基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃實踐與啟示

摘要：基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃是專注于特定的生態(tài)系統(tǒng)及其影響活動的范圍，以對整個空間的所有用海活動進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的管理規(guī)劃。目前我國規(guī)劃體系尚處在不成熟階段，而國外發(fā)達(dá)國家的規(guī)劃先進(jìn)經(jīng)驗可為我國基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃帶來啟示性建議。文章選取了英國、比利時、澳大利亞、美國4個國家，運用文獻(xiàn)資料法對其基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃模式和實踐進(jìn)行總結(jié)后，運用對比分析法從規(guī)劃目標(biāo)、體系及分區(qū)分類模式、用途管制策略3個方面對各國進(jìn)行對比以及差異性分析，并總結(jié)我國海洋空間規(guī)劃存在的相關(guān)問題，基于以上研究提出對我國海洋空間規(guī)劃的相關(guān)啟示性建議。結(jié)果表明：為進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的管理以實現(xiàn)多目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)在規(guī)劃中對規(guī)劃數(shù)據(jù)及信息來源進(jìn)行全面完善;加速推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展、著重進(jìn)行海岸帶的規(guī)劃;提高對監(jiān)測和評估體系的重視、建立彈性指標(biāo);注重跨邊界的統(tǒng)籌規(guī)劃、進(jìn)行綜合的管理，以滿足新形勢下我國海域發(fā)展管理的需求，保障我國的生態(tài)系統(tǒng)安全。

關(guān)鍵詞：海洋空間規(guī)劃;基于生態(tài)系統(tǒng)管理;海洋生態(tài)保護(hù)

中圖分類號：X55;P7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）05-0080-08

0 引言

在過去半個世紀(jì)中，人類對生態(tài)系統(tǒng)以及海洋生境的改變比任何時期都更加迅速且廣泛[1]。海洋生物養(yǎng)殖增殖、海洋藥業(yè)、海洋礦產(chǎn)及油氣的開采、海洋能資源的利用、船舶航運、游憩等對海洋的開發(fā)利用活動增長了人類對用海空間的需要并將持續(xù)，使得在世界某些地區(qū)，實際可利用海洋空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人類所需求的海洋空間[2-3]。人類活動及其目標(biāo)在時間和空間上的重疊，導(dǎo)致在沿海和海洋環(huán)境中發(fā)生沖突（用戶-用戶和用戶- 環(huán)境沖突），為了實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的多目標(biāo)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)所有海洋活動的綜合戰(zhàn)略和綜合規(guī)劃，海洋空間規(guī)劃在第一屆國際海洋空間規(guī)劃研討會上被提出，旨在提供可以有效處理這些情況的集成過程[4]。截至2018年8月，約70個國家或地區(qū)已經(jīng)在國家、地區(qū)或地方級別上制訂了約140 個海洋空間規(guī)劃（MSP）計劃。而基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃將更關(guān)注整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的理念原則將指引并實施于整個規(guī)劃管理階段，是在海洋環(huán)境中進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵框架。近年來，我國政府高度重視海洋規(guī)劃管理，我國海洋空間規(guī)劃由此經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展完善的過程，目前我國的海洋空間規(guī)劃已經(jīng)形成了一套包括海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃以及海洋生態(tài)紅線等具有特色的適應(yīng)我國海域的規(guī)劃管理實踐，但由于發(fā)展較晚，仍在具體的管理措施上存在問題并缺少對生態(tài)系統(tǒng)的專注，而各海洋發(fā)達(dá)國家已進(jìn)行大量基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃實踐。本文旨在專注各國海洋空間規(guī)劃中基于生態(tài)系統(tǒng)的部分進(jìn)行總結(jié)對比并對我國海洋空間規(guī)劃給出建議。

