英國私營軍事公司的崛起與調整The Evolution of Britain’s Private Military Companies

一、現代私營軍事公司的發源地

私營軍事公司（Private Military Company，縮寫：PMC），又稱私人軍事承包商，其業務范圍屬于廣義的安保領域。但此類公司提供的服務軍事性很強，更接近于本應屬于軍隊的工作，往往需要涉險進入正在發生武裝沖突乃至事實上處于戰爭狀態下的海外地區，某種意義上而言，其更接近于傳統意義上的雇傭兵。

第二次世界大戰之后，全球范圍內興起去殖民化的浪潮，以英國為代表的、曾擁有廣大殖民地的歐洲強國，出于繼續保持對新獨立發展中國家影響力的目的，一度熱衷于以非政府方式雇傭武裝人員實施滲透、顛覆等活動，在二十世紀五六十年代導致了雇傭兵的“復興”。然而在廣大發展中國家的強烈抗議下，日內瓦公約、聯合國雇傭軍公約等國際法中加入了關于在武裝沖突中禁止使用雇傭兵，并對此類行為追究戰爭罪責的條款。美國等西方發達國家也被迫立法禁止使用雇傭兵參與海外軍事行動。

然而，西方商人及原雇傭兵從業人員很快找到了國際法和本國法規的漏洞，私營軍事公司開始崛起。這些公司擁有合法的現代法人制企業組織結構和行為方式，其麾下的武裝人員以公司雇員身份和商業合同的形式規避了法律上對雇傭兵的定義，且其海外業務名義上不包含參與作戰的內容——當然，不排除出于“自衛”使用武力。而英國正是現代私營軍事公司的發源地。

1965年，一群原屬于二戰時期成立的世界上第一支真正意義上的特種部隊——英國特種空勤團（SAS）的退伍軍人，在SAS創始人大衛·斯特林爵士和約翰·伍德豪斯的領導下，創立了被普遍認為是全球第一家現代私營軍事公司的看守國際（WatchGuard International）公司，專門接受武裝安保和軍事技能培訓領域的訂單。該公司在成立后先后介入也門、利比亞等國的國內沖突，主要承擔海外“對英國友好”的武裝力量的培訓業務，還曾與英國軍情六處共同策劃、組織在海外發動武裝政變。然而其走私武器和偷運人員的活動被查獲，導致了嚴重的外交和司法糾紛。陰謀敗露后，大衛·斯特林被迫解散了看守國際公司，但很快東山再起，出任薩拉丁安全有限公司（Saladin Security Ltd）等私人軍事公司的負責人。

大衛·斯特林的事業并非個例。在二十世紀七八十年代，SAS幾乎成為整個西方世界私營軍事公司的搖籃。出身于該部隊的前軍人以領導者、策劃者、咨詢專家或戰斗員的身份活躍在全世界各個沖突地區。例如SAS前軍官邁克·格雷準將等人于1975年創辦的基尼米尼服務（Keenie Meenie Services）公司，于80年代與英美政府簽訂合同，參與蘇阿戰爭和尼加拉瓜內戰。該公司于90年代解散，但其衍生的薩拉丁安全有限公司仍然是英國最重要的私人軍事公司之一。“反恐戰爭”期間，到2008年，在伊拉克為私營軍事公司工作的SAS退伍軍人數量已超過該部隊現役軍人數量。當然，為全球私營軍事公司提供“人才儲備”的英國軍隊單位遠不止SAS，如主業為海事安全服務的不列顛風險集團（Britannia Risks Group）的安保團隊中，超過65%的人員來自英國皇家海軍。雇用英國等西方大國的精英退伍軍人已成為私營軍事公司標榜自身專業水平和業務能力的“招牌”。

20世紀80年代后，在新自由主義國家治理政策影響下，為控制軍隊規模和軍費開支，英美政府熱衷于將非核心的國防業務“商業化”，外包給私營企業。特別是在海外干預行動中為追求經濟上的高效率，并盡可能減少軍隊與當地社會的接觸，以避免出現政治問題，私營軍事公司不僅從政府獲得巨額合同，而且其在此類行動中的角色也越來越接近政府的代理人，與國家軍隊的邊界日益模糊。與此同時，裁軍使更多職業軍人涌入私營軍事公司，不僅帶來了專業技能，而且密切了這些公司與政府和軍隊的關系，幫助其向國防業務的核心領域滲透，并在海外行動中獲得與軍隊同等的特權——如司法豁免權，或使其在“灰色空間”的行動得到政府默許。

