運動式治理視域下中國河長制的創新類型

摘要：河流是人類文明的發源地，是區域經濟發展的重要載體，而河流天然具有的流動屬性必然涉及跨越區域和超越主體的治理方式。在社會轉型的關鍵時期，河流污染所折射出的問題早已超越環境、經濟和民生的范疇，但面對各流域發展不平衡、治理主體各自為政、監管標準參差不齊等問題，水治理卻陷入“越治理，越污染”的怪圈。為此，黨中央多次強調“推動綠色發展”的理念，倡導人與自然和諧共生的中國式現代化發展路徑，也提出了環境污染精準治理、統籌管理和協同控制的具體策略。而“河長制”作為水治理的新型行政模式，亦可作為生態環境治理體系以小窺大的重要窗口，完全契合黨的二十屆三中全會關于“健全生態環境治理體系”，“深化生態文明體制改革”總體部署的發展需要。為更好地探究河長制在實踐中的發展，本文采用多案例的類型學分析方法，搜集中國各地“河長制”的創新實踐，利用質性分析軟件RQDA將定量與定性相結合，最終從戰略層、決策層、執行層確立法律依據、組織結構和運行機制三大框架，并在此框架之下對各地案例進行分類描述，以期歸納總結運動式治理視域之下“河長制”在各地的創新類型及其展開邏輯。研究發現，法律在戰略層面為“河長制”機構的設立及其權力運作提供依據，組織結構在決策層面對“河長制”的權限進行靈活調整，激勵機制、考核機制、監督機制和追責機制則在執行層面將“河長制”的施政意圖落到實處。可以說，河長制在水污染領域的有益探索，在為政府治理與改革總結寶貴經驗的同時也提供了新的思路與方向，具有重要的帶動作用和推廣價值。

關鍵詞：河長制；生態環境治理體系；人與自然和諧共生；運動式治理；水治理

中圖分類號：TV213.4""文獻標志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）05-0290-13

一、問題提出

隨著社會經濟的發展與進步，政治、經濟、文化等要素進入深度融合階段，但我國區域結構的異質性卻依舊明顯，導致多元主體之間的利益碰撞與摩擦愈演愈烈。放眼當前我國環境領域，環境污染呈現結構型和復合型的特點，新的環境問題不斷涌現，環境危機依然存在。為此，習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調了環境治理的重要性，“大自然是人類賴以生存發展的基本條件。尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”［1］。在此基礎上，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）再次重申了健全生態環境治理體系的緊迫性，“聚焦建設美麗中國，加快經濟社會發展全面綠色轉型，健全生態環境治理體系，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生”［2］。《決定》在完善治污制度機制、多元化生態保護投入修復機制、水資源費改稅、自然資源有償使用制度、橫向生態保護補償機制等方面提出了一系列可操作性強的具體部署。而流域水污染作為當前環境污染最為嚴重的領域之一，是最具代表性的研究樣本。整體來看，我國當前水質呈現中度污染，具體表現在工農業用水明顯增加、廢水排污處理不當、河岸周邊違法占地、垃圾肆意傾倒等多方面。可以說，河流水治理作為現代水利事業的重要組成部分，其嚴峻的污染形勢已經直接危及水利建設的健康發展，也給國家治理體系和治理能力的現代化帶來了嚴峻考驗。為此，各地不斷在水治理的道路上做出積極探索、嘗試新的發展思路，其中尤以“河長制”成效凸顯，取得了很多創造性的新經驗。

在傳統治理模式中，水資源治理的多項內容由多個部門分工負責，造成職能上的分割，同時，按照行政級別的分層管理也容易引發政出多門的抵牾現象，最終形成制度上條塊分割的尷尬局面［3］。不同的是，“河長制”作為水環境行政治理模式的創新，由各級黨政主要負責人出任“河長”，在明確各自水治理責任的前提下，有利于最大限度地整合政府資源與行政力量，強化政府執政能力，改善水質和提升群眾滿意度。可以說，河長制在現實問題的誘發下不斷被強化，又在其強大的資源動員能力下一次次證明著自身的價值。該制度于2007年最早誕生于江蘇省無錫市的實踐，目前已經在全國范圍內鋪展開來。