1 海洋空間規(guī)劃相關(guān)概念及理論

海洋空間規(guī)劃是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，分析并分配三維海洋空間的一部分以用于特定用途，對海岸帶人類活動進(jìn)行合理的布局與規(guī)劃，從而實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)社會等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃管理和途徑，旨在為海洋管理提供一種基于戰(zhàn)略和計劃的綜合性管理機(jī)制去解決不同用海活動以及用海活動和海洋環(huán)境之間的沖突[5]。其規(guī)劃過程包括：確定需求并建立機(jī)構(gòu)、獲得財政支持、在預(yù)規(guī)劃過程中確定規(guī)劃程序、組織利益相關(guān)者參與、定義并分析現(xiàn)有及未來狀況、制訂和批準(zhǔn)海洋空間管理規(guī)劃、進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的實施和執(zhí)法、監(jiān)測和評價績效。海洋空間規(guī)劃作為一個連續(xù)的、迭代的和自適應(yīng)的過程（圖1），其至少要包括3個進(jìn)行中的階段：規(guī)劃和分析、實施、監(jiān)督和評估。根據(jù)各個國家規(guī)定的不同，公眾及利益相關(guān)者在不同階段進(jìn)行參與。

區(qū)別以往海洋規(guī)劃管理專注特定物種、部門或者開發(fā)活動，基于生態(tài)系統(tǒng)的管理活動則是以三維空間為基礎(chǔ)，專注特定的生態(tài)系統(tǒng)及其影響活動的范圍，以對空間內(nèi)的各個用海行為進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的管理規(guī)劃[6]。這種對場所管理強(qiáng)調(diào)的是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理區(qū)別于其他管理手段的重要特點，是從單純解決用海空間沖突到實行對生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的維持和保護(hù)，盡可能減少人類開發(fā)利用活動對海洋生境形成的影響[7]。歐洲兩個保護(hù)海洋環(huán)境的區(qū)域委員會保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約（OSPAR）和赫爾辛基公約（HELCOM）共同定義了一種海洋利用管理的生態(tài)系統(tǒng)方法：基于有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)以及相應(yīng)動態(tài)過程結(jié)合現(xiàn)有研究進(jìn)展，對人類活動進(jìn)行全面綜合的管理，從而識別對海洋生境健康具有重要的影響的人類用海活動以對其進(jìn)行對應(yīng)規(guī)劃管理，旨在實現(xiàn)資源和服務(wù)的可持續(xù)性利用并維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

2 國際上基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃的不同模式與具體實踐

2.1 英國

英國海洋空間規(guī)劃是在對世界上最繁忙的海域進(jìn)行長期實踐基礎(chǔ)上進(jìn)行的。其中2014年開始實施的東部海洋空間規(guī)劃是英國基于生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的首例，該規(guī)劃進(jìn)行了正式的海洋計劃編制方法以及制訂海洋計劃，同時進(jìn)行了可持續(xù)性評估并貫穿整個規(guī)劃制定過程，并對潛在的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行了評估且制訂了實施和監(jiān)控計劃。該規(guī)劃將東部近海區(qū)域及遠(yuǎn)海區(qū)域在同一個綜合過程中進(jìn)行規(guī)劃管理，以解決每個計劃領(lǐng)域的大多數(shù)活動都需跨區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，即降低由于部門分管造成的對海洋生態(tài)系統(tǒng)邊界的分隔影響;在規(guī)劃數(shù)據(jù)信息收集期間，運用數(shù)據(jù)信息對當(dāng)前海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況及人類開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對沒有進(jìn)行海洋空間規(guī)劃的情況下進(jìn)行生態(tài)環(huán)境資源狀況的預(yù)測，用來評估該海洋空間規(guī)劃對生態(tài)系統(tǒng)帶來的潛在影響并設(shè)立目標(biāo)以進(jìn)行監(jiān)測;除收集海洋規(guī)劃信息外，也對與海洋相關(guān)的陸地數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集分析，即在海洋空間規(guī)劃制定過程中就進(jìn)行了多規(guī)合一，進(jìn)行陸海統(tǒng)籌減少對陸地生態(tài)系統(tǒng)造成的影響;在制訂規(guī)劃過程中，建立多個備用方案并通過權(quán)衡取舍分析進(jìn)行對比和篩選，以確定最符合經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治等目標(biāo)可持續(xù)發(fā)展的最優(yōu)規(guī)劃方案;在其監(jiān)測和評價績效過程中，對其進(jìn)行至少3年一次的情景監(jiān)測、規(guī)劃監(jiān)測以及結(jié)果監(jiān)測，并根據(jù)監(jiān)測報告實時對該規(guī)劃進(jìn)行修改完善[8]。

