遼寧省城鎮職工基本養老保險中的財政風險問題分析

〔內容提要〕近年來，遼寧省城鎮職工基本養老保險基金收入逐年增加，基金收支逐步趨于平衡，中央調劑基金成為彌補基金收支缺口的重要渠道；但是城鎮職工基本養老保險中仍然存在由于地方財政收入增速放緩、分稅制財政體制制約以及人口老齡化進程加快帶來的財政風險，因此建議從進一步明確基本養老保險中的財政事權與支出責任、加強基本養老保險基金的綜合管理、深入推進基本養老保險全國統籌，適當提高法定“退休”年齡四方面積極化解其中的財政風險隱患。

〔關鍵詞〕城鎮職工基本養老保險；養老保險全國統籌；人口老齡化

注：本文系2021年遼寧省社會科學規劃基金一般項目“遼寧省城鎮職工基本養老保險中的財政風險問題研究”（項目編號：L21BJY025）的成果。

一、遼寧省城鎮職工基本養老保險運行情況

（一）城鎮職工基本養老保險基金收入逐年增加

城鎮職工基本養老保險基金收入來自養老保險基金征繳收入、各級政府財政補貼、轉移支付收入和利息收入等。近年來，遼寧省基本養老保險基金收入呈現出波動式增長趨勢，如表1所示，基金收入從2011年的1039億元，增加到2022年的2981億元，年均增速達到了11.4%。其中，2020年受到疫情的影響，遼寧省實施了大規模減稅降費政策，基本養老保險征繳收入下降到了近年來的最低值779.1億元，較2019年的1214.1億元，降低了35.83%；截至2020年底，遼寧省累計減免社保費335.6億元，其中企業養老保險304.2億元，但是2020年基本養老保險基金收入仍然保持正向增長，為2470.6億元。這充分表明遼寧省城鎮職工基本養老保險征繳收入與基金支出需求差距較大，養老金中央調劑基金、各級財政補貼等其他渠道彌補養老保險基金的資金正在不斷增加。

（二）城鎮職工基本養老保險基金收支趨于平衡

伴隨著2018年以來基本養老保險全國統籌制度的持續深入實施，遼寧省城鎮職工基本養老保險基金收支正在趨向平衡。如表1所示，城鎮職工基本養老保險支出從2011年的883.6億元，增加到2022年的2869.2億元，增速除了2018年略有下降外，其他年份都保持了正向增長，支出的年均增速達到11.9%，高于同期基金收入年均增速0.5個百分點，收支增速差距不大。從基本養老保險收支缺口來看，收支缺口第一次形成在2015年，為113.06億元，隨后擴大到2017年的最高值343.8億元，到2021年仍存在收支缺口80.4億元，只有2020年和2022兩年收支逆差得到了扭轉。這表明如果不推動基本養老保險全國統籌，遼寧省僅依靠基本養老保險征繳收入和財政補貼，無法實現收支平衡，地方財政風險較大。

（三）養老保險中央調劑基金成為彌補基金收支缺口的重要渠道

中央調劑制度從2018年正式建立、執行，到2021年末，共跨省調劑資金6000多億元。2022年，在全國各省（區、市）統籌基金中，有21個地區自給自足，11個地區需要國家幫扶。其中，廣東省、江蘇省、北京市的企業養老保險基金的收入位列前三，而東北三省均需要依靠中央調劑基金的支持。自從2019年養老金中央調劑基金發放以來，遼寧省在31個省（區、市）中是最大的受益者，每年獲得全國統籌調劑資金支出（下撥）最多，并呈現出逐年上漲趨勢。如表2所示，獲得下撥資金2019年為346.8億元，2020年為745.1億元，2022年為819.9億元。養老金中央調劑基金有效緩解了遼寧省基本養老保險基金的支出壓力，彌補了收支缺口。在中央調劑基金下撥后，2019年遼寧省城鎮職工基本養老保險基金就實現了收入大于支出，2020年和2021年兩年收支缺口與2019年以前相比也大幅度減少，2022年實現了收入大于支出111.8億元。