水治理是一項長久而系統的工程，“河長制”在其實踐中取得了明顯的成績，但也暴露出一些問題，我國水治理依然任重而道遠。對比來看，我國學者對待“河長制”的態度大致分為兩類：有學者認為“河長制”是實現綠色中國的重要渠道［4］，因為“河長制”明確了責任人的總體目標和基本措施以及負責的途徑和具體方式，具有較強的可操作性和執行性［5］；各級黨政負責人親自上陣進行直接管理和決策，其形式更加靈活［6］，權力和資源也更加集中［7］；特別是針對一些超常規且難度高的治理問題，運動式治理能在常規治理之外提供一種外在動力［8］；在一定程度上實現了跨區域河流治理的縱向治理層次、橫向治理層次和公司合作伙伴關系的整合［9］；有利于統籌協調各方力量，整合“條”“塊”資源，盤活所有相關的涉水部門及流域管理機構［10］。然而，部分學者也對“河長制”提出了質疑與詬病，有學者認為“河長制”屬于人治化模式，存在決策隨意性和后果不確定性的特征［11］；其治理效果過度依賴于“河長”手中所掌握資源的多寡和監督、問責的力度，寄托于行政手段的強力推行，影響了行政執法機制的正常運作［12］；且權力過度集中容易滋生自我決策和自我監督的狀況，引發管理混亂［13］；總之，“河長制”作為應急應景的臨時舉措，被反對聲潮視為運動主義與形式主義的悖論［14］，認為其長期發展必然因治理內卷化導致效率低下［15］。基于以上討論，更多學者提出了折中的解決辦法，比如為確保河長制考核問責結果的客觀性與公正性，要落實責任劃分體系、細化考核指標［16］；為避免河長制過度問責引發的“不作為”，還要適當引入激勵機制，做到問責有度、獎懲分明［17］；同時可以通過使命至上原則、制度設計優化、數字技術賦能等手段化解河長制在現實中的阻滯因素［18］；此外，結合實際鼓勵公眾有效參與到河流治理中，也可以實現對河長制治理偏差的有效糾正［19］；甚至有學者提出了跨界聯合河長制，以應對整體性治理與碎片化治理之間在權力分割、組織跨域和利益糾紛上的張力難題［20］。

綜合來看，有關“河長制”的研究成果尚比較零散，且多就單一視角展開討論，缺乏對“河長制”系統全面的了解。此外，“河長制”雖開創于2007年，但相關會議文獻的記錄卻始于2008年，實踐歷程較短，可供借鑒經驗不足。為此，本文借助多案例研究方法，對案例內容展開分類，希望較為全面總結“河長制”作為新型的水治理模式有何不同于常規治理的創新手段，又是通過什么途徑實現治理過程，取得了什么樣的治理效果等問題，這些研究主題的確定為本文寫作開啟了新的思想征程。基于此，本文采用類型學的研究方法，利用計算機輔助軟件RQDA將多個“河長制”案例的文本信息進行分類編碼。這種定性與定量相結合的研究手段，既可以提升研究過程的可信性，又避免了研究人員的主觀臆造。本文期待通過文本資料的收集與整理、案例分析與歸納，揭示“河長制”的現實原理及其背后隱藏的運行邏輯，為中國水治理尋找具有普遍意義的解釋框架與思路。

二、資料來源與研究方法

（一）資料來源

環境問題是世界問題，也是中國問題，而世界居民都在看向中國。黨的二十屆三中全會通過的《決定》高屋建瓴、內涵豐富，其中關于“深化生態文明體制改革”的總體部署和“聚焦建設美麗中國”的總體目標，蘊含著對中國式現代化道路的實踐總結和未來期許，也是極具中國特色的綠色發展理論的新內容。而河流水治理是生態環境領域永遠繞不開的話題，“河長制”作為水環境運動式治理的縮影，在我國水資源需求多樣性的社會矛盾里大放異彩。值得注意的是，“河長制”雖然能彌補傳統治理失效的弊端，但仍然處于不斷探索與完善的階段，其適用范圍與影響程度不能被無限夸大。因此，繼續對其展開理論與實踐的探索具有重要的理論與現實價值。

