政策工具視角下省級數據要素市場政策文本量化研究

〔內容提要〕為發揮數據要素乘數效應，賦能數字經濟發展，各省相繼推出數據要素市場政策。本文以省級數據要素市場政策為研究對象，構建政策工具—數據要素價值實現二維分析框架，將我國31個省（區、市）分成4個梯隊，采用內容分析法對各梯隊數據要素政策文本進行量化研究，得出我國數據要素市場政策存在政策工具使用不均、數據要素價值實現各環節連續性差、不同省（區、市）梯隊之間發展情況存在差異等問題，并基于分析結果提出加強政策工具體系的平衡性、重視數據要素價值實現各環節的連續性、兼顧各梯隊統籌協調與特色發展同步等建議。

〔關鍵詞〕數據要素市場；政策工具；文本量化

注：本文受沈陽市社會科學課題（項目編號：SYSK2022-01-089）資助。

一、引言

黨的二十大報告提出要加快發展數字經濟，促進數字經濟和中國實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。數據要素作為新型生產要素，對數字經濟發展具有乘數效應，數據要素投入生產的根本目的是培育新質生產力，推動數字經濟長期增長，因此要重視對數據要素市場的培育，合理挖掘數據資源、提高數據利用效率。自2020年4月9日，《中共中央國務院發布關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布，首次提出把數據作為新的生產要素；2023年10月25日國家數據局正式揭牌；2022年12月19日，《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（又稱“數據二十條”）發布；2024年1月4日《“數據要素X”三年行動計劃（2024—2026年）》印發實施。各省、自治區和直轄市均發布了數據要素市場發展的有關政策措施，當地人民政府根據各自資源優勢和發展情況，為數據要素市場建設制定了具體的政策任務安排與布局，2024年1月11—14日，江蘇等七省數據局密集掛牌。基于此，為了深入掌握各地政策制定情況，進一步明確政策措施分布特點，本文通過建立政策措施工具—數字要素價值的實現途徑二維框架，對各省政策文本進行量化研究，為數字經濟背景下數據要素市場政策的制定和實施提供重要依據。

通過對數據要素市場相關文獻的梳理，本文發現目前有關數據要素的研究主要局限于對數據要素市場的培育建議和市場體系優化，許多研究僅限于宏觀經濟總結、對數據要素市場的發展不足等提出一般性建議，沒有對政策內容進行深入分析。此外，大部分研究對象主要從國家角度對數據市場的建設進行分析，對于省級政策展開的研究還有待完善。本文以省級數據要素市場政策為研究對象，分梯隊進行研究，從而理清省級梯隊相關政策的制定情況和側重點，對后續政策的制定和完善具有參考作用。

二、研究框架設計

（一）X維度：政策工具

政策工具是政府為實現特定公共管理目標而采取的具體政策措施、方法、手段和機制的統稱，在本文中體現為政府推動數字要素市場建設的一系列制度安排、解決方法或手段。本文參考了Rothwell R等的研究成果，將政策工具劃分為供給型、環境型和需求型三大類，構建了完整的“數據要素”政策工具體系（見圖1），對各梯隊數據要素市場政策進行分析。

（二）Y維度：數據要素價值實現路徑

為了真正釋放數據要素所包含的經濟和社會價值，并將其轉化為促進經濟和社會發展的生產要素，需要對原始數據進行重新處理，經過收集、存儲和處理等一系列過程，將原始數據轉化為有用的信息。隨后，還需要通過市場化的流通、交易和創新性的使用，實現賦能數字經濟發展的作用。最后，對數據要素進行保護，為數據要素的安全流通與使用提供保障。數據要素價值的實現必須經過四個主要步驟——數據要素的形成、數據要素的流通、數據要素的使用和數據要素的保護，才能將符號數據轉化為能夠參與生產和分配的數據要素，形成了數據要素價值實現的全過程（見圖2）。

（三）政策文本分析二維框架

本文基于對政策工具、數據要素價值實現構成要素及含義的剖析，為有效顯示政策工具和數據要素價值實現兩者之間的關系，構建了數字要素市場政策分析二維模型（見圖3），為政策文本編碼提供依據，對各梯隊“數據要素市場”政策進行多維度分析。