二、寬松的政府監管促進私營軍事公司發展

隨著承接西方國家政府合同的私營軍事公司在全球沖突地區的活躍，國際社會對西方大國利用這些實為雇傭兵組織的公司干涉發展中國家內政的行徑不斷予以譴責，包括美國在內的部分西方國家不得不逐步加強了在立法和行政層面對私營軍事公司海外業務的監管，明確定義了武器走私、濫用暴力、侵犯人權等非法行為和當發生違約、違法行為時對此類公司及監管部門的問責機制，但英國則對本國私營軍事公司長期維持寬松的法律環境和監管政策。

除非私營軍事公司正在執行與政府簽訂的合同，否則英國并不存在專門對其監督的政府機制；英國長期未制定針對此類公司海外業務的專門法規，而是對其與一般意義上的安保公司——其數量以千計——實行同樣的管理手段和監管標準，如2001年出臺的《私人安保行業法》。2002年，英國政府發布關于應如何監管私營軍事公司的“綠皮書”，對一系列政策選擇進行了審視，但沒有作出改變。

英國研究機構統計后發現，截至2018年，大約有235家在英國注冊的安保公司的業務領域涉及敏感的海外軍事活動，但英國法規允許其保持極低的運營透明度。在這些公司中甚至有數十家根本就沒有官方網站，對公眾而言完全處于“黑箱”狀態；還有一些公司的網站只開通英國軍隊和執法機關的訪問通道，拒絕接受公眾監督；大部分公司不會向外界透露員工包括姓名、職業經歷在內的詳細信息及其敏感業務的準確信息，例如薩拉丁安全有限公司，在其公開介紹中對咨詢、合規、培訓、私人保鏢等常規安保業務大費筆墨，對海外武裝護衛業務則寥寥數語，語焉不詳，更不會公開其在此類業務中使用武力標準等核心內容。更多公司在描述其業務時使用“提供運營支持服務”“定制安全解決方案”等極為模糊的語句。還有一些公司使用虛假地址進行注冊，以及被發現注冊時列出的公司董事姓名與網站上公布的不一致等。所有這些隱瞞行為在英國都是合法或只被視為“疏忽”。

這種隱秘的氛圍對于私營軍事公司的發展至關重要，該行業的核心“圈子”具有很強的封閉性，其與政府和軍隊的關系以及開展業務的手段很難經受得住公眾與法律的審視，保持隱秘為其拓展了必要的“灰色空間”，而且便于核心人員在卷入麻煩后迅速脫身——相當多的公司實質上只是用后即棄的“合法性”外殼。

由于缺乏直接適用于私營軍事公司海外業務的法規和專管政府部門，英國此類公司的海外活動基本只受其內部管理和所在國法律的規制，一旦其員工發生違法犯罪行為，除非所在國進行起訴，否則幾乎不可能受到制裁——然而眾所周知，受此類公司“偏愛”的國家往往法治不夠健全，或者實際上處于無政府狀態。更不用說在某些情況下，如承擔海事安全服務的私營軍事公司在國際公海活動時，幾乎可以規避任何國家的一般法規，只有專門法規和機制才能制約其利用此類漏洞非法運輸武器或過度使用暴力等行為。

英國政府將其寬松政策定義為所謂“自我監管”，并承認其主要目的是節約開支，并避免因私營軍事公司的海外活動對政府問責。2009年，由于國內要求加強監管的輿論壓力越來越大，英國政府宣布制定《私營安保服務提供商國際行為準則》，但其僅對承接英國政府合同的公司具有強制性。負責監督該標準執行的行業自律組織“復雜環境安全小組”負責人2016年公開表示，“任何行業都不能保證沒有不守規矩的公司……如果其他客戶購買不受監管的私人安保公司提供的服務并因此承擔風險，那是客戶自己的事情”。英國政府還承諾努力制定國際通行的私營軍事公司全球標準，但事實上，在前述英國的235家私營軍事公司中，只有15家加入了2010年由瑞士政府倡導制定的《私營軍事和安保公司國際行為準則（ICoC）》；在設有網站的212家公司中，只有7%有關于合規性的公開內容。