首先，基于中國知網的嚴肅性、客觀性和專業性，本文選擇中國知網期刊文獻為案例庫基本資料的數據來源，并以“河長制”作為關鍵詞進行檢索，截至發文前檢索到相關學術文獻2 133篇。其次，通過快速瀏覽主題與摘要的方式對文獻進行初步分類，預留帶有案例研究的文獻，剔除沒有案例研究或案例分析單薄等與研究主題關聯度不大的文獻，得到有效文獻1 077篇。最后，考慮期刊文獻的限制性，有些內容可能沒有進入期刊文獻的研究范疇，本文利用報紙、會議等文獻以及網易、新浪、騰訊等網站的報道對基本案例庫的內容進行補充和完善。

（二）研究方法

多案例選取要遵循逐項復制或者差別復制的原則，以獲取支持或對立的多方證據。本文案例選擇遵循逐項復制的原則，以期待產生同向的結果，并利用多案例進行反復多次的試驗，用以產生質量更高、信度更加可靠和更具普遍意義的結論。與此同時，類型學通過分組歸類的方法在各種現象之間建立某種聯系，并對其相互之間內在的關聯進行系統梳理，以構建其內在邏輯和揭示潛在的規律。通過類型學與多案例研究的結合，有助于對案例所含各種現象之間的關聯展開論證和探索，形成更具普適性的一般理論和更具說服力的研究成果。

（三）案例選取標準及分析方法

基于本文多案例類型學的分析，在文獻篩選過程，首先預留帶有案例分析的文獻，而剔除只是對“河長制”進行整體概述的文獻；再次篩選文獻則按照地域歸類的原則，對未指明案例發生地或河流名稱的文獻不予保留。值得注意的是，部分文獻屬于多家單位聯合發文的單案例研究，部分文獻屬于獨家單位的多案例研究，因此，案例統計在年份、歸屬地、發文期刊、作者單位上的數據有部分出入。為了數據的充分性和完整性，本文以按年份檢索出的1 077篇文獻為基礎，在統計上進行重復記值，并利用官方網站、媒體報道和網絡帖文等多種途徑進行內容補充。

為保證研究過程的嚴謹性，本文秉承科學態度借助質性分析軟件RQDA輔助類型學的分析工作，在遵循分析程序的基礎上對文本資料展開反復分析，期待在量化的基礎上結合質性分析的方法，能夠實現資料解讀的共識與升華。其中，大量文本資料用量化的方式展示著“河長制”各類創新類型的分布，而質性分析軟件則用系統歸類的方式揭示出“河長制”創新類型的分析框架及其內在邏輯關系。這種定性與定量相結合的分析方式，既能有效防止作者的主觀臆斷，又能簡化巨大的工作量，是一種保質保量的新型工作方法。

三、研究設計與分析

（一）年份統計與分析

期刊發文數量作為衡量主題熱度的重要指標，能夠反映出該研究主題在一定時期內的變化特點和發展趨勢。為此，本文對1 077篇文獻的年度分布進行整理發現（圖1），“河長制”的實踐于2007年首創于江蘇省無錫市，但見諸文獻卻在2008年，可見其源于實踐而非理論；另外，從整個時間段上看，有關“河長制”的研究不斷升級，并在近幾年的時間里呈現出激增態勢。可以說，這種強烈的關切表達了社會對“河長制”認識程度的整體提升。

圖1"“河長制”年份分布統計圖

“河長制”作為運動式治理在水治理領域的縮影，自然帶有顛覆常規治理所不可規避的種種風險，但其對現實問題力挽狂瀾式的補救，也吸引了社會各界的青睞。經過十余年的發展，“河長制”無論是現實層面的實踐還是理論角度的探討，都在時間的證明下不斷收獲新的成果。社會各界應繼續秉承尊重客觀事實的精神，在承認“河長制”存在價值的理性態度下為其在長遠未來的轉型作出新的思考。

（二）地域分布與分析

按照地域原則的歸類，本文共統計出我國22個省、5個自治區和4個直轄市（未包括我國港、澳、臺地區）的“河長制”研究分布概況（表1）。由此發現，“河長制”不僅由江蘇首創，也在江蘇得到最大發展，而且其影響范圍不斷輻射周邊，浙江、山東緊隨其后，一躍使華東地區以絕對優勢勝出。統計還發現，“河長制”在我國綿延發展的態勢并不平衡，這可能源自各地之間水狀況與管理需求的差異，更重要的是，河長制這一制度的自身發展和治理效果在很大程度上依賴于負責人手握公共資源的多少，因而很容易出現各地治理力度和治理效果不平衡的局面［21］。