2.2 比利時

比利時北海海域總體規(guī)劃將各個部門和人類活動當(dāng)前和未來的管理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為空間愿景，運用結(jié)構(gòu)法擬定各種情形，通過制定替代的空間方案，預(yù)測海洋區(qū)域未來的可能性和狀況并進(jìn)行權(quán)衡取舍分析，即用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法首先對各種開發(fā)利用方式進(jìn)行分區(qū)定位，并將其對相關(guān)生態(tài)環(huán)境以及其他海域使用造成的影響進(jìn)行評估分析，以評估該開發(fā)行為對于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性，最終根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等重要指標(biāo)來確定規(guī)劃方案。比利時還將各個空間視為單獨的結(jié)構(gòu)區(qū)，在對各個結(jié)構(gòu)區(qū)規(guī)劃時進(jìn)行整體層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，其結(jié)構(gòu)規(guī)劃并未固定在單個空間內(nèi)可以進(jìn)行的相關(guān)用海活動，而是對該結(jié)構(gòu)區(qū)的空間管理進(jìn)行全面的戰(zhàn)略性展望。其總體規(guī)劃的兩個重要階段分別為采砂礫石和海上風(fēng)能的分區(qū)劃界以及自然保護(hù)區(qū)的劃定，采砂區(qū)域新的空間規(guī)劃包括密集開采區(qū)的輪換、更多樣化的開采分區(qū)、開采數(shù)量的限制以及魚類產(chǎn)卵季節(jié)禁止采砂的規(guī)定，旨在減少對相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的影響[9];風(fēng)場區(qū)域的選取也優(yōu)先考慮了對生態(tài)系統(tǒng)的影響，在衡量時除選擇多風(fēng)區(qū)外同樣也考慮了對整個區(qū)域空間框架的其他開發(fā)利用活動，如漁業(yè)以及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性及環(huán)境問題的影響。比利時海洋空間規(guī)劃也從土地利用規(guī)劃中汲取經(jīng)驗，對數(shù)據(jù)進(jìn)行收集并建立地理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)土層[10]，形成分析框架進(jìn)行綜合的區(qū)域活動分析，考慮相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性，而不是單單局限于一個特定的部門活動。

2.3 澳大利亞

澳大利亞大堡礁海洋公園（GBRMP）是眾所周知的海洋公園分區(qū)的典例，其分區(qū)管理規(guī)劃以維護(hù)大堡礁生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)為目的，專注于脆弱的島嶼和礁石保護(hù)，以保護(hù)更脆弱的物種和生態(tài)系統(tǒng)。在初期的規(guī)劃中，GBRMP約有4.5%被指定為“禁區(qū)”，當(dāng)20世紀(jì)90年代后期監(jiān)測結(jié)果表明未實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)時，澳大利亞便進(jìn)行了重新分區(qū)，將禁區(qū)增大到面積區(qū)域的1/3。在2003年進(jìn)行新的區(qū)域劃分，為了更符合生態(tài)系統(tǒng)的要求，采用和陸地生物圈相似的分區(qū)方法，根據(jù)開發(fā)利用的類型及強(qiáng)度將GBRMP分為8個不同用途的管理空間（表1）[11]。在過去30年中，GBRMP的規(guī)劃從關(guān)注單一特定部門到復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，成功建立了一種多用途空間管理的辦法，可以實現(xiàn)高水平的環(huán)境保護(hù)和廣泛的人類活動同時進(jìn)行。隨著海洋環(huán)境和政策的動態(tài)變化，以連續(xù)的方式進(jìn)行海洋空間管理，對其進(jìn)行累計影響和評估管理，旨在增強(qiáng)其風(fēng)險管理的實用性以及重要生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，通過界定、評估和管理3個階段，可以監(jiān)視和評估初始計劃并使其適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。