英國政府的寬松監管助長了私營軍事公司只求牟利、規避承擔法律義務和社會責任的風氣，也吸引了大量并非以英國為主營地的公司在英國注冊。一些公司公開向客戶保證，其將“在可能的情況下”遵守法律，但當客戶存在安全需求時將“絕不猶豫”地采取行動，暗示其提供的“服務”可超越法治與人權原則的限制。在政府的縱容下，英國私營軍事公司及其從業人員不僅擁有可與美國同行相媲美的業界影響力，且一向以膽大妄為著稱。“反恐戰爭”爆發后，杰富士（G4S）和宙斯盾防御服務公司（Aegis Defense Services Limited）的雇員在伊拉克和阿富汗制造了大量丑聞，但從未在英國國內被起訴。2004年，津巴布韋破獲了在不明金主支持下，由SAS前軍官西蒙·曼恩率領的64名英國人和南非人組成的團伙的政變陰謀。2011年，英國船運保護國際有限公司（Protection Vessels International Ltd）的雇員因未經許可在厄立特里亞境內藏匿武器而被捕，后來被指控犯有破壞、間諜和恐怖主義罪，迫使該公司道歉以換取釋放。

三、“反恐戰爭”期間私營軍事公司急劇發展

2001年“9·11”恐怖襲擊后，美國在全球范圍內發動“反恐戰爭”，英國作為親密盟友在每一次重大海外軍事行動中緊緊追隨美國，海外派遣的軍隊規模亦僅次于美國。硝煙戰火為英美私營軍事公司帶來了無限“商機”，其團隊規模、業務范圍和盈利能力在短短數年內爆發性增長。美國軍事占領當局授予私營軍事公司雇員免于受所在地司法起訴的豁免權、軍事設施的完全通行權和致命武力的使用權，更是免除了其“后顧之憂”。“反恐戰爭”造就了以黑水公司為代表的美國私營軍事公司的赫赫兇名，而英國同行們也不遑多讓。

在私營軍事公司的核心圈子中，最為推崇所謂的“冒險家精神”，信奉利益至上，違法只是“成本”，機遇來臨時應不顧一切。其典型代表就是前英軍中校蒂姆·斯賓塞。斯賓塞在軍中服役長達20年，其間參加過英阿馬島戰爭，北愛爾蘭和巴爾干沖突，是前英軍特種部隊總監杰里米·菲普斯將軍的老部下。斯賓塞于1995年退役后就出任私人軍事公司桑德萊國際（Sandline International）首任首席執行官，在其領導下該公司服務于英國力拓礦業集團的利益，參與巴布亞新幾內亞內戰；其后在企圖奪取鉆石開采特許權的泰國不法商人支持下參與塞拉利昂政變。其間，桑德萊國際公司武力鎮壓平民，違反聯合國武器禁運禁令，涉嫌賄賂和欺詐，甚至斯賓塞本人也曾遭政變軍隊關押，由此引發的風波迫使前英國駐塞拉利昂高級專員彼得·彭福德辭職，險些令時任英國外交大臣羅賓·庫克下臺，但斯賓塞最終全身而退。

“反恐戰爭”爆發后，斯賓塞于2003年創辦了宙斯盾防御服務公司，乘著伊拉克戰爭的“東風”，于次年贏得美國國防部價值4.3億美元的合同，在其控制下有數十家分包商，擁有當時規模最大的“私人企業軍隊”。2005年，一些在互聯網上發布的視頻顯示，宙斯盾防御服務公司負責武裝護送任務的雇員在巴格達街道上掃射民間車輛。此外，宙斯盾防御服務公司還被曝光為壓低成本，以16美元的日薪雇用來自塞拉利昂的未成年人士兵，而伊拉克雇員的日薪則約50美元，有西方軍隊服役經歷的白人武裝安保人員日薪可達數百美元至2000美元。當時恰逢宙斯盾防御服務公司正在申請加入美國最權威的行業自律組織“國際和平行動協會”（IPOA），結果導致申請被否決。該事件令蒂姆·斯賓塞陷入輿論漩渦的中心，但其公司和雇員通過美國軍事占領當局的命令獲得司法豁免權。此后宙斯盾防御服務公司繼續作為最主要的軍事承包商之一活躍在伊拉克，在2011年美軍主力撤離后和其他7家公司共同主導巴格達的安保業務，于同年贏得美國國務院價值4.97億美元的美國駐阿富汗喀布爾大使館安保合同，并為當時的卡爾扎伊政府提供安保服務。2015年，宙斯盾防御服務公司被加拿大私營安保企業全球安全（GardaWorld）公司收購。