直觀上看，江浙一帶統計值高、少數民族自治區統計值低，這可能主要與經濟因素相關。但經濟發達的北京、天津、上海的統計值卻較低，這可能是受限于地域因素，導致其案例資源不夠豐富；甘肅的統計值排名反而較高，則可能是源自地方政府足夠重視、水資源豐富、水矛盾突出等多種因素。總之，統計值排名在一定程度上能夠反映各地“河長制”發展的活躍度差異，但這都不是由單一因素所能決定的，是多種因素綜合作用的結果。至于其影響因素始末，不是本文研究重點，本文主要是梳理各地“河長制”的創新舉措，以對其進行歸類分析。

（三）發文單位統計與分析

發文單位是研究某主題聚焦程度的又一標尺，本文按照該標準將資料進行整理后發現（圖2），包括省級水利廳、環保廳、河長辦，市級水利局、河道管理局、水文水資源勘查局，及各級職能部門的環境保護宣傳教育中心、水利信息管理中心、水土保持處、河道管理處、政策法規處等在內的國家機關成為研究“河長制”的主要力量，這也印證了國家作為河長制推行主體在實踐層面享有更多話語權的事實。由圖還可以發現，包括學院、黨校、研究院、實驗室等在內的高等教育機構和包括水電勘測設計院、工程技術監測有限責任公司等在內的企業單位成為繼國家機關之后的兩股重要力量。此外，民盟、報社等社會力量也在不同程度上助推著“河長制”的發展。

需要注意的是，政府雖然是河湖流域的治理主體，但在經濟高發展、環境高污染、社會高關注等多重壓力之下，有限的政府治理精力日顯疲憊。“河長制”若想取得治理成效，自然離不開企事業單位主體的匡助，更多時候則表現為一種合作，如：浙江省水利廳河長制辦公室與杭州定川信息技術有限公司聯合發文的《基于五級河長的浙江省河長制信息系統實現》；云南省水利水電科學研究院、江西省樂平市水務局、水利部發展研究中心聯合發文的《云南省紅河州推行河長制工作探索》等。可以說，政府在實踐層面提供的資金基礎，配合高校在學術層面提供的理論支撐和企業在信息層面提供的技術保證，架構起推動“河長制”不斷創新發展的重要合力。

在依照發文時間、案例地點、發文單位等對文獻進行多次量化歸類后，開始運行RQDA對內容資料質的分析。本文認為，“河長制”作為運動式治理在水治理領域的投影，有與之共通的內在屬性，也有其獨特的外在表征。其本身作為國家權力的一種創新，橫貫權力的不同流通路徑，遵循著特定規律的實現方式，也存在著不可規避的社會問題。基于此，“河長制”內在屬性、外在表征、施力方向、實現邏輯與存在問題，構成了本文“河長制”創新類型的基本分析模塊。在此基礎上，RQDA對五大模塊的質性分析被歸納為法律依據、組織結構和運行機制的解釋框架，其中運行機制又被劃分為激勵機制、考核機制、監督機制和追責機制四個部分（部分內容見表2）。

四、研究發現

（一）法律法規上的創新

我國《環境保護法》以環境保護基本法的形式規定了地方各級政府的環境保護職責［22］，《水污染防治法》在此基礎上進一步確立了地方政府水治理的目標責任制［23］，即“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容”。同時，法律為“河長制”的問責提供了法律依據。其中，《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》詳細規定了環境保護問責制的具體內容［15］，《水污染防治法》明確指出對未通過考核且整改不力造成一定社會影響的責任人追究相關責任［24］，而《主要污染物減排考核辦法》所規定的問責機制成為“一票否決”最直接的法律依據［13］。