海洋生物區(qū)域規(guī)劃為改善整個生態(tài)系統(tǒng)的管理，通過生物物理特征和海洋生物多樣性的綜合圖景，描述每個海洋區(qū)域的海洋環(huán)境和保護(hù)價值，可以使政府獲得每個海洋海域的全面信息，以確定區(qū)域優(yōu)先事項，并概述解決這些優(yōu)先事項的策略和行動，再通過匯集多來源的數(shù)據(jù)信息制定規(guī)劃。

2.4 美國

美國的海洋空間規(guī)劃是在世界上最大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中實施基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合沿海和海洋空間規(guī)劃管理，采取“大洋生態(tài)系統(tǒng)”的區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)，分為東北地區(qū)、中大西洋地區(qū)、南大西洋地區(qū)、墨西哥灣地區(qū)、加勒比海地區(qū)、西海岸地區(qū)、阿拉斯加地區(qū)、北極地區(qū)、太平洋群島地區(qū)、北美五大湖地區(qū)，其各個分區(qū)區(qū)域規(guī)劃將自行制定。其中東北地區(qū)是其規(guī)劃最成功的地區(qū)，其在規(guī)劃過程中基于生態(tài)系統(tǒng)的方法逐漸形成一系列工具，包括監(jiān)管評估、海洋生物特征性評價、娛樂性評價、基線評估和區(qū)域海洋科學(xué)計劃。該地海洋空間規(guī)劃并未制定明確的空間分區(qū)計劃，其跨越生態(tài)環(huán)境和用海活動將開發(fā)利用活動分為10個類型，并提供網(wǎng)站以獲得不同用海類型的分布區(qū)域，根據(jù)不同類型的情況以及對生態(tài)系統(tǒng)的影響進(jìn)行具體用海活動的需求的管制。在其規(guī)劃過程中著重突出了基于生態(tài)系統(tǒng)方法的規(guī)劃，不僅對用海活動、海洋生態(tài)活動、海洋經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行了基線評估，還對海洋規(guī)劃目標(biāo)密切相關(guān)的恢復(fù)和養(yǎng)護(hù)活動進(jìn)行清點，加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和保護(hù)的機(jī)會以減少實施規(guī)劃可能對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成的不良影響及破壞。

2.5 中國

中國海域廣闊，海洋資源種類繁多，但海域管理規(guī)劃起步較晚，自1980年以來，我國通過借鑒國外相對先進(jìn)的海洋空間規(guī)劃體系逐步開始了海洋空間規(guī)劃的實踐摸索，目前已形成了一套包括海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線等具有特色的符合我國海洋特點的海洋空間規(guī)劃實踐。

2002年1月，《中華人民共和國海域使用管理法》生效，建立了海洋功能區(qū)劃系統(tǒng)，該系統(tǒng)依據(jù)生態(tài)功能和優(yōu)先使用有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)將海洋劃分為不同類型的8個功能區(qū)以期踐行保護(hù)發(fā)展的原則，進(jìn)行對海洋的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，其功能性海域是根據(jù)地理和生態(tài)特征、自然資源、當(dāng)前用途和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而指定的人類活動發(fā)展海域[12]。2010年實行的第三代海洋功能區(qū)劃確定了可量化的國家目標(biāo)，例如確定了海洋保護(hù)區(qū)域的占比以加強(qiáng)對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)措施，并通過將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分的5個海域進(jìn)一步分為29個海域?qū)υ?guī)劃方案進(jìn)行修改，目前海洋功能區(qū)劃已成為中國海洋發(fā)展規(guī)劃、海洋資源管理和建立海洋自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)。國務(wù)院2015年發(fā)布實施《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，該規(guī)劃依據(jù)主體功能，將三維海洋空間區(qū)劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域4個區(qū)域，以進(jìn)行開發(fā)區(qū)域強(qiáng)度的區(qū)別。對考慮整個生態(tài)系統(tǒng)后劃分出為保護(hù)海域生態(tài)功能的限制開發(fā)區(qū)域以及部分對海洋生態(tài)有著重要影響的禁止開發(fā)區(qū)域的劃分形成，都體現(xiàn)了海洋空間規(guī)劃基于生態(tài)系統(tǒng)的理念，旨在實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和多目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展。2016年《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將海洋生態(tài)紅線制度在法制方面得以確立，該制度是將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為特殊區(qū)域并進(jìn)行管制保護(hù)，其除了對海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)外，還對間接影響海洋生態(tài)的其他區(qū)域進(jìn)行劃定保護(hù)，旨在加強(qiáng)對我國生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)[13]。

