海域立體分層使用權的法律問題研究

摘要：伴隨著海域資源在開發利用與保護修復過程中存在使用權界限不明、海域使用權人與捕撈權人存在糾紛等具體問題。文章從海域使用權權能的實現著手，提出海域劃分空間由二維“平面”轉向三維“立體”，研究結果為建立海域分層立體使用權法律機制，提高海域資源資產的開發效率與生態效益，為全面發展海洋經濟提供可靠的制度保障。

關鍵詞：海域使用權;分層使用;捕撈權;三維空間

中圖分類號：D922.6;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）05-0042-08

1 問題的提出

海域分層立體使用權，指在同一海域空間的多層次立體開發過程中，單位或個人基于特定功能用途在特定空間范圍內占用、收益和處分的權利，客體上來看，為三維海域空間，層次多元;同一用海范圍內存在不同性質、可以互相兼容的用海活動。海域資源不僅包括自然物質，同時具有人文關系、海域資源種類等自然條件，其包含的社會關系也在動態變化中。海域在空間內分為橫向、縱向，也就是說海域空間自然資源具有立體化的特點。海域具有物權的屬性，海域使用權作為所有權的延伸[1]。隨著海域資源的不斷開發，海域使用權在同一片海域存在交叉重疊用海，立體化海域開發成為新時代的要求。

海域的二維使用與三維使用是在海域管理中對海洋空間不同方式的劃分和管理，如在應用領域，海域二維使用主要是海洋規劃、用地分配、資源管理等方面，而海域三維使用還包括海底資源的開發及水下探測等，三維使用全方位管理海域活動，然而現行法律并未規定海域三維分層使用確權，導致現實生活中問題百出。

海域的開發與保護之間應追求平衡，既不竭澤而漁，亦不緣木求魚。海域資源由傳統的“切塊式”轉變為“分層式”的使用方式，海域資源立體化配置推動多區域、多產業、多主體的海域立體分層使用，有助于緩解海域使用權與漁業權、捕撈權以及相鄰關系之間的矛盾，平面化思維轉變不僅能推進海域經濟的發展，還能保護海域生態環境。

2 海域立體分層使用權的現狀

2.1 立法現狀

我國現行海域使用權的規定大多都是考慮行政管理方面，欠缺從物權方面考慮的法律規定，必然妨礙海域使用權的流轉。私法與公法都設置了有關海域使用管理的規定，在《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）中可以看到總共54條規定，超過30條均為有關海域使用的行政管理規定，但是對于海域的分層使用確權、登記以及海域使用權流轉的法律規定并不完善[2]。養殖業與捕撈業有專章規定，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規定養殖權與捕撈權具有用益物權的性質，對于養殖權、捕撈權以及海域使用權之間的權利沖突仍然存在，并沒有緩解的跡象[3]。在同一片海域具有兩名以上的主體使用海域，存在交叉、重疊用海，是否違反一物一權原則存在爭議。

海域使用權通過分層劃分，有的學者提出海域使用權的劃分方式為將一片海域的縱向分為水面、水體、海床和底土，經過登記的海域受法律保護[4]。海域的劃分方式較為傳統，無法應對新型的海域使用方式。由于不斷開發海域資源，海域使用權人之間聯系越來越密切，但是海域三維立體空間劃分未規定使用海域的確權登記，缺乏立體空間規劃的相關規則。關于海域使用權及分層使用內涵的相關法律規定，具體如下。

通過以上可以看出，眾多沿海地區相繼出臺相關的海域立體分層設權的規范性文件，且海域分層使用的辦法具有一致性，故并未全部列舉各地的規范性文件。其他規范性文件對充分利用海域資源提供政策上的支持，其本質具有約束力，但法律效力低，海域使用權與其他用海主體之間的矛盾解決、海域立體分層使用如何在實踐中平穩著地仍為社會關注的熱點。