由于基本法的規定具有概括性、寬泛性和有效性不足的特點，很難在環境保護的基本法律中找到具體責任人履責不到位時所要承擔的法律責任條款，而“責任”一詞往往被落在抽象的“政府”肩上，無法約束具體的責任人。面對法律責任落空的窠臼，繼國家基本法之后各地陸續出臺了一系列的決定和章程，以明確責任的主體、對象、內容和程序等。如：江蘇省淮安市發布的《關于全面建立“河長制”加強水環境綜合整治和管理的決定》確立了河長責任制為河流創新治理的新制度［25］；云南省昆明市發布的《昆明市河道管理條例》規定了河長在河流治理活動過程中應該予以問責的七種行為類型［26］；

江蘇省無錫市發布的《關于對市委、市政府重大決策部署執行不力實行“一票否決”的意見》規定了對行動不迅速、措施不扎實、效果不明顯的責任人實施“一票否決”［13］；遼寧省盤錦市發布的《河長制工作考核及激勵制度》制定的考核細則是開展河長制考核工作的主要依據［27］。

值得注意的是，公眾參與原則和環境信息公開原則屬于國際規定的環境治理原則（分別由1992年《環境與發展宣言》和1998年《奧胡斯公約》所規定）。我國《環境保護法》也設立獨立章節對“公眾參與與信息公開”制度進行了規定。為進一步加強社會參與與監督，《環境影響評價法》更是提出對于可能造成不良社會影響的項目要進行公開聽證的強制要求。同時，各地方政府也在社會參與方面做出了不懈努力，如浙江省發布的《關于全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》進一步強化社會和群眾水治理的責任意識與參與意識的要求，努力營造全社會關心、參與和監督治水的良好氛圍。

整體而言，“河長制”在我國立法上已經建立了囊括憲法、環境保護基本法以及各地水治理相關法律法規在內的較為完善的法律體系。雖然現階段國家立法尚有欠缺、各地法規章程又略顯剛性，以及社會和公眾參與意識和參與程度較低等窘境暫時無法消除，但是我國“河長制”立法朝著更加規范、科學方向前進的努力不容否定。

（二）組織結構上的創新

自1995年我國設立淮河流域水資源保護局為首個河道管理機構，截至目前，我國水資源管理已經形成由環境保護部門統管，發展改革部門、國土資源部、交通運輸部、公安部、規劃部、農（林、漁）業部以及工商、衛生和城管等部門分管的局面。但由于涉獵部門眾多、部門之間職能交叉與事項重疊，易導致權力分散、政出多門、相互推諉的低效治理狀態。

為破解流域治理單打一的問題，我國再次創建“河長制”，即由轄區內手握重要資源的黨政一把手擔任河長，對河流治理承擔無限責任。在組織架構上，主要表現為河長制管理工作領導小組的創建，由河長擔任組長，抽調紀委、發改委、組織部、宣傳部、財政局和環保局等各相關部門的領導人員為小組成員［28］，并且成立領導小組辦公室，辦公室下設規劃論證組、水質監測組、措施推進組、長效管理組、工作巡查組和管理考核組等多個小組［25，29］。

（1）橫向上，小組成員涵蓋各級政府職能部門，成員身上既具備原單位的各項權力又被新單位賦予超越性權力，能夠用最低的行政成本最大限度地整合各部門的力量，形成一股合力［30］，同時促進各職能部門之間的相互協作與交流。（2）縱向上，自上而下的領導小組等級管理體系，能保證對區域內河流的“無縫覆蓋”［31］，同時保證央地之間、上下級之間承擔的責任與其人、事、財權相匹配［32］。領導小組肩負指揮具體的管理工作、協調河流治理過程中出現的各種問題和矛盾、監督和檢查任務完成質量、定期向上級匯報工作情況和整合各項資源等任務，成為組織結構中上下聯動、左右互通的“中樞”，小組成員在組織架構中的全面滲透，保證了水治理的每一環節都有專人負責。

（三）運行機制上的創新

1. 激勵機制創新

制度從理論淬化為現實離不開激勵手段的配合。我國“河長制”在運動式治理的大背景之下，開創了一系列的新型激勵機制，推動河長制在實踐中漸行漸遠。需要說明的是，此處的激勵主要指正向激勵，逆向激勵被劃入追責機制。