3 國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃差異性分析

3.1 海洋空間規(guī)劃的動態(tài)性

澳大利亞大堡礁海洋公園區(qū)劃隨著政策和海洋生態(tài)環(huán)境的變化，進(jìn)行連續(xù)的海洋空間規(guī)劃，針對現(xiàn)狀實施的海洋空間規(guī)劃以求其符合生態(tài)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，減少并及時維護(hù)對生態(tài)系統(tǒng)造成的損害;美國也對其規(guī)劃過程中根據(jù)評估所展現(xiàn)出來的問題對規(guī)劃進(jìn)行持續(xù)性、適應(yīng)性的修改，這些國家都體現(xiàn)了其規(guī)劃的連續(xù)性和動態(tài)性[14]。

我國的海洋功能區(qū)劃涵蓋兩個主要特點，一是主要分區(qū)方式即基于自然屬性而進(jìn)行的分區(qū)，由于自然屬性是長期存在難以改變的，這就間接導(dǎo)致區(qū)域分化具有穩(wěn)定性，難以依據(jù)政策和環(huán)境進(jìn)行連續(xù)性動態(tài)性的改變;二是我國區(qū)劃政策一經(jīng)審批不得隨意進(jìn)行修改，在規(guī)劃時難以對未來的矛盾沖突進(jìn)行完全的預(yù)測，這就導(dǎo)致我國的海洋規(guī)劃難以適應(yīng)不斷變化的外界形式，缺乏海洋空間規(guī)劃的動態(tài)性及連續(xù)性。

3.2 陸海統(tǒng)籌

目前55%的國家在海洋規(guī)劃中都考慮了陸海統(tǒng)籌的問題。英國在規(guī)劃初期進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)與信息收集時不僅收集海洋相關(guān)信息，還收集了相關(guān)陸域信息，在規(guī)劃初期就進(jìn)行了多規(guī)合一，促使其在預(yù)規(guī)劃時就更廣泛地考慮到海洋與陸地的相互影響;同時其海洋空間規(guī)劃與陸地空間規(guī)劃在海岸帶區(qū)域就出現(xiàn)了由海事管理機(jī)構(gòu)和陸地管理機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行管理的重疊部分，二者進(jìn)行跨部門的統(tǒng)一綜合管理可有效地對兩個區(qū)域進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃管理，是海陸一體化的體現(xiàn)。

我國之前長期進(jìn)行海陸分制，海域和陸域分別由不同的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃管理以及政策編制，陸域具有較為精細(xì)的管理體制，而海域管理體系相對來說較不成熟，多停留在流程層面。為促進(jìn)海陸一體化，我國“十三五”規(guī)劃提出推進(jìn)陸海統(tǒng)籌，形成“多規(guī)合一”[15]。為實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌，我國組建新的自然資源部并將海洋管理職能整合納入，各項改革規(guī)劃逐步實施，目前已于2017年在廣東省海岸帶推進(jìn)海陸總體保護(hù)利用規(guī)劃。相比于其他海洋發(fā)達(dá)國家，我國雖已意識到海洋一體化的重要性和自身不足，但仍由于開始較晚尚未形成獨立完善的海陸一體化體系。

3.3 海洋空間信息系統(tǒng)

