日本建設全國統一農產品大市場的實踐經驗及政策啟示

摘要：日本農產品市場建設起步早、層次性和協調性較強，能為中國加快建設全國統一農產品大市場提供借鑒。梳理了日本農產品市場的演進過程和體系構成，總結了其建設全國統一大市場的實踐及政策。研究表明，日本全國統一農產品大市場的建設經驗包括確立較為完備的立法體系，從區位和職能整合實現與行政管理系統的緊密結合，構建統一協調的市場運行規范、機制和組織體系，實施保障市場標準化的系列投融資保障項目，推廣信息與通信技術，促進市場間的交流融合。同時，應重視防范出現批發市場運行成本高、基礎建設滯后、價格形成遲緩導致利用率持續下降等問題。

關鍵詞：農產品；市場流通；全國統一大市場；中央批發市場；日本

中圖分類號：F33/37文獻標識碼：A文章編號：1004-2458（2024）03-0046-16

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2024.03.005

加快構建高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一農產品大市場，有助于暢通農業價值流、物流和信息流，促進新質生產要素的有效形成與合理配置，以高質量供給創造和引領需求，保障食物供給、增加農民收入和推動鄉村振興。黨的十八大以來，中國構建全國統一農產品大市場的政策日臻完善。但是，農產品市場整體上分布不均、現代化設施覆蓋率低、區域間協同性差，有效聯結小農戶和大市場、帶動農民就業增收、推動城鄉融合能力較弱。作為東亞地區的發達國家，日本在小規模農業經營占主體條件下深化流通體制改革，構建了中央與地方兩個層次、批發與零售兩種形態密切結合的農產品市場體系，能夠為中國加快建設全國統一農產品大市場提供有益的經驗借鑒。

一、研究背景與文獻綜述

2013—2022年，中國億元以上農產品綜合及專業市場合計由1 708個降至1 356個，但成交額由22 661.2億元增至33 786.3億元，占當年億元以上商品交易市場成交額的比重由23.0%增至31.8%［1］。農產品市場規模化和對商品流通的貢獻率顯著提升，不僅為建設全國統一農產品大市場創造條件，也要求推進政策和技術創新，提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性，更好發揮農產品流通的規模和集聚效應以深度融入國內經濟大循環和統一大市場。早在2014年1月，中共中央、國務院印發的當年中央

收稿日期：2024-02-26

基金項目：國家社科基金重大項目“馬克思恩格斯的分工與市場思想及當代價值研究”（22amp;ZD051）；國家社科基金后期資助項目“智慧農業與跨太平洋伙伴協議（TPP）時代日本稻作經營實踐與政策”（22FJYB052）；歐盟“轉型亞洲”農產品可持續生產流通項目（ACA/2021/428-467）；中國農業科學院科技創新工程（10-IAED-01-2023）

作者簡介：李東坡，男，日本九州大學博士，湖南工商大學經濟與貿易學院副教授，主要從事農業經濟和日本經濟研究。李東坡，等：日本建設全國統一農產品大市場的實踐經驗及政策啟示日本問題研究2024年第3期一號文件就已推動制定全國規劃促進部門協調，加強以大型批發市場為骨干的農產品市場體系建設。同年2月，商務部等13部門《關于進一步加強農產品市場體系建設的指導意見》強調，要著力健全符合統一大市場要求的農產品體系架構和內在機制。2021年5月，財政部、商務部《關于進一步加強農產品供應鏈體系建設的通知》提出，加快形成農商聯系更為緊密、產銷銜接更為暢通的農產品供應鏈體系。同年11月，國務院《“十四五”推進農業農村現代化規劃》要求強化規劃銜接、提升重要農產品市場調控能力。2022年3月，農業農村部《“十四五”全國農產品產地市場體系發展規劃》指出，中國農產品產地市場總體處于起步階段，產銷能力不匹配、設施建設滯后、運行效率較低，必須推進農產品流通現代化。同年4月，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，打破地方保護和市場分割，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動。同年10月，黨的二十大強調，要構建全國統一大市場、深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。2023年中央一號文件強調完善農產品流通骨干網絡，改造提升產地、集散地、銷地批發市場，2024年中央一號文件進一步部署推進農產品批發市場轉型升級。

日本農產品市場的發展史，可追溯到江戶時代（1603—1868）東京日本橋附近的海鮮市場“魚河岸”、千代田區的神田水果蔬菜市場［2］。明治時代（1868—1912）末期到大正時代（1912—1926），人口向大城市集中，產業資本形成和生鮮農產品需求擴大，各地廢除關卡和工商業行會等壟斷組織以促進商品在全國的自由流通。1923年3月，《中央批發市場法》頒布實施后，現代農產品市場得到較快發展［3］。兩次世界大戰期間實行軍事化管制，市場體系全面崩潰。二戰后農業生產恢復，以1949年農產品價格調控制度為起點，逐步形成批發市場主導的生鮮農產品市場體系。20世紀50年代中期，日本經濟開始高速增長后農產品流通規模擴大。1955年加入關貿總協定后，學界開始關注進口農產品的增加對國內農業的沖擊［4］，以及如何減少農協和中間商對農戶的利潤擠壓［5］。1971年4月，《批發市場法》生效后，《中央批發市場法》廢止。之后經濟增速放緩、結構調整加速，研究重心轉向提高農產品市場運行的規范性。有學者提出通過完善法律、調整行政規范以增加花卉市場參與度和競爭性［6］；有的研究認為，深化與零售市場結合是優化批發市場分布的方向［7］；還有學者肯定批發市場對農業發展的帶動作用支持完善立法抑制壟斷利潤、建立全國性農產品流通體系［8-9］。1991年，《食品合理流通及規范貿易法》頒布實施后，加速普及信息與通信技術（ICT）以優化農產品流通，增強各地各類市場的信息共享和協調聯動能力。伴隨高速路網、大規模連鎖市場的普及，1996年發布的《批發市場建設基本方針》提出以信息化加速農產品流通渠道多樣化，這一時期的相關研究關注農產品市場信息化建設存在的問題和技術對策［10-12］，以及如何發揮小型批發市場作用［13］。