“河長制”在激勵機制方面的創新主要包括：（1）開創了管理保證金制度，河長繳納一定數額的保證金，按照考核業績進行獎優罰劣，對未完成指標且排名靠后的河長，全額扣除保證金，并扣發一定比例的年終獎金，甚至進行誡勉談話， 情況嚴重的直接免除領導職務［29，33］。（2）創新了補償資金征繳制度［34］。為保證資金來源和用途的穩定性，補償機制規定在限期時間內繳納補償金，逾期不繳的將被財政廳扣押預算，同時補償資金用于專項水污染及生態治理，杜絕資金挪為他用，以保證補償及專款專用的原則得到落實。（3）制定了河長制專項資金管理制度，以“以獎代補”的形式對各流域水治理進行補助［35］。（4）成立了養護資金補償制度，制定養護資金預算標準［36］。（5）建立了排污總量削減保證金制度和排污權有償使用制度［37］，將排污總量削減任務與河長經濟責任掛鉤。

“河長制”的逆向激勵機制具有管理制度剛性和行政處罰強制性的特點，使被處罰的河長處于極其被動的地位，容易滋生其逆反心理。因而需要建立配套的正向獎勵機制，強化河長治理行為和治理成果，正面削減水污染狀況，如貴州清水江流域建立防污治污獎勵機制，以獎代罰，化責任人被動環保為主動環保。

2.考核機制創新

“河長制”作為一種壓力型體制，施行分級負責、分級管理和分級考核的工作機制， 其中目標責任制是其核心機制，即上級通過目標層層分解、將任務分級傳遞給下級，最終依據考核機制的評價對河長予以相應的獎懲［24］。同時，“河長”制建立有嚴格的考核工作制度，制定考核辦法及實施細則，細化督查整改、水質監測、截污治污、水質改善、綠化改建等考核指標。此外，“河長制”還設有高難度的考核驗收機制，采用分級考核的辦法，對重點流域和一般流域分別由不同層級政府主考；成立專門考核辦，采取定期與不定期的水環境抽查制度；組建驗收小組，設定嚴格的驗收標準。

在“目標責任書”“任務書”“軍令狀”等形式的重壓之下，各級河長親赴轄區河道進行實地調研巡查，對水質狀況、地貌環境、周邊企業排污和生活用水等問題開展現場排摸，并建立問題卡的基礎檔案，展開詳細記載，及時向上級匯報，對考核不合格的負責人進行通報批評。

“河長制”層層推進、條條落實的責任考核機制將下級自由裁量權的空間無限縮小，具有任務具體、責任明確和考核剛性的特點［31］。在此考評機制下，河長的政績與水環境治理質量直接掛鉤，對存在水污染治理不力、節能減排任務拖拉、特大行動不夠迅速、措施不穩健、效果不明顯等情況的河長直接追究責任直至“一票否決”［13］。而河長作為黨政主要負責人手握豐富的權限或資源，對該流域的水治理承擔無限責任，為了避免懲罰或是滿足自身評優創先和職位晉升的需求，河長往往傾盡手中一切可使用的資源，保證水治理的效率與效果。這種高度集中的權力制度設計為任務高效完成保駕護航，也為府際之間治理資源的快捷流通提供捷徑。

3. 監督機制創新

監察是完成一項任務的重要外在保障。“河長制”一般采取多種監督方式配合進行，豐富傳統監督內容和創新監督方法。“河長制”建立健全監察制度，如工作例會制度、情況月報制度、工作督查制度、報告工作制度、曝光整改制度、聯絡員制度和工作考核制度等［38］，為解決日常管理問題提供適當的平臺。建立巡河制度等多種方式的監察手段，如開展定期巡查、不定期巡查和交叉巡查相結合［39］，重點巡查和專項巡查相結合［30］，日間巡查與夜間巡查相結合等多種監察方式，實現監察的全面覆蓋［39］。同時，監督手段要以完成任務目標為導向［29］，以績效評估為基本路徑。組建檢查組［25］，跟蹤督導工作推進情況，每月至少開展一次明察與暗察，每十天向上級以簡報形式匯報檢查情況。展開網絡監督［40］，巡查員每天準時將河道治理的具體情況以簡訊、圖片等形式發送至“河長易信群”，使河長及時掌握河道治理情況［39］。