同樣抓住機遇的還有奧利弗集團（Olive Group）。該公司于2001年由曾任英國陸軍前總參謀長查爾斯·格斯里的助手、與英國皇室關系密切的退役軍官哈里·萊德-伯克創辦，最初是為上流社會提供安保服務的小型企業，伊拉克戰爭爆發后，迅速贏得了美國國際開發署價值6.8億美元的合同，主要負責保護外資公司的安全。該公司的其他合同還涉及保護美國海運裝卸公司在伊拉克使用的碼頭等業務，為此雇用了數十名來自英國陸軍廓爾喀旅的退役士兵。此外還有由英國陸軍退役軍官喬納森·加瑞特于2001年創立的埃利尼斯國際（Erinys International）公司。2003年初，前SAS副指揮官阿利斯泰爾·莫里森入職該公司，隨后在美軍占領伊拉克后第一時間贏得了軍事占領當局授予的組建石油設施保護部隊的合同。直至2004年12月合同到期，該公司將部隊和軍事資產移交伊拉克臨時政府石油部為止，其一度控制著約16000名武裝安保人員和包括飛機在內的軍事裝備。此外，埃利尼斯國際公司還為美國駐伊拉克工程部隊的項目提供安保服務，并負責軍事占領當局文職雇員的人身保護。奧利弗集團和埃利尼斯國際公司在伊拉克也曾惹上過大麻煩，前者兩名雇員在摩蘇爾遇襲身亡，后者的雇員則被曝光非法拘禁16歲伊拉克少年并施加酷刑，但均未影響其履行合同。

除這些“暴發戶”外，英國老牌私營軍事公司也同樣在“反恐戰爭”中賺得盆滿缽滿。成立于1981年的防御系統有限公司（Defense Systems Limited），后于1997年因被收購更名為裝甲集團國際（ArmorGroup International）公司，2003年5月贏得了伊拉克“重建”任務的主要承包商美國柏克德工程集團的合同，到2007年該公司在伊拉克已擁有1200名雇員，主營業務為運輸車輛護衛，此外還獲得了價值1.89億美元的美國駐喀布爾大使館安保合同。據《華盛頓郵報》報道，截至2007年，該公司在伊拉克已造成26人死亡，但其仍成為極少數經伊拉克內政部和貿易部合法注冊，并獲得經營許可的私營保安公司之一。2008年，全球規模最大，但主要經營常規保安業務的杰富士公司收購了裝甲集團國際公司，極大增強了其在伊拉克、阿富汗等沖突地區開展業務的能力，但隨后便遭丑聞纏身。2009年，一名裝甲集團公司武裝安保人員射殺兩名同事，被伊拉克法院判處20年徒刑；同年，美國國務院報告認為由裝甲集團公司承擔的喀布爾大使館安保項目存在嚴重安全漏洞，其為節約成本雇傭不會說英語和普什圖語（阿富汗當地語言）的尼泊爾警衛嚴重缺乏履職能力，最終導致該使館的安保業務被移交給宙斯盾防御服務公司。

“反恐戰爭”期間充斥苦難與悲劇的伊拉克和阿富汗對英美私營軍事公司而言，卻是遍地黃金的“人間天堂”，到2008年，美國政府已累計向簽訂合同的310家私營軍事公司支付了約850億美元。2004年以來，英國政府每年向私營軍事公司支付至少5000萬英鎊，而政府合同（包括轉包合同）只是其收入來源的一部分。然而，隨著美國及其盟友急于從伊拉克和阿富汗的戰爭泥潭中脫身，這場盛筵終歸迎來終結，私營軍事公司不僅業務收縮、收入劇減，還面臨著恢復因“反恐戰爭”期間肆意妄為、丑聞頻發而遭到重創的國際聲譽和合法性的艱巨任務，從而在約2010年后普遍進入了調整時期，但是日益動蕩不安全的世界仍將為其提供廣闊的市場。