戰后日本稻米市場經歷長期“高買低賣”的政府統購統銷后，在供給飽和、巨額財政壓力下于1995年實現自由流通，統一的農產品市場加速形成［14］。20世紀90年代中后期到21世紀初，經濟長期低迷下大量市民向農村轉移推動了綠色旅游、回歸田園運動的深入開展，農產品直銷所、農業體驗園、觀光農園的銷售額持續增長，成為新型農產品零售渠道［15］。2013年5月，農林水產業與地域活力創造本部（2022年6月改組為食物穩定供給與農林水產業基礎強化本部）成立后，大力增強國內農產品的生產供給和市場體系的統一性，提高農產品附加值和農民收入。2018年修改《批發市場法》、發布《農業活力創造計劃》優化農產品及食品流通，學界的研究視角擴展到提高批發與中介環節效率［16］、調整中央批發市場體系內部結構［17］。2020年新冠病毒感染疫情暴發后，學界開始聚焦發揮中央批發市場價格形成、集散流通、結算支付、防疫消殺等作用，降低疫情對農產品供求的沖擊［18-19］。疫情趨于結束后，日本學者更加關注增強農產品市場統一性的路徑選擇，包括促進水產業上下游之間的溝通及完善立法［20］、了解和滿足蔬菜批發市場進貨商的現實需求［21］、提高蔬菜水果批發市場的協同效率［22］。

中國已有學者從統一協調、運行高效增強農業競爭力的角度，考察日本農產品市場體系的實踐政策與經驗借鑒。研究切入點包括縱向分析市場內外流通中生產與消費出現的新動向，探析農產品批發市場份額下降的原因［23］；橫向劃分全國性和區域性市場風險、中央與地方保障供應統一協調，總結日本加強對農產品市場集中調控的措施、效果及對中國的政策啟示［24-25］。有些學者深入市場體系內部，考察了農業行政部門統籌增進農產品批發市場公益性、流通效率的經驗［26-27］。更具體的著眼點涉及稻米從政府管制到自由流通，包括推動計劃內和計劃外市場、批發商和零售商融合的政策演進過程［28］。

對學術史的梳理表明，日本學者對農產品市場的研究起步早、涵蓋面較廣，包括農產品市場的生鮮商品流通［7，19］、資金流及盈利狀況［3，8］、信息化［11-12］、多樣化組織形式［5-6，13］、體系化建設［10，16-17，20，22］、經營管理策略創新［4，8，14，16，21］以及對經濟社會發展的貢獻［4，8，15，18-19］。但是，仍然缺乏對統籌生鮮農產品及稻米流通的全國統一大市場建設和實踐經驗的系統總結，更有待提煉對中國建設全國統一大市場的借鑒價值。中國學者的研究偏于梳理特定角度或領域經驗，對最新實踐動態和日文數據資料的把握不夠充分。少有文獻著眼構筑統一農產品市場，分析日本的理論和實踐前沿動態并提出政策建議。為彌補這些缺憾，本文依據日本政府文件和官方數據資料并結合作者旅日科研經驗，梳理日本農產品市場體系的演進過程、建設全國統一農產品大市場的制度安排及現實效果，總結對中國加速建設全國統一農產品大市場的啟示。

二、日本農產品市場體系的演進過程

（一）日本農產品零售市場的發展過程

早在平安時代（794—1192），鐵制農具和牛馬耕作普及，浸種、插秧、水車灌溉等技術提高了水稻產量，也使蔬菜水果品種日漸豐富，奈良、京都等地沿街售賣蔬菜水果的流動小商販增多［29］。到江戶時代，城市經濟的發展帶動了糧店“米屋”、蔬菜水果店“八百屋”（現在多稱“青果店”）和水產店“魚屋”增加。但是，貨源供應渠道有限導致農產品零售店鋪較強依賴甚至從屬于生鮮農產品批發商。1914年8月，日本對德宣戰參加一戰后軍糧需求增加，糧商囤積和黑市倒賣猖獗、糧價持續飛漲，1918年8月釀成席卷全國的搶米暴動。公辦零售市場起源于1918年4月15日開業的大阪市立零售市場，隨后京都、名古屋等大城市也陸續設立同類市場，通過低價銷售農產品對穩定食品價格、平息搶米暴動發揮了重要作用。1921年，東京水果零售業合作社、東京蔬果實業合作聯社成立，推動零售商間通過橫向聯合增強了與批發商進行貿易談判時的話語權，提高了貨款結算速度。同時，也增加了農產品貿易品種、擴大了采銷范圍、延長了供貨周期，促進了農產品貿易的專業化。

二戰結束后伴隨城市發展和經濟高速增長，百貨商店、超市、便利店的市場規模不斷擴大，豐富了農產品零售渠道［30］。1959年頒布《零售商業調整專項措施法》，確立了農產品零售市場設立和運營的統一規范。20世紀60年代后期城市近郊出現市民農園，80—90年代以后農產品直銷所、觀光農園等綠色旅游設施普及，逐漸成為生鮮農產品重要的零售渠道，并引起傳統零售市場份額的下降。1985—2014年，蔬菜、水果、鮮魚、肉類的市場零售額中專賣店占比由42.42%降至19.42%［31］。2021年僅農產品直銷所的銷售額就達10 463.9億日元，比2010年增長47.1%，超過農作物加工、觀光農園、農家民宿、農家餐館的產值之和，推動了農業產業鏈及其與非農產業結合的“六次產業化”［32］。

