社會資本參與土壤治理基金的建設，同時通過聘請或合作的形式邀請業內精英機構對污染場地進行詳細分析和調查，評估地塊價值。最后，要設立土壤污染防治基金，以治理修復污染地塊為最終目標，通過法律明確規定各利益相關方的責任，嚴格壓實污染方的主體責任，必須做到有污必治，有污必罰。

如圖3所示，本文倡導構建社會共同負擔情形下的投融資模式。通過政府性資金的引導作用和激勵功能調動銀行等金融機構以及投資公司等社會資本的投入（政府負擔擴展為全社會共同負擔），通過政策優惠與引導使得無法承受完整治理資金的污染者改為投入部分資金從而承擔部分環境治理責任（污染者負擔擴展為全社會共同負擔），通過經濟刺激、保值增值帶動土地開發商對污染治理的投入（受益者負擔擴展為全社會共同負擔），由此形成穩固且多樣的資金注入機制，充分發揮資金的帶動作用，積極引導和支持相關修復產業的發展，并通過基金的市場化運營和投資，實現基金的不間斷增值。

3.4 完善信息公開機制，加大信息公開力度

公開有效的信息披露系統主要包括3個特征。一是透明度。居民對所處居住環境享有基本的知情權，其治理參與度也與信息公開程度正向相關。只有政府與企業均公開透明地發布污染場地信息，居民才能了解本地土壤狀況，激發對所處環境的認同感與歸屬感，進而充分發揮監督作用。二是真實性。披露的信息必須真實有效，否則將極大影響政府的公信力，影響政府在居民心中的形象。三是即時性。對于突發的土地污染事件，必須及時通報，使得居民可以便捷快速地查詢到自己所在區域的污染狀況，進而實現信息披露機制在污染場地治理全過程的貫穿。綜上所述，信息披露系統有助于當地居民監督政府的作為以及企業的不法行為，甚至參與污染場地治理修復的風險決策。

4 結論

污染場地治理修復主要涉及4個直接利益主體，即當地政府、社區居民、污染者和開發商。當前，我國各地要因地制宜，多措并舉，穩步推進污染場地治理修復。總體來說，要清晰定位各利益主體，理順各方相互關系；明確污染場地治理修復責任的分配原則，以多元的責任主體保證資金來源；擴寬資金來源，建立多元化的資金籌措機制；完善信息公開機制，加大信息公開力度。

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