《農產品質量安全法（2022 年修訂）》釋義

康升云，劉晶晶

（1.江西省農業技術推廣中心，南昌 330046；2.南昌師范學院附屬中學，南昌 330029）

《農產品質量安全法》于2006 年4 月29 日首次發布實施[1]，開創了農產品質量安全監管新局面，為我國農產品質量安全生產管理、人民群眾“舌尖上的安全”提供了有力法治保障。歷經2018 年修正后，第十三屆全國人大常委會第三十六次會議于2022 年9 月2 日表決通過了新修訂的《農產品質量安全法》（即《農產品質量安全法（2022 年修訂）》，以下簡稱新法）。新法從農產品生產、加工到流通、消費等環節，做好與《食品安全法》的銜接，實現了農產品“從農田到餐桌”的全過程監管[2]。

1 《農產品質量安全法（2022 年修訂）》亮點和特色

（1）推行農產品質量安全承諾達標合格證制度。為落實農產品質量安全主體責任，構建農產品質量安全長效監管機制，2016 年，原農業部選擇河北、黑龍江、浙江、山東、湖南、陜西等6 省，開展食用農產品合格證管理試點工作[3]；2019 年，農業農村部決定在全國試行食用農產品合格證制度[4]；2021 年，農業農村部將合格證名稱由“食用農產品合格證”調整為“承諾達標合格證”[5]，以體現“達標”內涵，突出“承諾”要義。新法將食用農產品承諾達標合格證制度納入其中，明確了承諾達標合格證的法律地位，是一項重要的制度創新[6]，有利于實現農產品全鏈條閉環監管。

（2）首次在法律層面提出“綠色優質農產品”概念[7]。新法鼓勵和支持生產綠色優質農產品，倡導農業標準化示范建設，通過強化綠色生產導向、農業標準引領和農產品質量安全監管，促進各項綠色生產技術和質量管理要求落實落地。

（3）壓實農產品質量安全各方責任。新法明確把農戶納入法律調整范圍，規定了農戶在農產品質量安全方面共同但有區別的法律責任，實現了對所有農產品生產經營者的監管全覆蓋，并細化強化了條文的可操作性和責任追究的可實現性[8]。

（4）加大對違法行為的處罰力度。新法參照《食品安全法》相應法律責任條款，對農產品質量安全違法行為加大處罰力度，增設行政拘留，強化與刑事司法銜接，體現了“最嚴厲的處罰”原則[9]。同時，考慮到違法者所得和違法行為造成的危害，新法整體提高了處罰額度。

（5）增加農產品質量安全信用管理要求。信用監管是國務院在推進“放管服”改革過程中的一項創新制度，是規范市場秩序、優化營商環境和提升社會治理能力現代化建設的重要手段[10]。新法增設農產品質量安全信用管理制度，要求加強農產品質量安全信用體系建設，建立農產品從業人員信用記錄檔案，包括行政處罰、違法等信息，禁止有不良行為記錄人員從事農產品生產管理工作。

（6）刪除無公害農產品標志有關表述。2001 年4 月，原農業部啟動“無公害食品行動計劃”。無公害農產品認證在推進規模主體標準化生產、保障農產品質量安全方面發揮了重要作用[11]。但隨著我國農業農村經濟由數量型發展轉向質量型發展，無公害農產品認證已無法滿足和適應農產品質量安全工作新要求。因此，新法刪除了《農產品質量安全法（2018 年修正》第三十二條中關于無公害農產品標志的有關表述。

2 《農產品質量安全法（2022 年修訂）》解析

2.1 法律條目變化

新法包括第一章總則、第二章農產品質量安全風險管理和標準制定、第三章農產品產地、第四章農產品生產、第五章農產品銷售、第六章監督管理、第七章法律責任、第八章附則等8 章內容，共計81 條，比《農產品質量安全法（2018 年修正》增加了25 條。新法主要在農產品質量安全風險管理、農產品銷售、法律責任等方面作了細化，具有鮮明的導向作用和更好的操作性。

2.2 重新定義農產品及農產品質量安全

新法定義的農產品，是指“來源于種植業、林業、畜牧業和漁業等的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品”，比《農產品質量安全法（2018 修正》中局限于“來源于農業”的表述更符合實際。這是因為，常見的油茶、食用竹筍等食用農產品，以及果類、漿果類、菌類、山野菜類、蜂產品類、飲品類、鮮果類等非木質林產品[12]，都屬于林業的范疇；野生草場的放牧屬于畜牧業的范疇；野生水域的捕撈屬于漁業的范疇。

新法定義的農產品質量安全，在“符合保障人的健康、安全的要求”的基礎上，增加了“農產品質量達到農產品質量安全標準”的表述。與標準的符合性，既是我國農產品質量管理的需要，也是世界各國農產品質量安全管理的通行做法。不同國家或地區有不同的農產品質量安全標準。例如，我國目前的稻米中的重金屬鎘的限量是0.2 mg/kg，而部分國家是0.4 mg/kg[13]，主要是因為我國對稻米依賴性的膳食結構和人群鎘暴露風險較高的現狀[14]，決定了我國必須用更嚴格的鎘限量標準，來保護居民的身體健康。又如，我國禁止在動物飼養過程中使用鹽酸克侖特羅、萊克多巴胺、沙丁胺醇等“瘦肉精”，而萊克多巴胺在美國可以合法使用[15]。