（二）日本生鮮農產品批發市場的發展過程

1.早期的生鮮農產品批發市場

19世紀中后期，伴隨資本主義和城市經濟的快速發展，對平價、衛生、新鮮農產品的市場需求不斷增加。除了傳統的城市早市“朝市”、鄉村集市“野市”，小規模批發商“問屋”不斷合并壯大，經銷的農產品種類增多，形成農戶與加工、零售、餐飲業者之間商品流通的早期批發市場。其中，消費地批發商在產業鏈中處于核心地位，與經銷商長期合作結成穩定協助關系，利用農戶市場信息缺乏通過不透明的產品定價、賒銷和延期結算等獲取巨額利潤。但是，產業資本的發展打破了這種傳統模式下的平衡。1886—1925年，東京、大阪、京都、名古屋、橫濱、神戶六大城市人口由203萬增至661萬，占全國總人口比重由5.2%提高到11.1%，人口增加使大城市對生鮮農產品數量和品種的需求增多。1872年連接東京新橋和橫濱的鐵路線開通、大阪和橫濱設立壓縮機制冰工廠，1907年冷藏貨運船投入運行。20世紀20年代初，鐵路和冷藏技術已廣泛應用于農產品運輸，擴大了流通的地域范圍。1925年，東京82%的水果和26%的蔬菜、大阪88%的水果和60%的蔬菜需要從其他都道府縣調入［33］。伴隨農產品供給的規模化和專業化程度提高，水產、蔬菜和水果主產地的農會農會是農協組織的前身，明治維新后作為推廣農技和促進農民互助的機構在各地陸續成立，1899年《農會法》頒布后，在全國的普及速度加快。在價格和貨款結算等方面為維護農戶權利發揮重要作用。1929年的經濟大蕭條波及農村，佃農要求地主減免地租的運動興起，農會控制農民、維護農村穩定的職能增強，演變為實質上的基層政權組織。在此背景下，產業資本逐漸形成，現代農產品市場產生的條件漸趨完備［34］。

20世紀初農產品商品化和產業資本發展，出現搶米暴動、糧價高漲和農產品供應不足。政府決定開辦大型批發市場，清除舊有交易體制下廣泛存在的高利貸、批發商價格壟斷、交易不透明，確立公正合理、統一規范的農產品市場體系［35］。1923年頒布實施《中央批發市場法》，明確要以六大城市為中心建設多個由中央政府直接管理的公益性大型批發市場。1927年京都中央批發市場建成后，高知（1930年）、橫濱和大阪（1931年）、神戶（1932年）、東京和鹿兒島（1935年）、佐世保（1938年）、名古屋（1949年）等地中央批發市場相繼成立［36］。所在城市負責建設場館、賣場、倉庫、車庫、冷庫、包裝車間等基礎設施，所需資金大部分通過舉債籌措，然后再從入駐商戶繳納的使用費中償還本息，不足部分由地方財政預算彌補。例如，1935—1939年，東京建設中央批發市場共投入2 354.9萬日元，其中，筑地本部市場建設資金的75%由公債籌集，神田、江東、荏原、豐島、淀橋5個分市場的該比率都是100%［35］。

根據原批發商營業額確定出資和獲取收益的份額，每個中央批發市場分鮮魚、干魚、蔬果等部門，各組建1個新批發公司。各中央批發市場從之前從事經紀業務或批發商及其職員中，分業務部門認定若干經紀人負責對接零散的小型農業生產經營主體。例如，京都中央批發市場設立時共有460名經紀人，其中鮮魚、咸干魚、河魚和蔬果部分別占39%、24%、11%和26%［3］。各中央批發市場設立后，生鮮農產品交易規模整體不斷增長。以1940年水果和蔬菜的交易量為例，京都市場由1928年的50萬噸增至77萬噸，東京市場由1935年的40萬噸增至72萬噸，分別增長52%和79%［3］。中央批發市場體系推動了生鮮農產品全產業鏈一體化、統一了商品規格和交易規范，借助商業資本破除了批發商壟斷和依靠隱秘貿易規則對農戶利益的侵占。確立的“一物一價”規則影響了地方市場的價格形成，加速了農業生產者的聯合。1930年，六大城市水果和蔬菜生產者合作組織的市場占有率分別為49%和43%，高于全國相應平均水平約10個百分點［3］。其效果是降低農產品流通成本、提高農戶的貿易條件話語權和經濟收入。當然，在政府積極干預使經濟走出大蕭條背景下，中央批發市場的設立依靠政府強力推進，成立的批發公司也具有濃厚的壟斷色彩，推動國民經濟進入高度統制并最終走向全面崩潰。

2.生鮮農產品批發市場體系的形成

經歷二戰期間食品配給制及戰后恢復期對農產品和數量、價格、銷路的嚴格管制，1950年后，中央批發市場的功能得以恢復并快速發展［37］。1965—1975年，中央批發市場由52個增加到80個，所在城市由23個增至45個。到1985年底共在56個城市設立91個中央批發市場，之后伴隨市場調整合并有所減少。截至2021年底，共在全國40個城市設立了65個中央批發市場，包括36個綜合市場、13個水果蔬菜市場、3個水產品市場城市數量統計中將大阪府和大阪市分開計算，但大阪府立中央批發市場也位于大阪市，因此，實際為39個城市。不同類型中央批發市場數量為部分列舉。，其中14個由都府縣政府創辦（東京都11個，大阪府、奈良縣、沖繩縣各1個），51個由市級政府創辦。20世紀50年代中期后，經濟高速增長帶來食品制造、流通和餐飲業的繁榮1953年，日本首家超市在東京開業，到1963年，全國分店達5 000家；1958年日清食品公司發明了方便面；1970—1971年，肯德基炸雞、麥當勞快餐先后在大阪、東京開店；1974年，日本首家便利店“7-Eleven”在東京開業。。此時僅靠中央批發市場難以適應各地農產品流通渠道日益多元化的需求。1971年4月，《批發市場法》取代《中央批發市場法》開始生效，延續中央批發市場公辦屬性和招投標競價制度，準許工商資本和農民合作經濟組織出資設立營利性地方農產品批發市場［38］。之后《批發市場法》經過多次修訂完善，生鮮農產品批發市場也隨之進行合并調整，制度和運營日漸規范。各都道府縣制定管理條例，支持民間企業等成立地方性小型批發市場和農產品直銷所，對接中央和地方批發市場，推進本地區特色農產品的銷售。