2.2 司法現狀

通過中國裁判文書網進行檢索“海域使用權”“捕撈權”的判決書35份，本文選取其中1個案例進行分析。

案例：劉某、王某海上通海水域財產損害責任糾紛案。2018年3月始，王某未經劉某等19人允許，擅自進入劉某等19人養殖區域進行捕撈作業，破壞劉某等19人用于底播養殖的養殖設備，并造成底播養殖的毛蚶、海參等丟失、滯長、死亡，破壞養殖環境。本案爭議的焦點是同一海域捕撈權與海域使用權可否并存？ 經查明，王某享有捕撈權，劉某等19人（包含鄭某等5人）享有海域使用權、養殖權，王某的捕撈區域共涉及其中鄭某等5人主張的養殖海域。分析如下：第一，王某的用海方式存在妨害鄭某等5人合法使用海域的可能性，王某的捕撈權與鄭某等5人的海域使用權、養殖權無法相容。第二，用海時間對兩種用海權利能否相容具有重要影響。王某常年在重合海域捕撈蝦蛄。王某采用定置刺網方式連續占用水面、水體，可能影響鄭某等5人底播養殖的維護及扇貝養殖的準備工作，因而鄭某等5人有權拒絕。第三，投入成本也可作為確定兩種權利優先順位的參考。鄭某等5人自行投入苗種、設備進行養殖經營，繳納海域使用金，負有依法保護和合理使用海域、不能破壞性使用海域或者污染海域的法定義務，對重合海域投入成本較高。通過投入成本高低比較，鄭某等5人的用海權利也應優先于王某的用海權利。根據上述分析，王某未經海域使用權人同意進入重合海域捕撈，行為構成侵權。

用海進行養殖的海域使用權能否與養殖權并存在同一片海域，海上、通海水域財產損害責任糾紛具體考量的因素包括但不限于：使用海域的時間、利用海域的方式以及花費的成本。捕撈權人未經允許超越正常利用海域的行為，侵害了海域使用權人的權利。海域使用權是排他性的使用權，依法繳納海域使用金并對于重合用海的區域投入成本高，捕撈權人在行使捕撈權的過程中，不得損害海域使用權。海域使用權人受到損害，有權請求停止侵害、賠償損失。

3 海域立體分層使用權存在的問題及成因

進一步推進海域立體分層使用具有必要性。一方面，海域資源的開發需要投入人工、技術等大量的資源，同時伴隨著海嘯、臺風、海盜的風險，故需要通過設立海域立體分層使用權，促進海域藍色經濟的發展;另一方面，海域資源的開發活動具有外部性的特征，越來越多的人發現海域資源的價值，爭相攫取海域使用權的利益，同時也帶來海域資源浪費的問題與環境生態被破壞的問題。因此，亟須法律平衡各方的利益，適時對私人權利加以規制，保護社會公益。我國立法機關將海域歸為物權，海域三維分層確權在法律制度上還存在一些不足，與海域使用立體分層管理現實需求不匹配，需要加強規范和完善。

3.1 現行法律無法適應海洋經濟的發展

《民法典》規定海域使用權的性質為用益物權，需遵守一物一權原則，《海域使用管理法》自2001年頒布后長時間未修改，顯然無法適應海洋經濟的發展，具有滯后性。其他規范性文件提出海域分層設權以促進海域使用權的開發，具有可借鑒性，但由于法律效力低，不具有全面性。利用海域資源的方式不斷升級，海域開發方式包括但不限于養殖與旅游等傳統的用海方式，還包括新興海洋產業，傳統的海洋產業與新興海洋產業存在沖突與矛盾。要緩解海洋經濟結構矛盾，應明確海域三維分層使用權人的權利入手?！蛾P于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》與《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》指出要著力解決自然資源權力交叉、沖突的問題，推進合理有序用海。我們不僅要從海域三維分層使用角度進行劃分，還要關注“海域使用權的立體分層使用”的管理模式，海域使用管理也從平面轉向立體，逐步完成對海域空間管理體系的變革。

3.2 缺乏海域三維分層使用確權的登記模式

由于海域使用權具有物權的性質，海域使用權經過登記，受法律保護[5]，與養殖權、捕撈權相比具有更強的效力，現缺乏海域三維分層使用確權登記的模式。海域三維分層使用需要復雜的數據與技術的支撐，才能夠更好地管理海域資源和用?；顒覽6]。海域使用權的登記內容主要是將海域產權主體進行記錄，還包括以下事項：海域的位置、面積、用途、使用期限等情況，以及海域使用權派生的他項權利所作的登記。海域本身的流動性強，無法有效界定海域分層使用的范圍，故海域立體開發過程中效率低，難以充分利用海域資源。

（1）海域功能區劃進行用海登記，登記某種用海方式，忽略海域兼容性的特征，在同一片海域可以存在多種不完全排斥的使用海域行為，“平面化”的管理方式在確權登記中無法適用三維海域開發狀態，海籍登記中沒有體現一些海域上下構筑物及其附屬設施，以致海域使用權難以集約化利用，未考慮海域空間利用動態化的特點。

（2）以“二維”宗海邊界的海籍管理模式，平面化的思維管理模式已經無法適應社會經濟的發展[7]。

（3）海域使用通常沒有可見邊界，難以通過遙感衛片上區分。用海信息難以直接提取，無法實現有效的監管?，F行宗海范圍界定從“四至”轉向“八至”坐標的技術難度大，不具有現實操作性以及高額的成本。潮起潮落，水面與海床上下范圍始終處于動態之中，不同的用海活動范圍也處于不穩定狀態[8]。