美國東北部的海洋空間規(guī)劃在開放信息網(wǎng)站上將各類規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一整合，對數(shù)據(jù)進(jìn)行透明公開的整理以及存儲，構(gòu)建東北海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站;在其對用海活動進(jìn)行規(guī)劃時，基于該網(wǎng)站提供的用海類型現(xiàn)狀及生態(tài)方面等綜合信息進(jìn)行分析以對該用海活動進(jìn)行具體的評判規(guī)劃。

當(dāng)前，我國正大力推進(jìn)空間規(guī)劃領(lǐng)域的“多規(guī)合一”，而其基礎(chǔ)就是建立我國統(tǒng)一完善的海洋空間信息系統(tǒng)，進(jìn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)信息的整理統(tǒng)籌。自2020年起，我國正在積極構(gòu)建國土空間基礎(chǔ)信息平臺，將自然資源三維立體化描繪，構(gòu)建“全國一張圖”，但相較于其他國家而言，仍處在初始的起步階段。

3.4 公眾參與程度

美國的海洋空間規(guī)劃有著完善的參與制度，多樣的參與類型以及廣泛的參與對象;比利時北海海域規(guī)劃中，與相關(guān)國家進(jìn)行了充分的跨界協(xié)商，利益相關(guān)者與公眾也具有較高的參與度;英國在海洋空間規(guī)劃時也讓公眾及利益相關(guān)者貫穿整個規(guī)劃過程，公眾與利益相關(guān)者的參與程度及參與方式多樣性以及其內(nèi)部矛盾的解決程度都會對海洋空間規(guī)劃的成功與否產(chǎn)生影響，利益相關(guān)者與公眾應(yīng)充分參與規(guī)劃，并且在規(guī)劃過程中組織者應(yīng)分配足夠的資源以在整個規(guī)劃中提供對公眾參與的大力支持。

我國目前對利益相關(guān)者及公眾參與尚未重視，公眾及利益相關(guān)者參與程度較弱。一是由于我國的垂直化管理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致利益相關(guān)者難以參與而導(dǎo)致缺失;二是由于我國海洋空間規(guī)劃僅在監(jiān)測和評估階段引入了公眾參與，這就意味著公眾和利益相關(guān)者只能對規(guī)劃成效進(jìn)行參與評估，而單一的參與方式如聽證會和問卷調(diào)查也致使公眾參與往往流于表面化與形式化，政府仍處于主導(dǎo)地位，公眾參與制度難以起到有效作用。

3.5 監(jiān)測與評估

對海洋空間規(guī)劃的監(jiān)測和評估是規(guī)劃的最后一步，英國對其規(guī)劃進(jìn)行至少3年一次的情景監(jiān)測、規(guī)劃監(jiān)測以及結(jié)果監(jiān)測，并根據(jù)監(jiān)測報告實時對其規(guī)劃進(jìn)行修改;比利時運用其對海洋生物評估的框架成為其沿岸基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃的有效工具;澳大利亞大堡礁海洋公園在其規(guī)劃過程中依據(jù)規(guī)劃目標(biāo)分別對其生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)行了50余項定期和不定期的監(jiān)測，并根據(jù)檢測結(jié)果對規(guī)劃進(jìn)行不斷的修改和調(diào)整，以期進(jìn)行連續(xù)的海洋空間規(guī)劃。

我國雖也漸漸重視評估和檢測過程，但起步較晚，重視程度不足，仍存在評估指標(biāo)難以選取、難以量化、評估不夠全面等，沒有形成一套適宜我國海域的評估和監(jiān)測機(jī)制，還須對評估機(jī)制和工具進(jìn)行完善。

4 對我國海洋開發(fā)與管理相關(guān)工作的啟示

4.1 對規(guī)劃數(shù)據(jù)和信息來源的全面完善

規(guī)劃數(shù)據(jù)在海洋空間規(guī)劃中起到了很大的作用，其全面性和準(zhǔn)確性將對未來規(guī)劃實施的分析和在進(jìn)行權(quán)衡取舍分析時起到重大影響，不能全面完善的規(guī)劃數(shù)據(jù)和信息可能直接導(dǎo)致整個規(guī)劃在初始階段出現(xiàn)失誤，致使其在規(guī)劃時忽略某些活動對生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響，對其造成不可修復(fù)的破壞。