目前，批發市場的基本職能包括生鮮農產品集散、價格形成和貨款結算，具有較強的公益屬性。其中，中央批發市場經營規模大、輻射范圍廣、發揮貨品集散和價格形成作用；地方批發市場包括產地和銷地兩大類，更多承擔對接產銷、貨品篩檢與集散職能。經市場開辦方批準，一級批發商、二級批發商和其他批發商作為市場主體，承擔分級流轉貨品的職責。如表1所示，全國973個中央和地方批發市場吸納超過11.4萬批發商。其中，中央批發市場的總體和單個交易額分別是地方批發市場交易額的1.3倍和17.7倍，平均每個中央批發市場吸納的商戶數量也顯著超過地方批發市場。表1日本中央與地方農產品批發市場數量及規模對比［31］類別總數

量/個交易額/億日元一級批發商/個二級批發商/個其他批發商/個總量平均總量平均總量平均總量平均中央市場"" 6534 994538.4 1562.42 87544.220 474315.0地方市場90827 619" 30.41 0781.22 260" 2.587 163" 96.0合計97362 613" 64.41 2341.35 135" 5.3107 637 110.6注：二級批發商從一級批發商批量購入貨品并在批發市場內店鋪銷售，其他批發商為直接從一級批發商批量購入貨品的銷售商。中央市場及一級批發商數量截至2021年底，其他市場及批發商數量截至2020年底，所有交易額為2020年數據3.生鮮農產品批發市場銷售量占比的變化

1993年，包括日本在內的關貿總協定成員國簽署烏拉圭回合談判《農業協議》，要求各國削減農產品關稅和農業保護措施。此后，日本農產品的國內外流通渠道日益多樣，消費者對本地新鮮食材、餐飲、加工及進口食品的需求增多。其中很多商品直接進入零售渠道，使農產品批發市場銷售量占比普遍下降。如圖1所示，1990—2019年，水果降幅最大，為40.5個百分點；豬肉降幅最小，僅為8.0個百分點。2019年，花卉銷售的批發市場銷售量占比最高，其次是蔬菜、水產品、水果。肉類的批發市場銷售量占比僅為7.8%，其中最低水平的豬肉僅占6.0%。主要原因是肉類產品保鮮要求和運輸成本較高，一般就近在屠宰場宰殺后經專門渠道流通［12］。 圖11990—2019年日本主要農產品的批發市場銷售量占比［39］

如果單獨考察日本國內生產農產品，其批發市場銷售量占比更高。2019年，國產蔬菜水果的批發市場經銷率為76.9%［31］，比圖1所示的同一比率高23.3個百分點。2020年，全國農業經營體共計直接銷售農產品28 775億日元，其中批發市場銷售額占比（36.1%）居首位，遠超零售（24.0%）、產地直銷（16.6%）、餐飲外賣（2.8%）等渠道所占比重［40］。因此，批發市場是聯結日本國內農產品生產和流通的核心渠道，對提高全國農產品市場的統一性發揮樞紐性作用。

（三）日本稻米市場的發展過程及動向

長期獨立于經銷生鮮農產品的批發市場，稻米市場經歷了從管制到自由流通的轉變。根據1942年制定的《糧食管理法》，政府對稻米全部高價收購后由農協和指定商戶按照配額低價銷售給消費者，政府補貼差價，對穩定糧價和糧食供給、維護工業部門競爭優勢及經濟高速增長作出了貢獻。20世紀60年代中后期，稻米供過于求、財政收購和補貼壓力加大，1969年開始允許稻米部分自由流通。1981年修訂版《糧食管理法》改稻米配給制為特許流通制。1995年11月，《主要糧食供求及價格安定法》取代《糧食管理法》開始實施后，徹底廢止政府統購統銷，設立自由流通米和政府儲備米，承認計劃外稻米流通的合法性。2004年廢除稻米計劃流通和政府定價，將計劃內外稻米統稱為民間流通米，開放糧食購銷資格、取消稻米零售登記制度［41］。以農協等批發商、超市等大規模零售商為主體，形成多樣化稻米自由流通市場。

2022年，全國共計756萬噸稻米的市場流通渠道及數量如圖2所示。全年共有324萬噸通過市町村層次的農協組織（Japan Agricultural Cooperatives， JA）收購，占稻米流通總量的42.9%。其中，245萬噸經農協中的“全農”和“經濟聯”“全農”即全國農業協同組合聯合會，1972年3月成立后不斷與各都道府縣的經濟農業協同組合聯合會（經濟聯）合并，是農協負責商品銷售與生產資料供應業務的部門。截至2022年7月，“全農”共包括1個總部及32個都府縣分部，以及北海道、靜岡、愛知、福井、和歌山、熊本、宮崎、鹿兒島8個道縣的“經濟聯”。銷售給批發零售商，72萬噸由JA銷售給批發零售商，2萬噸由JA直接銷售給餐飲及外賣機構，5萬噸由JA直接銷售給消費者；由農戶直銷的237萬噸中，有150萬噸通過批發和零售商經銷，10萬噸通過餐飲及外賣機構流通，77萬噸直接銷售給消費者；121萬噸用于農戶消費以及無償饋贈給親友；其余74萬噸是由批發商經銷的用于生產醬油、清酒和糕點等的加工用米和糯米。可見，農協系統構成稻米市場的主要經銷渠道。結合其承擔的大量生鮮農畜產品流通業務，農協系統對提高全國農產品市場體系的統一性、保障糧食安全發揮重要作用。 圖22022年日本稻米市場的流通渠道及流通量構成（單位：萬噸）［42］