3.3 海域分層有償使用制度不完善

海域有償使用制度能促進海域資源的利用。經過審批，海域使用權人方可在規定的期限內使用海域資源，并且需要支付海域使用金。海域使用方式包括海上發電、海域養殖、海底鋪設電纜以及捕撈海洋生物資源等。但是目前海域使用存在以下問題。

（1）海域捕撈歷史悠久，人們已形成捕撈的傳統，并沒有繳費的觀念，1993年《國家海域使用管理暫行規定》首次明確規定收取海域使用金，但海域使用金的征收標準偏低，導致海域資源開發過度，近岸海域海洋生態脆弱。

（2）海域使用金的使用缺乏有效的監管。海域使用金主要用于海域的整體規劃策略、整治治理、保護海域生態環境與資源的合理利用以及管理。目前海域使用金使用不夠透明化，難以用于海域的保護與管理，不利于海域資源的綠色開發與保護。

3.4 海域使用權與其他權利存在矛盾

3.4.1 行使海域使用權與捕撈權過程中不和

海洋漁業權利包括捕撈權和養殖權，捕撈權屬于自然資源使用權的其中一種，指在大自然中對海洋生物資源進行獲取利益的權利。捕撈權人具有在合理范圍、一定的時間內進行捕撈的權利，但是具有一定的限制，若捕撈權人的用海時間及用海方式影響海域使用權人，則有權要求其不得繼續實施捕撈行為，對于造成的損害，應承擔一定的責任。海域使用權與捕撈權相比往往具有優先性，因為海域使用權投入成本高，故在司法實踐中常優先保護海域使用權，防止因為捕撈權增加海域使用權人的成本，這是過往主要的矛盾[9]。

為緩解權利沖突，有學者認為海域使用權制度與漁業權、土地承包經營權存在矛盾，可以選擇通過廢除海域使用權制度的方式。海域使用權廢除并不是一個上佳之策，應合理規劃海域立體分層使用權的研究，海域立體規劃中首先要明確海域空間范圍以及權屬，如果沒有明確規定海域空間立體規劃，則會產生矛盾。例如，對于海域使用權的空間范圍界定未確定，海域捕撈與海底養殖之間總會有一些摩擦，重疊用海、交叉用海等情形時有發生。重疊用海也會致海域資源利用效率低，海洋經濟的發展將會遇到“瓶頸”，難以突破。

3.4.2 海域使用權與相鄰關系之間不和

相鄰人之間應本著團結友好、善良互助的理念，但是由于海域資源的價值不斷上升，不同海域使用權人之間的糾紛也層出不窮，相鄰人之間應秉持一定的寬容，海域始終處于流動中，海域的用海方式不是一成不變的。從海洋空間平面化利用的過程中，可以發現現行立法較為細致，但海域分層使用強化了相鄰關系的作用，也對其要求做了進一步的提高。

4 完善海域立體分層使用權的路徑

現有的海域使用方式是從“二維”平面利用的角度出發，由海域管理部門將確權的海域區劃范圍內的面積，經過確權登記，在經審批的海域范圍內可以對某海域資源從事相關的經濟活動，而同一海域內縱向分布的其他類型的資源則構成浪費。海域資源的利用率低，因此，由“二維”平面轉向“三維”立體分層海域使用方式具有重要意義[10]。

4.1 盡快修改相關法律，完善海域管理規則

由于我國海域保護立法起步較晚，現行的法律無法應對日新月異的海域經濟發展，用海之間各式各樣的矛盾層出不窮，亟須完善海域使用規則。

（1）完善法律規則，海域立體確權具有可行性?！睹穹ǖ洹返谌俣藯l規定依法取得的海域使用權，未規范海域三維分層使用權。海域使用方式具有多樣性，有的互不影響，有的不是完全排斥卻存在限制之處?？梢栽凇睹穹ǖ洹返幕究蚣芟?，專章規定海域使用權，在同一片海域中兼容性用海提供上位法依據，調和用海沖突。構建三維產權相關的法律規則，依法推進海域資源的開發與利用，幫助緩解各方權利人之間的矛盾，維系各方的利益。

（2）通過修改《海域使用管理法》細化海域空間的界定，對于缺失的水面上方空間管理予以規定[11]。評估分層海域使用狀況，監督海域分層使用狀況，對濫用海域資源行為及時阻止。行政執法機關落實監督措施，設立海域分層使用的監督機關，營造合理合規的用海環境，對于違規進行海域開發的行為進行懲處，懲罰與宣傳有償使用海域資源并進。