2.3 主要新增內容

（1）推動農產品質量安全社會共治。新法第四條明確，農產品質量安全工作實行源頭治理、風險管理和全程控制，國家建立科學、嚴格的農產品質量安全監督管理制度，構建協同、高效的農產品質量安全社會共治體系。農產品質量安全是項復雜的系統工程，關系到社會各個方面及每個人，需要各級政府及有關部門、農產品生產者、農產品經營者、農產品消費者的通力協作和密切配合，構建農產品質量安全治理新格局[16]。

（2）明確鄉鎮人民政府職責。新法第六條規定，鄉鎮人民政府應當落實農產品質量安全監管責任，協助上級人民政府及有關部門做好農產品質量安全監管工作。鄉鎮政府作為國家治理體系中最基層的一級政府，是做好農產品質量安全工作的關鍵環節[17]。

（3）落實農產品質量安全生產經營者主體責任。新法第七條明確，農產品生產經營者應當對生產經營的農產品質量安全負責。農產品生產經營者作為保障農產品質量安全的最重要行為主體，必須強化其法律責任和主體責任[18]。

（4）農產品質量安全監管經費納入本級財政預算。新法第八條規定，縣級以上人民政府應當將農產品質量安全管理工作納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級預算。將農產品質量安全管理工作所需經費作為經常性財政支出納入年度財政預算管理，有利于增強財政保障能力，為農產品質量安全管理創造必要工作環境和工作條件。

（5）建立農產品質量安全風險管理制度。新法第十三條、十四條明確，國家建立農產品質量安全風險監測制度和農產品質量安全風險評估制度。農產品質量安全無小事，出了事就是“天大的事”。建立和實行農產品質量安全風險監測和風險評估，是有效防范發生農產品質量安全系統性事件的必要措施。各地市要加強對農產品重點區域、重點品種的風險監測，對可能影響農產品質量安全的潛在危害因素進行風險分析和評估，及時有效應對農產品質量安全風險，盡可能將農產品質量安全隱患降至最低。

（6）農產品質量安全標準具有強制執行屬性。新法第十六條明確，農產品質量安全標準是強制執行的標準。農產品質量安全標準主要包括：農業投入品質量要求、使用范圍、用法與用量、安全間隔期和休藥期規定；農產品產地環境、生產過程管控、儲存與運輸要求；農產品關鍵成分指標等要求；與屠宰畜禽有關的檢驗規程等。

（7）劃定特定農產品禁止生產區域。新法第二十一條明確，為保障農產品質量安全，根據農產品品種特性和產地安全調查、監測、評價結果，依照土壤污染防治等有關法律法規，劃定特定農產品禁止生產區域，并要求任何單位和個人不得在此區域種植、養殖、捕撈、采集特定農產品和建立特定農產品生產基地。這主要是考慮到產地環境是農產品安全生產的第一道防線，從產地環節切斷有害物質對農產品質量安全的危害途徑，是保證農產品質量安全的重要措施。例如，水稻對土壤中的鎘具有較強的吸附和轉化作用，因此在土壤鎘含量超標的重度污染區域，應禁止種植水稻，可改種堇菜類、芥菜類等能夠吸收重金屬、修復改良土壤的非食用農產品或非農產品。

（8）強調農業包裝物和廢棄物的回收處置。新法第二十三條規定，農藥、肥料、農用薄膜等農業投入品的生產者、經營者、使用者應當按照有關規定回收并妥善處置包裝物和廢棄物。該條文實際上是對環境保護提出要求，避免農藥、塑料等有毒有害物質對農業環境產生污染，注重實現農業的可持續發展。

（9）加強農產品質量安全管理。新法第二十六條要求，農產品生產企業應當建立農產品質量安全管理制度，配備相應的專業技術人員；不具備配備條件的，應當委托具有專業技術知識的人員進行農產品質量安全指導。國家持續推進質量認證體系建設，鼓勵和支持農產品生產企業、農民專業合作社、農業社會化服務組織開展危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系認證、良好農業規范（GAP）體系認證等。

（10）實施農產品承諾達標合格證制度。新法第三十九條對農產品承諾達標合格證的開具、收取、保存和查驗作出了詳細規定，實現了農產品生產、流通、消費的信息閉環運行，有利于解決農產品“無證”上市的問題。

（11）推進農產品質量安全追溯體系建設。新法第四十一條規定，國家對列入農產品質量安全追溯目錄的農產品實施追溯管理。由國務院農業農村主管部門牽頭負責全國農產品質量安全追溯管理，建立健全統一的農產品質量安全追溯體系和平臺[19]，打通部門之間、區域之間的農產品質量安全信息孤島，實現農產品質量安全信息共享，有效落實農產品質量安全責任，促進農產品的生產、流通與消費。