在稻米流通最終環節，與生鮮農產品、普通食品乃至其他商品銷售渠道融合有所加劇，而傳統銷售渠道占比下降的趨勢也同樣值得關注。2017—2022年，通過超市購買大米的受訪消費者占比由49.4%升至50.1%，親友饋贈、網購、消費合作組織占比分別由16.2%、10.0%和6.9%降至15.3%、8.9%和6.0%，藥妝店、減價店的占比分別由4.3%和3.1%增至5.5%和4.8%，通過農戶直銷、糧店、產地直銷所購入大米的占比分別由7.1%、2.8%和2.0%降至4.6%、2.3%和1.4%［43］。

三、日本建設全國統一農產品大市場的制度安排

日本能夠形成包括農產品在內的體系龐大的商品流通網絡，得益于長期推進多個領域的制度性創新，包括加強立法、改革行政管理、確立市場設立和運行制度規范以及投融資政策。二戰結束后即開始建立涵蓋多層次、多門類的保障農產品流通的法律體系，在市場選址和部門間職能協調、推廣一體化市場規則、資金保障項目運營體制、引入信息化手段等方面，探索開展宏觀與微觀相結合、政府與社會力量廣泛參與的改革創新，致力于營造統一開放的農產品流通環境。

（一）建立較為完備的立法體系

二戰結束后，在美國占領軍司令部主導下制定了《農業協同組合法》，為推進全國統一農產品市場體系建設奠定了法律基礎。經濟高速增長加速農產品市場法治化，形成了以《批發市場法》和《食品合理流通及規范貿易法》為核心，《主要糧食供求及價格安定法》和《農林水產品及食品出口促進法》等專項立法、內閣府和農林水產省行政指令為支撐的農產品市場法律體系（表2）。這些法律構成了較為系統的基礎性立法、專業立法、輔助性立法體系，通過制定和實施諸多傾斜性條款促進和維護了全國農產品市場體系的統一。表2日本建設全國統一農產品大市場的主要法律及內容頒布年份法律名稱推動建設全國統一農產品大市場的主要內容1947農業協同組合法明確農協的銷售等職責，形成農產品市場重要基礎1966蔬菜生產上市安定法農林水產省負責提供市場信息及指導、指定主產地1971批發市場法確立了中央和地方批發市場為主體的市場體系1991食品合理流通及規范貿易法農林水產省統一制定基本規范、審查業務規劃1994主要糧食供求及價格安定法組建稻米穩定供應和價格形成機構，開放市場準入2009稻米產地與交易信息記錄傳達法完整記錄、保存并向關聯方通報稻米產地及流通信息2017農業競爭力強化支援法確立實現農產品流通合理化的多項措施2019農林水產品及食品出口促進法設立專門機構統一信息及指導，推動多市場主體協作資料來源：作者整理1.基礎性立法

1947年頒布的《農業協同組合法》規定，農協要指導與協助農戶做好市場分析和農畜產品銷售，組織社員統一購入生產資料、獲取信貸資金。從法律上明確了農協的職能定位，促進了農戶與市場之間貨品和資金流通。1971年《批發市場法》取代《中央批發市場法》，統一了中央批發市場和地方批發市場設立與運行的標準及程序，確立了以這兩類批發市場為主體的農產品市場體系。在國家性法律框架下，地方政府也制訂了專門條例和規章制度。例如，1978年發布的《大阪府中央批發市場業務條例》，規定了本區域中央批發市場的場所、商品范圍、財務及雇員等事項。1991年頒布實施的《食品合理流通及規范貿易法》，確立了農林水產省負責統一制定保障食品流通合理化的基本規范，包括提高效率、加強品質及衛生管理、應用ICT、應對國內外需求等方面措施；農林水產省負責統一審定食品流通企業業務計劃的合理性，包括目標、內容及實施時間、資金數額及保障措施、對農林漁業發展及增進消費者福祉的貢獻。

2.專項立法

1966年公布實施的《蔬菜生產上市安定法》，確定農林水產省負責市場調查、專家論證和公布蔬菜供求信息，可以要求都道府縣提供相關資料，根據種植規模、產業化程度、市場供求等情況，指定不同種類蔬菜主要產地，有利于蔬菜產銷及市場間協調聯動。1994年制定的《主要糧食供求及價格安定法》，廢除對稻米批發與零售的市場準入限制，組建稻米穩定供給確保支援機構、稻米價格形成中心，推動了糧食與生鮮農產品、批發與零售市場的融合。2009年頒布的《稻米產地與交易信息記錄傳達法》要求糧食經銷商必須完整記錄并保存稻米產地及流通信息，向關聯方通報并接受政府部門檢查，保障了糧食流通的規范化和市場間的有機銜接。

3.輔助性立法

2017年頒布實施的《農業競爭力強化支援法》確立了推動農產品流通合理化的多項措施，包括調整規則與規格、優化環境、推廣信息技術提高效率、鼓勵能提高競爭力的批發或零售機構重組、促進農產品直銷、推動流通信息共享和質量評價。2019年制定的《農林水產品及食品出口促進法》明確，農林水產省設立農林水產品及食品出口本部，統一制定政策并協調在政府機構、企業和政策性金融機構的貫徹落實，構建廣泛參與的一體化市場主體協作機制。

（二）與行政管理系統的緊密結合

日本行政管理機構對落實各項法律規范、推進農產品流通制度和技術創新發揮了關鍵作用。從批發市場選址到中央和地方農業行政管理部門職能的調整劃分，強化了農產品市場對生產、加工、流通的輻射帶動效應和行政機關的管理服務職能，推動了全國統一農產品大市場的形成與發展。