二、遼寧省城鎮職工基本養老保險中的財政風險

（一）地方財政收入增速下滑帶來的風險

近年來，受到疫情等因素的影響，遼寧省經濟增速明顯放緩，財政收入增速也隨之下滑，這也導致了城鎮職工基本養老保險財政支出壓力增大。遼寧省經濟增長速度從2011年的最高值10.2%，下滑到2016年的最低值0.5%，再回升到2023年的5.3%，增速長期低于全國均值，只有2023年高于全國均值0.1個百分點。從財政收入來看，遼寧省財政收入增速也從2011年的31.84%，下降到了2023年的9.1%，這在一定程度上表明地方財政對基本養老保險的支撐能力不足。從基金征繳收支缺口占地方財政收入的比重來看，2011年遼寧省基金征繳收支缺口155.4億元，占地方財政收入2643.2億元的5.9%；2021年基金征繳收支缺口1522.3億元，占地方財政收入2765.6億元的55%，10年間此比重擴大了8.3倍。由此可見，遼寧省基金收支缺口擴大的速度要遠高于財政收入增長的速度，地方財政增收乏力給基本養老保險可持續發展帶來一定的財政風險。

（二）分稅制財政體制帶來的財政風險

我國實行分稅制財政體制，社會保障與就業支出是中央和地方共同承擔的事項，但是地方財政支出比重偏高，這給地方財政帶來了一定負擔。例如，2022年全國社會保障與就業支出總計36609.2億元，其中中央財政支出833.2億元，地方財政支出35775.9億元，地方支出占比高達98%。遼寧省社會保障與就業支出逐年增加，由2011年的657.4億元增加到2022年的1814.1億元，其占地方財政支出的比重也從16.80%提高到29%，尤其是2022年此比重在全國排名第一，高出全國均值近13個百分點。因此，遼寧在社會保障和就業支出方面承擔了較重的支出責任，這必然給基本養老保險可持續發展帶來風險。

（三）人口老齡化進程加快帶來的財政風險

遼寧省人口結構逐步呈現出出生率偏低，預期壽命偏高的特點，這對于城鎮職工養老保險的可持續支付能力，意味著財政對城鎮職工養老保險的支出也將相應增加。從人口老齡化情況來看，截至2022年末，遼寧省出生率為4.1‰，低于全國均值2.7個千分點；而同期60周歲及以上戶籍老年人口1158萬人，占遼寧省總人口的27.6%，高出全國均值7.8個百分點。人口結構中出生率偏低和老年人口比重偏高的現狀造成了遼寧省養老保險財政負擔較重。從城鎮職工基本養老保險撫養比來看，2022年遼寧省城鎮在職職工人數1240.6萬人，城鎮離退休人數873.9萬人，撫養比為1.4∶1；而同期撫養比的全國均值為2.7∶1，這意味著全國是平均3個在職職工養1個退休職工，而遼寧是平均1個半在職職工養1個退休職工。未來，伴隨著人口老齡化的加速，以及新增勞動力的減少，遼寧省撫養比下降趨勢可能仍會持續，因此人口老齡化進程加快帶來的財政支付風險也會加大。

三、防范遼寧省城鎮職工基本養老保險財政風險的對策建議

（一）明確城鎮職工基本養老保險中的財政事權與支出責任

合理劃分中央和地方政府在城鎮職工基本養老保險方面的財政事權與支出責任，構建制度化的財政補貼機制，以促進其可持續發展。一方面，明確中央與地方在基本養老保險財政補貼上的分擔比例，適度加大中央支出責任。近年來，中央財政逐步加大對基本養老保險補貼力度，2023年中央財政安排基本養老保險補助資金約1萬億元，地方財政養老保險支出壓力得到有效緩解。未來，進一步明確中央政府對城鎮職工基本養老保險的征收責任，設立相關垂直機構統籌管理，并建立省級政府養老保險工作考核機制，強化績效監督；進一步壓實地方政府對城鎮職工基本養老保險的責任義務，地方政府可以根據經濟發展情況適度調整地方補貼責任比例，充分調動地方養老保險征收的積極性。另一方面，地方政府應該積極做好財政增收工作，適度加大財政對城鎮職工基本養老保險的支持力度。遼寧省應該深挖潛在稅源、開發增量稅源、統管存量稅源，努力形成經濟發展和財政增收的良性互促。強化財政資源統籌，積極盤活政府資產，尤其要及時盤活國有資源資產，力爭更多可用財力。