①在規(guī)劃編制時，應(yīng)將生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息報告納入數(shù)據(jù)來源并在規(guī)劃時將此類數(shù)據(jù)作為規(guī)劃的重要依據(jù)之一，以達(dá)到符合基于生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃的目的。②要建立更全面、更完善、更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息庫，對我國現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理和利用，擴(kuò)大、填充數(shù)據(jù)庫并拓寬信息來源渠道，以此達(dá)到對海洋現(xiàn)狀更精準(zhǔn)的了解及評估，才能更好地進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃。③要在將海洋數(shù)據(jù)納入編制信息來源的同時也將陸源信息納入。由于生態(tài)系統(tǒng)具有連貫性并互相影響，不能只單單關(guān)注用海活動對特定區(qū)域造成的影響，要在進(jìn)行數(shù)據(jù)編制時就將陸源信息同樣視作規(guī)劃的重要參考信息，在規(guī)劃初始階段就進(jìn)行多規(guī)合一，可以有效規(guī)避該規(guī)劃與其他陸地管理規(guī)劃在正式實施后出現(xiàn)矛盾的情形。④要及時對數(shù)據(jù)來源信息進(jìn)行實時的更新與整合，建立海洋空間信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對我國的國土空間信息平臺的構(gòu)建。我國海洋功能區(qū)劃中就出現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息來源陳舊無法準(zhǔn)確反映現(xiàn)狀的情況，這會影響整個分區(qū)結(jié)果從而難以達(dá)到對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)的目的，這提醒了我們要加速建設(shè)長期全面穩(wěn)定的數(shù)據(jù)信息平臺，我國的國土空間信息平臺的建立可以在已有信息的基礎(chǔ)上對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合管理，實現(xiàn)全國規(guī)劃一張圖，旨在加強(qiáng)各管理部門平臺間的信息交互，起到對信息及時的更新以及更全面展示的作用，對其建設(shè)力度的加強(qiáng)可對規(guī)劃數(shù)據(jù)與信息起到及時的整合管理的作用。

4.2 加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，關(guān)注海岸帶規(guī)劃

很多海洋開發(fā)利用活動如海上風(fēng)電廠的建設(shè)和實施以及油氣能源等資源的輸運都需要橫跨海洋和陸地，所以需要二者管理系統(tǒng)共同進(jìn)行規(guī)劃管制，而同樣由于生態(tài)系統(tǒng)的連貫性和不可切割性，其無法僅局限于海洋或陸地之一進(jìn)行管理，海洋問題往往也有陸源的影響因素，因此陸海統(tǒng)籌在基于生態(tài)系統(tǒng)的管理中不可或缺[16]。英國將其遠(yuǎn)海海域和近海海域一同進(jìn)行管理規(guī)劃以解決每個計劃領(lǐng)域的大多數(shù)活動都需跨區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，即降低由于部門分管造成的對海洋生態(tài)系統(tǒng)邊界的分隔影響，并將海陸規(guī)劃重合部分進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，值得注意的是其并不是單一的進(jìn)行統(tǒng)一管理，而是這兩種規(guī)劃在可持續(xù)性方向及生態(tài)系統(tǒng)方法上達(dá)成了一致的目的，并在管理的同時互相配合，考慮對方所帶來的綜合影響并進(jìn)行規(guī)劃，這對其進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃起到了重要的影響作用。而比利時在規(guī)劃初期就將部分陸地劃定為沿海區(qū)域?qū)ζ溥M(jìn)行綜合統(tǒng)一的管理，如禁止陸域相關(guān)活動從管道中直接向海洋排放廢物以致海洋污染。我國也應(yīng)加強(qiáng)海陸統(tǒng)籌，加速對相關(guān)規(guī)劃的落實和實施，應(yīng)優(yōu)先著重對海岸帶地區(qū)實施相關(guān)保護(hù)分區(qū)規(guī)劃，將其作為特殊規(guī)劃單元進(jìn)行規(guī)劃編制，與國土總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，健全其相關(guān)體系制度，避免由于海陸一體化未能貫徹落實而導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)惡化。