1.有利于發揮輻射作用的中央批發市場分布

為發揮對生鮮農產品流通的核心作用，中央批發市場基本設立在人口基數較大、經濟基礎好、交通便利的沿海城市，對全國農產品流通輻射帶動能力強。截至2021年10月，這些城市每市平均人口108.1萬，遠超過全國793個市（其中東京包括23個區）14.5萬的平均人口規模，農產品消費需求旺盛。中央批發市場所在城市以東京、大阪、名古屋三大都市圈為核心，包括33個都道府縣首府、16個大型的政令指定都市、20個中等規模的核心城市。作為各地政治、經濟、交通和信息的中心，這些城市普遍在民生、衛生保健、環保等領域擁有更多行政權限和資源，中央市場借此能更好輻射帶動下轄或周邊地區的農產品流通。

2.農林水產部門主導的行政監管體系

中央批發市場的全國統籌管理歸屬農林水產省新業務及食品產業部食品流通科批發市場室，各都道府縣和相關市政府一般在負責處理農林水產事務的部門設立專門科室，負責中央批發市場及各類農產品市場的日常運行監管。各地的機構設置和名稱有所不同。例如，東京都政府下設中央批發市場局，大阪府在農林水產部設立中央批發市場管理中心株式會社，京都府設農林水產部流通與品牌戰略科，北海道設農政部食品安全推進局食品政策科，福岡縣設農林水產部食品銷售促進科，愛知縣設農業水產局農政部食品消費流通科。在城市層面，大阪市、福岡市農林水產局下設中央批發市場部市場科負責監管鮮魚市場、蔬菜水果市場和肉類市場。有些城市沒有設立農林水產局，如京都市在產業觀光局產業企劃室下設兩個中央批發市場科，名古屋市在經濟局下設三個科分別監管本部、南部、北部中央批發市場，札幌市的經濟觀光局下設中央批發市場部。這樣，就把農產品的生產、流通和銷售放在同一行政管理體系進行統籌規劃，能夠更好地調動各方面資源以提高決策的專業性和協調性，保障農產品的穩定高效流通。

（三）構建統一協調的市場機制和規范

各地根據農業發展特點和主要農產品流通的現實需求，探索形成了多樣化的市場組織方式，并通過創新市場設立和運行的制度規范，為構建全國統一的農產品大市場提供了堅實保障。

1.一體化農產品市場組織體系

農協形成了富有特色的銷售方式，通過統一收貨、多元銷售保障農產品供應的時間、數量和品質。其中，“共販”指農協內部將同一品種或地區的農產品生產者結成團隊，統一委托農協銷售產品；“直賣”指農協開辦農產品直銷所推動農產品在本地消費的“地產地消”；“直販”指農協越過中間商直接向超市等大型零售商供銷農產品。典型的交易流程（圖3）：一級批發商以受托或采購的方式從農協或農戶收集生鮮農產品，在批發市場銷售給二級批發商或其他批發商，再通過零售、食品制造和餐飲服務等商戶銷售給消費者。這樣構建的以批發市場為核心的農產品市場體系，促進了供給、銷售和消費的緊密銜接和協調聯動，有利于實現貨品的高效收集與分配，實現反映供求的公平透明價格、貨款的便捷準確結算、產業鏈上下游信息共享。 圖3日本農產品市場體系構成及作用機制［44］

2.規范化的市場設立和運行標準

第一，批發市場的定位是生鮮食料公平交易的場所，其精準定義、交易商品范疇、開設者、批發商及資質條件由農林水產省制定的基本方針確立。第二，農林水產大臣、各都道府縣知事按照統一標準程序，分別負責中央批發市場、地方批發市場開辦條件認定和審批、業務監管、停業及注銷。例如中央批發市場中，經銷蔬菜、水果和水產品的不低于10 000平方米，經銷肉類、花卉和其他農產品的不低于1 500平方米；地方市場中經銷蔬菜水果的不低于330平方米，經銷水產品、花卉的不低于200平方米，經銷肉類的不低于150平方米。第三，各批發市場名稱中必須清晰體現中央或地方屬性，否則面臨最高30萬日元罰款；專業批發市場名稱中可以體現業務范圍，例如“東京都中央批發市場食肉市場”“地方批發市場福岡花卉市場”。第四，《批發市場法》從交易原則到結果公布制定了一系列規范，為批發市場業務流程的標準化提供了法律保障（表3）。表3日本《批發市場法》規定的農產品批發市場業務流程基本規范規范名稱主要內容交易的基本原則各類交易主體必須開展公正、高效的市場交易禁止差別對待一級批發商不得不正當地區別對待發貨人、二級批發商及其他購買方交易方法根據不同生鮮食料特性，選擇拍賣、投標或個別面談交易公布交易條件一級批發商依據農林水產省令，公開其貨品種類、支付方式等交易條件禁止拒絕受托除農林水產省規定的正當情形外，一級批發商不得拒絕其業務范圍內生鮮農產品在中央批發市場上市的委托申請保障結算交易參與者應按照依法約定的方法和流程進行結算

一級批發商根據農林水產省的規定制作業務報告書并提交批發市場保存，利益關聯方在農林水產省規定的情形范圍內享有查閱權公布交易結果一級批發商根據農林水產省規定，定期公布批發數量、價格、收支等交易信息，以及其他反映生鮮農產品交易公正性的事項資料來源：作者整理3.推動市場運行一體化的機制創新

1999年《食料農業農村基本法》頒布實施后，農產品流通渠道日趨多樣，通過修改相關法律、調整《批發市場建設基本方針》等政策規劃，放開對農產品流通的限制，激發了市場主體間交易協作的活力。第一，1999年版《批發市場法》在各中央批發市場設立交易委員會，吸收各類批發商及專家學者參加，提高農產品市場體系交易活動的協調性。第二，2004年版《批發市場法》放松“商物一致”規則，準許部分指定產品進行電子商務交易，在市場外建立物流、倉儲和產品分選設施；為適應大型零售企業市場占有率迅速增長，允許農協和農戶等通過批發市場直接向二級批發商供貨以及批發商直接向零售商開展第三方銷售。第三，鼓勵農協和農戶繞開批發市場與零售商開展直銷，對接消費者發展農產品直銷所、露天市場和外賣業務。第四，2004年修改后的《糧食法》全面放開稻米流通，廢止對批發商和零售商的市場準入限制，推動了批發與零售市場內生鮮農產品與糧食流通的進一步融合［15］。