三、樣本選擇與內容編碼

（一）政策文本選擇

研究選擇了\"十四五\"時期各省人民政府所發布的數據要素市場政策文件為考察樣本，數據源主要是中國國內31個省級人民政府門戶網站所公開發表的政策文本資料，并按照如下準則對政策內容進行了選擇：（1）政策文本內容與數據要素市場建設密切相關；（2）政策措施發文機關主要是各省（區、市）人民政府及其下屬部門；（3）選擇的政策文本包含通告、綱要、計劃、建議、措施、規定等反映政府政策的文字，其余文字不計入政策文本；（4）人民政府政策發布時間為2020年到2022年。按照上述準則，最后選擇的人民政府政策共56份，部分內容如表1所示。

（二）省（區、市）劃分

培育拓展數據要素市場，促進數據要素紅利釋放過程，是推動數字經濟加快發展的關鍵途徑和形成創新發展局面的必然條件。數字生態對加強深化認識數字經濟發展規律、引領數據要素規范流通等關鍵議題提供了重要視角，《2022年數字生態指數報告》根據數字生態的發展階段，將全國31個省級行政區劃單位劃分為全面領先型、趕超壯大型、發展成長型、蓄勢突破型四個梯隊（見表2），本文根據不同梯隊對省級政策進行合并分析，在政策分析的基礎上，對各梯隊發展提出建議。

（三）分析單元確定與編碼

對政策內容進行分析，抽取政策中與數據要素政策相關的文本信息進行編碼，編碼原則為“表1政策排序+一級編碼+二級編碼”。具體編碼過程為：①政策文本中的具體條款對應政策工具類型依次編號形成一級編碼；②政策文本的具體條款按照數據要素價值實現各環節形成二級編碼；③形成數據要素市場政策文本的內容分析單元編碼表，如表3所示。編碼過程由三名成員共同完成，并對結果進行對照討論，最終確定了1508個分析單元。

四、數據要素市場政策文本結果分析

（一）政策工具視角分析

可以看到，在政策工具使用角度，各梯隊政策工具使用比例均表現為供給型使用最多，環境型次之，需求型最少。該結果表明各省份梯隊更側重于加大制度支持、技術創新支持、基礎設施建設和公共服務方面的直接供給，注重從供給端直接推動數據要素市場的發展。然而作為一項長期復雜的社會工程，需求拉動在數字經濟發展背景下同樣意義深遠，這類政策工具的使用失衡在較大程度上會影響經濟的長遠發展，因此對于需求面政策工具使用的重視程度還有待加強。

在供給型政策工具中（見圖4），各梯隊對于制度支持子工具的使用率均較高，體現各梯隊數字要素市場建設過程中均重視輸出數據要素市場建設相關制度，為市場的發展提供支撐和保障，同時也能夠鼓勵社會各方積極參與數據要素市場的建設中去。第四梯隊對于技術創新支持子工具的使用最為重視，梯隊中各省（區、市）政府通過直接或間接的方式鼓勵科學技術的創新與發展的方式，為數字要素市場的建設提供技術支撐。與之相反，第二梯隊對于技術創新支持子工具的使用占比僅為10.89%，后續還需加強關注，鼓勵科學技術方面的創新。基礎設施建設子工具在第二梯隊使用最多，梯隊中各省（區、市）始終堅持“全國一盤棋”，相繼推進數據要素平臺等數字化基礎設施建設，為數字要素市場建設奠定堅實的基礎。相對而言，第一梯隊省份更側重于公共服務工具的使用，重視緩解數字要素市場建設的困難，提供便捷公共服務，保留和改進傳統要素發展，從而推進新數據要素的發展。第一梯隊對于供給型政策工具的各子工具使用頻率更為平均，能夠從多方面均衡推動數據要素市場的建設，其余各梯隊還需要加強供給型政策子工具使用的均衡度。

環境型政策工具中（見圖5），各梯隊對于支持數據要素市場建設的財政政策的政策支持均較少，第四梯隊甚至沒有使用此項政策子工具，各梯隊政府需要重視數據要素市場建設專項基金的投入，向企業或個人提供各類相關的補貼和優惠，為數據要素市場的建設提供經濟支持。此外，各環境面政策子工具在不同梯隊使用的側重點也不相同，第一梯隊和第四梯隊使用最多的環境面政策子工具為發展規劃，使用率分別為43.86%和39.24%，主要針對解決數據要素市場建設要達到的目標、完成的任務進行總體規劃。第二、三梯隊使用最多的是法規管制子工具，重視法律法規的作用，通過頒布、修訂法規制度，依照相關法規或制度采取行動進行監督或管理來規范數據要素市場的建設。第四梯隊雖然財政政策子工具使用率為0%，但對于數據安全子工具的重視程度是各梯隊中最高的，側重于通過規范數據產品和服務，降低數據要素泄露風險，嚴厲打擊數據盜用等違法行為，加強監測處置，宣傳普及防詐騙知識來預防數據要素市場建設過程中的種種風險。