四、在動蕩世界中持續發展的私營軍事公司

在后“反恐戰爭”時代，英國私營軍事公司的調整主要體現在以下方面：

一是很多公司效法美國黑水公司改頭換面，調整了業務發展方向，主攻情報分析、政策咨詢、職業培訓、戰略顧問、技術支持等領域，試圖遠離骯臟的雇傭兵形象，擺脫“反恐戰爭”的殺戮場，在公眾和潛在客戶心目中塑造知識精英的新形象。例如，奧利弗集團在美國購買土地建設占地700英畝的培訓設施；宙斯盾防御服務公司的聯合創始人兼風險咨詢部門負責人多米尼克·阿姆斯特朗，在原公司被全球安全公司收購后，創立了赫米紐斯（Herminius）公司，主營戰略情報分析和決策顧問。

二是努力營造加強行業自律的形象。如36家在英國注冊的主要私營軍事公司組成的行業自律組織“復雜環境安全小組”，負責監督和鼓勵同行遵循2008年瑞士政府和國際紅十字會倡導的《關于私營軍事和安保公司的蒙特勒文件》、2010年英國政府制定的《私營安保服務提供商國際行為標準》等不具備法律約束力的文件所確立的尊重主權、約束暴力、保護人權等原則。當然，作出如此姿態的目的也在于促使英國政府能夠頂住社會輿論壓力，繼續保持對私營軍事公司的寬松監管政策。

三是為適應行業環境的劇變，不斷進行拆分和并購。在看清“反恐戰爭”期間美西方國家利用私營軍事公司作為代理人干涉別國內政乃至于直接幫助侵略的事實后，眾多發展中國家為維護本國主權，紛紛制定法律規制乃至完全禁止此類公司在本國開展業務，促使高度依賴中東、撒哈拉以南非洲等地區業務的英國私營軍事公司紛紛成立在主要市場獨立運營的子公司或干脆進行拆分。與此同時，為減少同質化競爭，增強盈利能力，積極進行并購。當前，英國多家聲名顯赫的私營軍事公司已并入少數幾家業務范圍廣泛的全球性跨國安全公司，如在并購了裝甲集團國際公司后，杰富士公司自己也于2021年接受了聯合環球（Allied Universal）公司的并購；奧利弗集團與美國黑水公司重組而成的阿卡德米（Academi）公司、美國最大的三葉蓬（Triple Canopy）公司等幾家當今世界最強大的私營軍事公司合并成為康斯特利斯（Constellis）集團；以及全球安全公司對宙斯盾防御服務公司的并購。

“反恐戰爭”已經塵埃落定，以英美為代表的西方私人軍事公司的行事作風似乎也有所收斂，然而日益動蕩不安的國際局勢決定了這些“好亂喜禍”的當代雇傭兵軍團還遠沒有到退出歷史舞臺的時候。英國政府授予私營軍事公司的合同價值在“反恐戰爭”結束后仍常年保持穩定，如在2012—2016年約為1.6億英鎊，其中杰富士公司贏得合同金額為9000萬英鎊，全球安全公司為4960萬英鎊，宙斯盾防御服務公司為870萬英鎊。

從全球來看，進入21世紀20年代后，私營軍事公司的年均市場規模仍在數千億美元，幾乎相當于年度全球軍費總額的五分之一。而這些公司的所作所為，仍然在很大程度上處于“黑箱”之中。對此，英國社會輿論呼吁政府不僅應該改變長期以來的“自我監管”政策，加強相關立法和制度化監管，而且必須警惕將本應屬于國家軍隊的職能“外包”給私人企業的這種做法本身具有極其嚴重的政治隱患，就本國而言破壞了作為現代主權國家根基的對暴力的壟斷和合法性保證，更是對以國家主權至高無上、主權國家彼此間獨立平等為基石的現代國際法秩序的侵蝕和破壞。

【作者簡介】李皛，中國人民公安大學涉外警務學院教師，博士研究生學歷，主要研究領域為涉外警務和邊疆學。

（責任編輯：馮苗苗）