（四）實施系列投融資保障項目

面向經農林水產省或地方農政局認定的市場主體，通過提供投融資保障支持其加強設施和運行的標準化建設，增強市場體系的統一性和協調能力。

1.財政資金補貼項目

第一，農產品流通據點建設工程。2016—2024年，中央財政每年通過都道府縣向中央批發市場發放約200億日元專項補貼，用于改善倉儲調配、冷鏈運輸、物流省力化、質量和衛生管理，使單個中央批發市場年均銷售額由695億日元增至719億日元；增建共享倉儲點以提高配送效率，使卡車出倉裝載率比進倉時提高10%以上［45］。第二，農產品可持續流通模式綜合探索工程。中央財政直接向流通企業發放約3億日元專項補貼，用于普及農產品和食品全供應鏈數據共享及信息追溯系統、省力及自動化ICT和運輸保鮮技術，通過建立高效可持續型流通模式增加產品出口［46］。第三，中央財政通過都道府縣向批發市場發放防災減災補貼，其中僅2020年就超過15億日元，用于遷出高風險區域、增強設施抵抗地震強風和洪水能力、建設應急電力和燃氣保障設施［47］。

2.由專門機構實施的項目

第一，食品流通改善融資。由日本政策金融公庫、沖繩振興開發金融公庫分別實施，采用“生產+制造”“生產+銷售”“批發市場功能提高”三種模式，設定項目年限、銷售額及增幅、資金用途等條件，發放低息貸款推動農產品與食品加工、銷售產業深度融合。例如，注冊資金少于1 000萬日元、從業人員少于50人的小規模批發市場的融資限額是120萬日元，其他類型批發市場的融資限額是880萬日元［48］。第二，債務保證基金。公益財團法人食品等流通合理化促進機構于1992年設立，便于經過認定項目籌集必要的建設資金，改善農產品及食品合理狀況。第三，緊急對策項目。同樣由公益財團法人食品等流通合理化促進機構組織實施，目的是促進農產品融入產供銷一體化系統，向食品銷售合作社和商戶提供最高涵蓋所需資金66.7%的5年免息貸款，用于開發和租賃ICT設備及物流系統、召開專家委員會制定業務規劃、監督項目實施。

（五）推廣ICT促進市場間交流融合

日本政府重視數字技術的應用，以應對農產品市場構建和發展過程中面臨的一系列挑戰，并通過信息技術、區塊鏈技術保障農產品交易能夠快速、順利完成，在提高流通效率的同時降低了流通成本。

1.財政支持的推廣項目

日本政府重視在農產品市場推廣ICT，以應對人口老齡化帶來的卡車駕駛員、貨物裝卸工等勞動力短缺。2013年5月成立以來，農林水產業與地域活力創造本部主導實施了一系列財政資助農產品市場信息化工程，包括基于區塊鏈技術的流通信息平臺、采用無線射頻識別（RFID）技術的花卉流通卡車預約系統，導入ICT的生鮮農產品市場結算平臺、蔬菜水果流通系統、智能化倉庫貨運系統等［49］。ICT的推廣應用，不僅降低流通成本和勞動強度、提高作業效率和服務質量，還能夠提升農產品市場間信息、貨物和價值交流的效率。神奈川縣湘南地區推廣農產品交易信息移動終端“bando”，可為圓白菜、蘿卜的生產經營者和批發商平均每人每月節約1.6 h的通信時間［50］。

2.主要信息技術及應用場景

區塊鏈保存數據以確保產銷和交易信息的真實與可追溯，物聯網（IoT）、傳感器、RFID進行數據采集、貨品查驗和歸類、倉儲自動化陳列和設備操控，人工智能（AI）預測產銷和市場需求、優化物流和產品開發，機器人技術（RT）進行智能化分揀、搬運、裝卸等作業。在此基礎上開發的農產品市場一體化的信息共享平臺，采集和發布從田間管理到市場招投標、競價的全產業鏈信息，推動農產品、資金在生產者、市場和消費者間的流動（圖4）。代表性平臺包括Infomart公司的企業間直接交易系統“BtoB”、Raccoon公司的代收代付系統“Paid”和賒銷擔保系統“URIHO”等。當前信息技術在農產品市場普及率有待提高，主要問題包括商戶和從業人員缺乏對信息化作業好處的認識和操作技能、建設產銷對接的一體化信息平臺面臨資金投入和專業運營人員的缺失。比較現實的推廣路徑包括降低操作難度、發展設備租賃等［51］。 圖4日本以ICT推動農產品市場主體間交流的主要載體和路徑

資料來源：作者繪制

四、主要結論與政策啟示

（一）主要結論

適應生產和消費需求形勢的變化，日本形成了以中央和地方批發市場為主體的全國統一農產品大市場。主要經驗包括不斷完善立法，形成了批發與零售協調互補、產供銷密切關聯、標準與制度合理規范的運行機制，挖掘行政系統和人口交通資源、依托投融資及擔保項目和ICT效力，提升市場體系的統一性和運行效率。稻米市場完全自由流通以后，在農協集中供貨、超市大量零售環節與生鮮農產品市場交叉增多，與生鮮農產品市場統籌發展的趨勢顯現。存在的問題包括批發市場作為生鮮農產品交易的樞紐，仍然存在與各地小型市場的融合度較低，與零售市場政策及立法的統籌性較差、缺乏長遠規劃等。批發市場的冷鏈供應和品質保證能力低、市場價格形成遲緩，在流通渠道多元化沖擊下陷入利用率降低、市場運行成本高和基礎建設滯后的對立循環。在當前經濟低迷、政府收入減少背景下，難以繼續依靠增加財政補貼以彌補建設經費不足，給農產品流通制度改革提出了新課題。