需求型工具中（見圖6），試點示范子工具的使用比例突出，各梯隊使用比例均在60%以上，其中，第一梯隊使用比例最高，達到了63.64%，反映出各地政府著力于組織實施技術應用、應用推廣等工程，提高了數據要素市場建設的水平。此外，第四梯隊使用國際合作的比例較高，為35.42%，相關省（區、市）政府致力于鼓勵企業與先進國家開展海外開放交流活動，積極引進技術經驗和創新資源，開拓我國數據要素的海外市場。貿易管制政策子工具第二梯隊使用比例最高，積極推動數字貿易發展，探索數字貿易發展的可行路徑，同時也對數字化貿易行為進行嚴格的監管。在社會宣傳方面，只有第二梯隊的福建省和山東省提出相應的措施，通過吸引社會對于數據作為新要素的關注，讓更多參與者參加到數據要素市場的建設中，其余各梯隊在該方面缺少重視。

從圖7可以看出，各梯隊對數據要素價值實現各環節進行了全面的干預，主要干預環節是數據要素流通和數據要素使用。其中對于數據要素形成這一環節最為重視的是第四梯隊，數據要素形成環節占比為本梯隊數據要素價值實現全過程的30.30%，反映出第四梯隊省（區、市）對原始數據進行再加工，使其轉化為具有使用價值的信息這一過程的重視。例如，黑龍江省提出明確省直部門政務數據采集規范和質量標準，確保政務數據準確、完整、及時、可用。內蒙古自治區明確提出要持續拓展數據資源采集渠道，有序采集各類數據信息。對于數據要素流通環節第二梯隊數據要素市場相關政策中提到最多，政策重點主要集中在實現數據要素的市場化流通、交易和創新性使用，從而更好地賦能經濟發展。但是第二梯隊對于數據要素保護缺乏重視，這一環節的政策使用比例最低，僅占8.13%，對于數據要素的安全流通與使用仍需加大關注。在數據要素使用方面，各梯隊關注度都較高，說明催生新業態新模式發展數字經濟是我國各省（區、市）政府關注的一大重點。與之相反，數據要素保護環節沒有到政府重視，在各梯隊的政策占比均為最低，需要各省（區、市）政府加強對于數據要素保護方面的政策輸出，重視數據要素保護這一環節，使其與數據要素使用環節連貫起來，提高數據要素價值實現這一過程的連續性。

（三）政策多維量化分析

從二維角度對各梯隊政策進行編碼，分析數據要素市場相關政策的政策工具使用情況和數據要素價值實現各環節的編碼情況，提煉出各梯隊在培育數據要素市場建設方面的指引和要求，為我國各省（區、市）數據要素市場政策發布提供參考。通過二維統計分析結果發現，本文收集的各省（區、市）數據要素市場政策累計共56條，但是編碼結果卻達到1508條，并且每一個梯隊的編碼結果都超過相應政策的數量，表明各梯隊政策條款中都存在同一個政策工具作用于不同的環節，或是某一環節運用多個政策工具的情況。圖8表示某一政策工具應用時，數據要素價值實現各環節工具的使用比例。

在實現原始數據的轉化和數據要素的市場化流通方面，以供給型和環境型政策工具使用為主。政策應將重點放在數據要素驅動市場發展所需的基礎設施上，如加強數據要素流通支持平臺等方面，同時，通過政府提供的制度支持和保障，鼓勵各方參與到數據要素市場的培育中。數據要素的價值實現方面，以供給面工具使用為主。包括由政府提供政策支撐和優惠，鼓勵科學技術的創新與發展，重視緩解數字要素市場建設的困難，保留和改進傳統要素的發展。同時在環境面加強法規管制，通過頒布、修訂法規制度，通過法律規范數據要素市場的建設，在需求面通過試點示范、應用推廣等推動數據要素市場發展。數據要素保護方面，法規管制、數據安全、制度支持、技術創新支持和公共服務政策子工具的使用較多，主要依靠制度監管和對數據要素安全流通的保護，探索開展數據要素市場的建設。在供給面，通過鼓勵相關技術的創新，助力數據要素的產業化和市場化。通過保留和改進傳統要素發展，推進新數據要素發展。

五、結論與建議

（一）結論

本文以政策工具—數據要素價值實現路徑為量化框架，分析了中國省級數據要素市場政策的發展規劃和特點，比較了各層級政策工具使用和數據要素價值實現路徑部署的異同，并得出以下結論：