（12）突出質量標志管理。新法第四十二條明確，國家加強地理標志農產品的保護和管理。農產品地理標志具有獨特的品質特性和鮮明的地域性特征，是推動農產品提質升級和農業高質量發展的重要抓手，也是打造區域農產品公用品牌的重要載體，對于挖掘地域特色農產品、保護獨特農產品資源、增強農產品市場競爭力、促進農業區域經濟發展等具有重要意義[20]。

（13）農產品快速檢測方法得出的抽查檢測結果可以作為行政處罰的證據。新法第五十條規定，國務院農業農村主管部門會同國務院市場監督管理等部門認定的快速檢測方法，可用于開展農產品質量安全監督抽查檢測，且其檢測結果可以作為行政處罰的證據。多數農產品具有“生產周期長、收獲季節性明顯、不耐儲存、保鮮保質期短、流通消費時間短”的特點[21]，一旦成熟收獲就必須在短時間內完成消費。農產品快速檢測方法可以快速判別農產品質量安全情況，避免發生“實驗室檢測結果還未出來，農產品已被食用和消化”的尷尬局面。

（14）強化農產品質量安全監管和日常檢查。新法第五十二條規定，縣級以上地方人民政府農業農村主管部門應當加強對農產品生產的監督管理，開展日常檢查，重點檢查農產品產地環境、農業投入品購買和使用、農產品生產記錄、承諾達標合格證開具等情況。農產品質量安全既是產出來的，也是管出來的[22]，該條文體現了農產品質量安全“產管結合”的精神。

（15）建立健全農產品質量安全突發事件應急反應機制。新法第五十九條規定，國務院農業農村主管部門應當會同國務院有關部門制定國家農產品質量安全突發事件應急預案，并與國家食品安全事故應急預案相銜接。根據有關法律法規的規定和上級人民政府的應急預案，縣級以上地方人民政府也應當制定本行政區域的農產品質量安全突發事件應急預案。建立完善應急措施，加強農產品質量安全突發事件響應，有利于及時有效應對農產品質量安全突發事件，最大限度減少損失和消除社會影響。

（16）加大對農產品質量安全檢測機構及檢測人員的處罰問責力度。新法第六十五條對農產品質量安全檢測機構及檢測人員提出了更詳細更嚴格的處罰規定，并強調因農產品質量安全違法行為受到刑事處罰、因出具虛假檢測報告導致發生重大農產品質量安全事故的檢測人員，終身不得從事農產品質量安全檢測工作。加大監管處罰力度，提高農產品質量安全檢測領域的違法成本，增強對檢測機構及檢測人員的震懾效果，有利于保證農產品質量安全檢測工作的客觀性和公正性。

（17）對農產品質量安全違法行為實施“過罰相當、寬嚴相濟”的處罰。比較新法第七十條和七十一條，對農產品生產經營過程中使用國家禁用農業投入品或其他有毒有害物質等故意行為的處罰力度，明顯高于生產銷售農藥殘留、獸藥殘留、重金屬殘留等超標農產品行為，前者最高可處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款，情節嚴重的可由公安機關實施拘留，后者最高可處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。同時，在對農戶的財產性處罰上設置了相較農產品生產企業等其他主體較低的處罰標準，這主要是為了盡可能保護農戶的利益，跟當前我國絕大多數的農戶生產經營規模較小，危害程度相對較低等現實情況，以及“大國小農”的基本國情農情相適應[23]。

（18）增設農產品質量安全領域公益訴訟制度。新法第七十九條規定，食用農產品生產經營者違反本法規定，污染環境、侵害眾多消費者合法權益，損害社會公共利益的，人民檢察院可以依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律的規定向人民法院提起訴訟。公益訴訟是提高監督效能的重要方式，建立農產品質量安全公益訴訟制度[24]，可以更大程度保障農產品質量安全，維護廣大人民群眾身體健康和生命安全。

3 結語

農產品質量安全涉及農產品生產經營者、各級政府及相關管理部門、社會公眾等多個主體，涵蓋農產品生產、加工、流通、消費等環節，關乎群眾健康、經濟發展、社會穩定。目前，我國已經建立了“從農田到餐桌”全過程全鏈條農產品質量安全監管機制，開創了“共建共享共治”農產品質量安全新格局。但與此同時，必須清醒認識到，一方面受農產品生產科學技術發展限制，現階段尚無法完全杜絕農產品質量安全風險隱患；另一方面，我國“千家萬戶”從事農產品生產的現狀，也給農產品質量安全監管帶來了巨大挑戰。新法中監管對象既覆蓋了包括“農戶”在內的所有農產品生產經營主體，但又在對“農戶”的處罰上體現了差異化人性化，這也是一定程度妥協的結果。《農產品質量安全法》的修訂意義重大，為新時代新征程做好農產品質量安全工作提供了有力法治保障，但農產品質量安全任重道遠，不可能通過一次修法一蹴而就，還需各方歸位盡責、繼續努力。