（二）深入實施城鎮職工基本養老保險全國統籌制度

深入推進基本養老保險全國統籌，繼續完善中央調劑制度，均衡區域間養老保險財政負擔，不斷提升制度整體保障能力。一方面，繼續完善基本養老保險全國統籌制度。截至2020年底，全國31個省（區、市）已經實現了基本養老保險省級統籌，解決了省（區、市）內地區間基金負擔不均衡的問題。2022年企業職工基本養老保險全國統籌啟動實施，目前全國統一的社會保險公共服務平臺已經建成，未來仍然需要繼續推動政策制度統一，基金征收、使用、管理統一，信息系統和行政服務統一。通過養老保險全國統籌，有利于平衡省級間養老保險基金收支差異，化解部分地區養老保險基金收支缺口過大引起的財政風險，縮小地區間養老保險待遇差距，同時為打造全國統一的勞動力自由流動大市場提供制度保障。另一方面，合理調節中央調劑金政策，逐步提高中央調劑金上解比例。中央調劑金具有再分配效應，通過中央政府和地方政府配合發力，從而縮小地區間基本養老保險基金收支余缺的差距。2023年全國統籌調劑資金規模達到2716億元，遼寧是最大的受益省份，未來遼寧應積極爭取中央調劑金更大比例的撥付額度，緩解養老保險征繳收支缺口對地方財政帶來的壓力。與此同時，遼寧更應該大力發展經濟，深入挖掘優勢領域和新的增長點，不斷優化產業結構，實現產業集聚發展，依靠產業帶動人口回流，有效優化人口結構。

（三）加強城鎮職工基本養老保險基金的管理

加強基本養老保險基金的管理，制定科學有效的養老保險資金投資機制，提高其收益率，確保養老保險基金的可持續發展。當前，不管中央還是地方都面臨著未來養老金基金缺口擴大的風險，因此應該積極拓寬養老保險基金投融資渠道，實現其保值增值。一是提高國有資本充實社保基金的力度，緩解地方財政風險。截至2020年末，中央層面劃轉部分國有資本充實社保基金工作全面完成，但是從運行情況來看，劃轉規模和實際需求仍存在一定差距。建議盡快出臺國有資本投資管理辦法、適當提高劃撥比重，完善股權分紅機制，加快劃轉速度，從而高效充實社保基金。二是拓寬養老保險基金投資渠道，避免單一投資標的帶來風險。社保基金會作為我國養老保險基金投資的主要操盤手，應該充分發揮長期機構投資者作用，以科技創新和戰略性新興產業等符合國家發展戰略方向的項目為導向，重點布局與基金性質特點相匹配的投資項目，例如2024年社保基金大灣區科技創新專項基金成立；與此同時，穩步推進擴大受托管理規模，持續優化資產配置、投資管理、風險管控等運行體制和管理機制，不斷夯實基本養老保險基金財富積累、促進基金長期平衡。三是加快發展二、三支柱，推動遼寧省多支柱養老保險高質量發展。遼寧應該推動不斷擴大企業年金覆蓋面，建議創新性地構建企業年金“強制+自主”的發展模式，確定最低單位繳費比例，并允許在企業所得稅前列支，有效提升其覆蓋率。積極發展第三支柱養老保險，建議取消參加范圍限制，為新經濟、新就業形態中大量靈活就業人員參加個人養老金制度創造條件，不斷拓寬個人養老金的覆蓋面。逐步建立二、三支柱之間的對接機制，鼓勵二、三支柱養老保險由市場上專業性金融機構投資運營，實現其保值增值。

（四）適當提高法定“退休”年齡

人口老齡化是影響遼寧省城鎮職工養老保險基金可持續性發展的重要因素之一，而目前我國法定退休年齡偏低，一定程度上也造成了養老保險基金支付壓力過大。因此，為了緩解老齡化程度加深和平均壽命延長給養老保險基金收支平衡帶來的不良影響，建議采用漸進式改革方案，退休年齡分階段逐步延遲。延遲退休政策的實施，應該充分尊重個人意愿和健康狀況，允許符合條件的職工在到達退休年齡前后幾年內自主選擇退休時間。與此同時，遼寧省各級政府和相關部門還應該積極搭建老齡化服務體系，包括提供適當的就業崗位，加強職業培訓、提升醫療和社會保障服務、完善退休金制度等，逐步提高養老保障水平。適當提高法定“退休”年齡，有利于增加養老保險繳費人數，同時減少領取人數，有效緩解老齡化帶來的基金支付壓力。

（作者單位：遼寧社會科學院）