（二）對中國建設全國統一農產品大市場的政策啟示

1.完善農產品市場立法

構建系統完備、適用有力的法律法規體系，充分發揮法治的引領、規范和保障作用，是日本建設農產品市場的重要保障。中國目前缺乏對農產品市場的專門立法，僅有《中華人民共和國農產品質量安全法》等法律規定了農產品批發市場的部分職責。應加快完善專業立法，制訂“農產品市場法”或“農產品批發市場法”，規范蔬菜水果、水產品和肉類等各類農產品的市場流通。要通過立法明確農產品批發市場保障農產品流通的公益屬性，將推動小農戶對接大市場作為其重要功能。制訂設立程序、批發商等市場主體的資格條件，審批與監管的政府機構職責劃分，確立交易活動模式及規則。在修訂《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中華人民共和國農民專業合作社法》《中華人民共和國農產品質量安全法》等法律時，應增加與農產品流通、各類農產品市場設立及運行條款，明確批發市場的地位及職權，在市場選址規劃、改善基礎設施、貨品供應、質檢等方面創造規范、便利的發展環境。

2.加強行政監管的統籌協調

農產品市場具有較強公益性，必須強化落實政府的統籌監管職責，打破各地方和市場之間影響商品要素暢通流動的藩籬。借鑒日本經驗，應當完善國家和地方兩層農產品批發市場，能夠充分調動各層級資源、實現公益性與營利性的統一，發揮對農產品流通的輻射帶動作用。批發市場選址既要發揮北京新發地、首衡高碑店國際農產品交易中心等現有大規模市場的輻射作用，又要推動產地與銷地市場、中東部和西部地區間的合理分布，結合國家農業發展規劃和區域流通產業布局，向省會、副省級城市、農產品流通優勢突出的城市傾斜。要健全統一的農產品市場運行監管體系。可明確由商務部和省級商務廳局，按照相應規范審批中央批發市場和地方批發市場的資格審查及設立批準，所在城市的商務局負責日常監管和協調。應設立專門窗口部門，做好與同級政府中發展改革、農業農村、市場監管、供銷合作社、土地規劃等部門的溝通，避免區域農產品市場的重復性建設和部門間治理條塊化。

3.強化統一性發展規劃

市場間的統一性包括制度規則的一致性和業務運行的協調聯動，這兩方面內涵在中國農產品市場體系發展規劃中尚不突出。要對標《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》等方針政策，提高對增強全國農產品市場體系統一性重要意義的認識。要繼續完善以批發市場為中心的農產品市場體系建設，在公益性農產品批發市場試點和跨區域農產品流通基礎設施建設基礎上，選擇經濟、人口、交通基礎好，輻射帶動能力強的城市，通過完善中國版中央和地方兩級批發市場，打造全國農產品流通骨干網。要將農產品批發市場建設納入國家和省市國民經濟和社會發展規劃，創設類似于日本流通據點建設、農產品可持續流通模式綜合探索、批發市場防災減災等工程，安排專項預算、探索項目制財政補貼發放和考核機制。更好發揮中國供銷農產品批發市場控股有限公司等龍頭企業對其他市場主體的帶動和示范作用，創新稅收和信貸政策，激活和引導社會資金投入，提高農產品市場發展的統一性和設施使用率。

4.提高信息技術貢獻率

信息流和物流、價值流構成現代市場體系的三大要素。信息技術的價值體現在溝通銷售數據、提高市場監管水平和要素流動效率、保障農產品質量安全、便捷價格形成和市場主體征信等多個方面。對比日本，當前中國存在巨大優勢和堅實基礎：數字經濟規模穩居世界第二位，占GDP比重達41.5%，實物商品網上零售額占社會消費品零售額的27.2%［52］；已實現“市市通千兆、縣縣通5G、村村通寬帶”，農業生產信息化率超過25%，智能農業、農產品溯源技術得到廣泛應用；農產品市場監測預警體系初步建立，分析研判能力明顯提升［53］。

在《數字中國建設整體布局規劃》框架下，政府規劃應更加突出推動農產品市場信息化建設，做好頂層設計和政策資金支持。參考日本實施農產品市場信息化工程的做法，可以探索由農業農村部門牽頭建立專門工作機制，形成部門間銜接聯動機制。通過各類科學基金、信息通信和電子商務等研究機構，增加資助農產品市場信息化專項課題或項目。制定數字經濟和第6版互聯網協議（IPv6）、算力基礎設施等部署規劃時，要明確支持增強農產品市場的信息技術設施和運行效率。發揮大型批發市場的典型示范和大型科技企業的研發及推廣優勢，加速區塊鏈、物聯網、人工智能等的研發應用，支持產銷一體化平臺建設，培育更多農產品流通的新型商貿企業和產業模式。

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［責任編輯劉俊華］

Practical Experiences and Policy Implications of Building a National

Unified Agricultural Product Market in Japan

LI Dongpo1， ZHOU Hui2

（1. School of Economics and Trade， Hunan University of Technology and Business， Changsha，

Hunan 410205; 2. Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese

Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract：" Japans agricultural product market started early， with substantial hierarchy and coordination， which can provide valuable implications for China in constructing a unified domestic agricultural product market. This article reviews the evolution process and system composition of Japans agricultural product market， and summarizes its practices and policies in building a unified national market. Research has shown that the construction experience of Japans national unified agricultural product market includes establishing a relatively complete legislative system， achieving close integration with the administrative management system through location and function integration， constructing a unified and coordinated market operation standard， mechanism and organizational system， implementing a series of investment and financing guarantee projects to ensure market standardization， and promoting information and communication technology to promote communication and integration between markets. At the same time， attention should also be paid to preventing problems such as high operating costs， lagging infrastructure， and slow price formation in wholesale markets， which can lead to sustained decline in utilization rates.

Key words： agricultural product; market circulation; a unified domestic market; central wholesale market; Japan