4.3 提高對監(jiān)測和評估的重視，制訂彈性指標(biāo)

監(jiān)測和評價績效作為海洋空間規(guī)劃的最后一個步驟往往相對不被重視，但對于規(guī)劃的實時評估和監(jiān)測是對一個規(guī)劃正確性的衡量及判斷，以及是否需要對規(guī)劃進(jìn)行更新和修改的重要手段，也是進(jìn)行具有連續(xù)性、動態(tài)性的海洋空間規(guī)劃的基礎(chǔ)。對規(guī)劃不正確的認(rèn)定以及不及時的修改都會對生態(tài)系統(tǒng)造成損害，難以實現(xiàn)多目標(biāo)的可持續(xù)性發(fā)展。海洋空間規(guī)劃并不是一成不變的規(guī)劃，而是一個對海域進(jìn)行適應(yīng)性管理的過程，對規(guī)劃進(jìn)行定期的、全面的監(jiān)測和評估有助于在規(guī)劃過程中對規(guī)劃所展現(xiàn)的問題進(jìn)行原因分析并及時修改，以期得到更完善的海洋空間規(guī)劃，也有助于針對環(huán)境的變化制訂更適宜于生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃，保證規(guī)劃對生態(tài)系統(tǒng)及政策的動態(tài)適應(yīng)性。同時在監(jiān)測和評估過程中，也要建立統(tǒng)一的評估指標(biāo)，并制訂可以依據(jù)環(huán)境和政策實時進(jìn)行調(diào)整的彈性評估指標(biāo)，以幫助我國進(jìn)行更準(zhǔn)確更具有適宜性的評估監(jiān)測。如英國在東部的規(guī)劃實踐中，就進(jìn)行了至少3年一次的包含情景規(guī)劃和結(jié)果的監(jiān)測評估，以對規(guī)劃進(jìn)行實時修正;澳大利亞的大堡礁實踐中對實施情況的評估和監(jiān)測以及規(guī)劃調(diào)整非常重視，其基于規(guī)劃目標(biāo)對生境、人文經(jīng)濟(jì)、管制效應(yīng)等層面的影響而進(jìn)行至少50項定期和不定期的監(jiān)測，以評估規(guī)劃分區(qū)是否適宜以及相關(guān)管理措施是否有效，并基于相關(guān)評估結(jié)果對原規(guī)劃進(jìn)行不停的修訂，其在2003年提出的新的分區(qū)方案更有效地對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了合理利用。

4.4 注重跨邊界的統(tǒng)籌管理，進(jìn)行綜合規(guī)劃

生態(tài)系統(tǒng)具有連通性和相互性，與周圍的其他生態(tài)系統(tǒng)有著廣泛的聯(lián)系和影響，在對某一特定區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃時，往往也會對其周邊區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成影響，同樣其周邊區(qū)域進(jìn)行海洋開發(fā)利用時也會不可避免地對該區(qū)域產(chǎn)生影響。因此，對海洋區(qū)域的跨邊界協(xié)調(diào)管理是基于生態(tài)系統(tǒng)方法進(jìn)行規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，這種跨邊界管理不僅僅體現(xiàn)在跨行政區(qū)域邊界，也體現(xiàn)在跨部門管理邊界[17]。我國對跨邊界管理的協(xié)調(diào)機(jī)制以及具體管理方案都需更加重視并加以探索，可以建立各個部門之間的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制，在各個層面上制訂明確具體規(guī)劃管理目標(biāo)，促進(jìn)各個部門之間的協(xié)調(diào)交流以進(jìn)行跨邊界的海洋規(guī)劃統(tǒng)籌管理。

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基金項目：海南省自然科學(xué)基金項目（420RC746）