4.2 完善海域使用權立體分層確權的權屬登記

三維立體分層使用海域權，各個層次可能具有不一樣的使用權限和管理方式，海域三維分層使用確權登記是為了確認和記錄海域及使用的邊界、確定海域使用權、利用海域資源如漁業資源和礦產資源，更好地保護海域環境。海域具有極強的流動性，劃分空間范圍難度更大。海域的二維平面的界定標準明確，但是三維的空間范圍具有現實技術應用的難度，采取何種丈量的標準法律并沒有明確的規定。學者主張采用“四至坐標+豎向海籍信息”記錄，例如，“四至坐標”和“底土”結合的方式進行界定海底鋪設電纜的用海范圍[12]。

各沿海地區都在為海域三維分層使用確權登記提供新的辦法，亟須制定效力高的法律，使沿海各地區實施統一的登記制度。以《海域使用管理法》第十九條規定的現行權屬登記為基礎，創新海域三維分層使用管理技術，設立海域三維分層使用的登記方式。建立海域三維分層使用權網上登記系統，使用海域的時間、方式、范圍都可以通過網絡進行記載，每位使用者都可以進行查看，避免矛盾，但也存在成本較大的缺點。

4.3 完善海域分層有償使用制度

（1）加大宣傳方式，宣傳有償使用海域資源的標準、征收方式，發生海域糾紛及時進行調解，引導正確的司法救濟途徑。在美國，不同的海域開發方式，依據不同法律有不同收費標準，對于海域使用金的收取標準，可以作為參考，不同的用海區域、用海方式、用海時間綜合考慮收取海域使用金的費用。完善海域使用金的管理模式可以幫助海域資源的集約化利用，減輕資源的浪費。

（2）對于使用海域行為收取相應的費用，其估價需考慮生態補償價值，國外有的學者提出應考慮海域使用期權價值及遺產價值，實物期權法廣泛用于不同國家海域使用權定價，制訂合理的收取海域分層使用金的標準，遵循合理、透明、公正的原則，促進海域資源的可持續發展。

4.4 明確劃分海域立體分層使用權人的權利邊界

由于海域具有兼容性，同一海域可能存在兩種以上的使用方式。明確海域立體分層使用權人法律上的權利，需要進行分層確權，可以緩和用海矛盾，作為提高空間利用效率的最佳方式。學者們提出不同的劃分海域立體分層確權方式，有的學者認為海域資源利用過程中共分為5部分的權利①;有的學者將海域劃分為水面以上的范圍、水平面、海床和底土，然而此種海域劃分方式無法適應現行海域經濟的發展，海域分層使用權的確權方式仍是一個難題[13]。針對一些功能所占用的一定海域空間范圍展開確權的過程，海域使用權管理中，可以制定海域空間三維產權法律體系。對海域進行產權管理與保護的法律體系，內容主要包括海洋領土主權、海洋空間立體規劃、海洋專屬權益劃定、海洋環境保護以及海洋資源勘探開發，海域使用遙感檢測技術需不斷加強，從而保證海域使用權分層確立[14]。

加大用海使用權人之間的溝通，促進和諧的關系，不動產分層使用相鄰關系之間的矛盾，可以參照《民法典》第二編第七章相鄰關系的規定，緩解相鄰關系之間的糾紛。多數用海活動使用一部分空間范圍，如海水養殖、鋪設海底電纜等;還有一部分空間處于未開發狀態，如果符合規定的條件，可以進行其他的用?；顒?。以往的實踐經驗可以參考象山縣“以三維海籍為核心的海域立體管理模式”[15]。

4.5 借鑒其他省（自治區、直轄市）海域使用管理辦法的經驗

根據目前海域使用情況，由于海域新型產業的發展，各沿海地區為了提高海域資源的利用率，探索實施海域立體綜合開發利用，沿海各地均出臺相關法規及其他規范性文件。專項推進新型海域產業的發展，如《浙江省自然資源廳關于推進海域使用權立體分層設權的通知》將海域立體分層的使用權范圍界定在跨海橋梁、海底隧道、海底電纜管道、海上風電、光伏、養殖、溫排水等用海，重疊用海區域需征得原海域使用權人的同意。海洋信息共享有助于海域分層使用的實時監管，減少用海沖突，如珠海經濟特區建立的海洋信息共享制度，實時更新調查的海洋資源數據，檢測海洋生態環境，市自然資源行政主管部門與市生態環境行政主管部門，分工負責。交通與海事等相關部門錄入全市海洋的海洋信息平臺。

5 結語

開展海域立體分層使用可解決海洋開發利用活動空間的難題，促進藍色經濟的發展，加快建設海洋強國。通過設置海域立體分層使用權可以緩解重疊用海問題，劃定三維立體空間的產權范圍，三維海籍登記模式即同步規定海域使用權立體分層確權的權屬登記，從而“二維”平面轉向“三維”立體空間，實現海域資源經濟的可持續發展。

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