然而，“河長制”中政府作為執行部門的同時又是監督部門，這種自我監督無法擺脫固有的委托—代理問題，如監督主體單一、行政內部監督不力等。為保證監督主體的多元化和監督制度的透明度，需要動員獨立的第三部門、社會組織和群眾監督治水過程和效果。具體方法有，建立健全社會監督制度［41］，如聘請社會監督員、向全社會公布監督電話、受理水治理社會監督投訴事項、設立河長公示牌以公示河長職責與工作進度等［25］。調動各方力量與資源參與治水行動，可以強化對行政人員的監督，增強信息公開力度［30］，形成全社會監督治水的濃厚氛圍，保證水治理結果的真實性與可靠性。

4.追責機制創新

傳統治理框架下，水治理屬于抽象的政府責任，往往無法真切落實到具體負責人身上，而法律對責任不到位行為的處罰具有模糊性，更是導致傳統追責機制剛性不足。因而出現形式主義問責和選擇性問責［42］，致使“責任”被無端架空。同時，傳統問責路徑有兩種［21］：首先，問責主體多是政府職能部門，如監察局和紀委等，被問責主體則是各級黨政主要負責人，這種由下問上的問責路徑難以實現問責結果的公正性；其次，即便是在由上問下的路徑中，由于連帶責任的影響，會牽連問責主體，因而無法規避“官官相護”的陋規。

責任的本質是控制，“河長制”的責任制度實質則是領導干部的“分片包干”［43］，其主要的追責機制是“一票否決”。水治理結果是河長政績考核的主要內容，通過“一票否決”的剛性考核手段可以將考核結果與河長的問責掛鉤，強化河長行為約束和責任認定，使執行行動不積極、治理效果不明顯的河長，直接面臨物質利益受損和遭遇行政處分的結果。更重要的是，“一票否決”將直接影響未按期完成任務目標、考核結果不合格河長的職業生涯。一經否決，意味著河長職業生涯的閉幕，所有以往政績將不復存在，同時喪失被舉薦的資格，取消晉升機會，不再被提拔錄用。在這種追責體制下，責任人往往承擔著巨大的心理壓力和職業風險，因而總是不遺余力地動員一切可供實現的資源完成任務，這也是“河長制”能夠實現高效治理的重要原因之一。

值得注意的是，“河長制”沒有加重也并未減輕相關責任人肩負的責任，而是更完美地闡釋了權責統一的意義，即在被賦予巨大權力的同時，也承擔了與權力相適應的責任。可以說，“河長制”以績效為基礎的責任定位、責任考核和責任追究，在整個水治理過程中實現了有關責任人員的職責對應［44］，有效避免了“河長制”如傳統制度一般被規避或架空的情況。

五、結論與探討

生態文明建設是全球發展的重大議題，而中國是世界范圍內應對環境危機最積極的重要大國之一。近年來，中國在生態環境治理上所作出的努力，從國家到國民、從國民到國家，而這種傾舉國之力建設人與自然和諧相處的現代化國家是屬于中國人民的中國式浪漫。黨通過一系列高瞻遠矚、系統謀劃的會議將生態環境治理的議題一次次推向高潮：黨的二十大報告將人與自然和諧共生確定為中國式現代化的重要特征，指明了中國式現代化的發展方向和戰略路徑［45］；黨的二十屆三中全會通過的《決定》則提出了“協同推進降碳、減污、擴綠、增長，積極應對氣候變化，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”的具體戰略部署［2］。

對處在新發展階段的中國來說，公共事務日益復雜多變、社會總體需求逐年增加，都給政府有限的治理資源和治理精力帶來了強烈沖擊，而政府部門之間因職能沖突對資源展開的無限爭奪更是加劇了這種失衡的社會問題。在這種緊張的局勢之下，常規治理手段面對重大社會疑難問題已經顯得疲軟不堪。為此，政府集中有限的資源對某項社會頑疾展開了高效的專項整治活動，即運動式治理，并將其不斷應用于扶貧開發、文明城市創建、衛生城市評比等多個領域。

“河長制”作為運動式治理在水治理領域的一個縮影，其發展也承載著運動式治理的特有屬性。本文通過歸納總結“河長制”在多地的發展，尋找其不同的治理策略與類型，以揭示其在常規治理模式上的運行邏輯：（1）法律在戰略層面的不斷創新為“河長制”的順利開展提供了充足的合法性保障，各地河長制的實施都離不開條例、法規、意見、辦法等內容的加持；（2）組織在結構上的調整和重塑為“河長制”完成任務與目標提供了必要的權限，各地河長制在組織結構上的創新既盤活了組織內僵化的結構與秩序，又調動了組織成員的積極性；（3）各地制度機制上的創新使“河長制”的治理目標在現實執行層面得到落地，其中，激勵機制提供動力，考核機制測評結果，追責機制倒逼治理過程，監督機制實時督促整個環節。正是分析框架及要素之間的相互倚靠和互為支持，實現了“河長制”在水環境治理中的邏輯自洽。

值得探討的是，本文“河長制”創新類型的解釋框架中蘊含著各項資源的流動邏輯，比如人力資源、物質資源和權力資源等資源流動的脈絡層次。我們知道，“河長制”的治理效果在很大程度上取決于擔任“河長”的責任人手中所掌握資源的多少，而這些資源如何被使用到治理過程中，又是怎樣流動配合的，完全可以在本文的三個解釋框架中尋到部分答案，比如：權力資源依靠法律依據在組織框架的彈性空間內進行流通，形成了橫縱交錯的權力網絡；人力資源經過臨時組織的置換流動，使人才帶著原單位的權力資源、物質資源等資源優勢在新的崗位發光發熱；各項資源在激勵機制的鼓勵中、考核機制的懷柔中、追責機制的壓力中、監督機制的督促中實現了資源的最優組合和效用最大化。但是，潘多拉魔盒一旦被打開，更多值得被探討的問題也涌現了出來，而“河長制”的各項議題仍具有繼續討論的廣闊空間。此外，在國家治理現代化和風險社會的雙重助推之下，“河長制”雖然已經成為政府在健全生態環境治理體系中探賾索隱、鉤深致遠的理性選擇，但如同運動式治理，“河長制”也存在法治與人治的沖突以及過程粗糙和執法暴力等弊端，這也是引發部分學者對其詬病不斷的重要原因，其是非還有待時間給出答案。而我們能做的就是繼續保持警惕，積極發揮“河長制”在制度上的靈活性，將各項弊端的發展控制在合理的承受范圍之內，并遵循差別化的路徑對其進行現代化的轉型。

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New types of river chief system in China from the perspective of

campaign-style governance： A multi-faceted typological analysis grounded in improving eco-environmental governance system

HAO Yuqing， LI Jing

（School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， P. R. China）

Abstract：

Rivers are the birthplace of human civilization and important carrier of regional economic development. The natural flow attributes of rivers inevitably involve governance methods that span regions and transcend subjects. In the critical period of social transformation， the problems reflected by river pollution have long gone beyond the scope of environment， economy and people’s livelihood. However， faced with unbalanced development of various river basins， independent governance subjects， and uneven regulatory standards， water governance has fallen into a vicious circle of “more governance， more pollution”. In light of this， the CPC Central Committee has repeatedly emphasized the concept of promoting green development， advocates a Chinese-style modernization development path of harmonious coexistence between humans and nature， and also proposes specific strategies for precise control， coordinated management， and collaborative control of environmental pollution. As a new administrative model for water management， the river chief system can also serve as an important window for the ecological environment governance system to see the big picture from a small perspective， which fully meets the overall arrangement of the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China to improve eco-environmental governance system and deepen the reform of the ecological civilization system. To better explore the development of river chief system in practice， this paper adopts a multi-faceted typological analysis to collect the innovative practices of river chief system across China， combines quantitative and qualitative analysis through qualitative analysis software RQDA， forms three frameworks of legal basis， organizational structure and operation mechanism from strategy， decision-making and execution， hoping to summarize the types of innovation and the logics of the river chief system in the field of campaign-style governance. The study finds that the law provides a basis for the establishment and power operation of the institution of river chief system at the strategic level， the organizational structure flexibly adjusts the permission of the river official system from decision-making level， and also， incentive mechanism， assessment mechanism， supervision mechanism and accountability mechanism implement the administrative intentions of the river chief system from the executive level. It can be said that the beneficial exploration of river chief system in the field of water pollution not only summarizes valuable experience for government governance and reform， but also provides new ideas and directions， which has important driving role and promotion value.

Key words：

river chief system; eco-environmental governance system; harmonious development between man and nature; campaign-style governance; water management（責任編輯"彭建國）