（1）從政策工具層面，各梯隊數據要素市場政策工具使用比例供給型最多，需求型最少，三類政策工具均存在內部分配不均的問題。其中，制度支持和基礎設施建設在供給型工具中占最多，法規管制和發展規劃在環境型工具中的使用最多。在需求型內部，促進數據要素市場建立的試點示范工作使用比例過高，但是對于社會宣傳工具的使用嚴重缺失，目前只有福建省和山東省出臺了配套優惠政策，內部政策子工具使用嚴重不平衡。在數據要素價值實現方面，省級政策對數據要素使用的關注度最高，其次為數據要素流通和數據要素形成，數據要素保護關注度最低。說明各地政府在數據要素市場建設上更多聚焦于數據要素的市場化流通和新業態新模式的探索，各梯隊對于數據要素形成和數據要素保護環節關注程度相對較低，地方政府有關部門進一步強化政策扶持力度和保障力度。在工具—數據要素價值的實現路徑匹配問題方面，各梯隊政府出現了明顯的一對多，多對一關系。各種政策工具在數據要素價值實現路徑中的使用程度也各有差異。在數據要素形成與流通環節以供給型工具居多。在數據要素價值使用環節，主要的政策子工具包括試點示范、政府支持、公共服務和發展規劃。在數據要素保護環節，數據安全和法規管制工具使用較多。

（2）從梯隊分類來看，首先，各梯隊在三類工具的使用比例上較為接近且各工具中占比較高的細分子工具相同，分別為制度支持、法規管制和試點示范。在數據要素價值實現路徑方面，各梯隊均關注數據要素流通和數據要素使用環節。除此以外，各梯隊的政策布局也呈現出不同特點：各梯隊主要分別從公共服務、基礎設施建設和制度支持來推動數據要素市場建設，通過頒布、修訂法規制度來監督或管理數據要素市場，從試點示范，應用推廣來拉動數據要素市場的發展。在數據要素價值實現路徑方面，第一梯隊對數據要素使用和數據要素保護環節的關注度在各梯隊中最高，體現其對數據要素催生新模式和數據要素安全保護的支持和重視；第二梯隊與第四梯隊對數據要素流通尤為關注，相關省（區、市）致力于通過推進數據要素的市場化流通、交易，來進一步賦能數字經濟的發展。

（二）政策建議

結合具體量化分析結果和上述結論，本文提出以下幾點建議：

（1）調整政策工具的使用比例和內部結構的平衡分配。首先，應根據長期發展目標平衡布局政策工具，注重需求拉動帶來的長期效益，加強對需求型政策工具的使用。在關注試點示范機制完善的同時，推動相關論壇的開展，做好媒體推廣和科普宣傳，營造數據要素市場建設發展的良好氛圍。其次，優化各類政策工具內部結構。根據各梯隊子類政策工具功能屬性，充分調動目前“缺位”的政策工具。對于需求面政策工具，第二梯隊亟須加強對于技術創新的支持，各省（區、市）政府積極出臺相關政策，支持和鼓勵研發中心、保障并引導國家研究中心、省級重點實驗室與地方科研院所之間的科研資源共享與科技研發協同攻關，推動相關科研項目的開展。同時強化緊缺型、復合型數字化人才培養，鼓勵各省（區、市）、各部門大力吸引數字經濟領域領軍人才，建設具備優秀數據素質的人才隊伍，為數據要素市場的建立發展提供科技保障。環境型政策工具中各梯隊對于財政政策子工具的重視力度均不夠，財政政策工具的充分使用是數據要素市場發展的重要保障，各地政府要建立明確的剛性投入機制，通過設立財政資金用于數據要素市場建設支出的目標，鼓勵對數據要素產業發展的財政支持，落實企業參與及相關費用的財政優惠政策。

（2）重視數據要素價值實現各環節的連續性。從數據要素價值實現各階段來看，政府在推動數據要素發展的過程中最重視的是數據要素使用階段，數據要素形成和保護階段的政策工具使用比例相對來說有所不足。因此，未來的政策制定在維持數據要素流通和使用政策輸出的前提下，需將政策服務重點更多地側重于數據要素形成和保護階段。根據各地區數據基礎資源的特點，豐富數據資源收集途徑，拓寬數據采集渠道，合理收集政府和社會數據，實現數據資源的有效收集和處理，使其轉化為有價值的數據要素。此外，各地區需要完善網絡數據隱私保障與安全機制，落實政府部門、企事業單位、社會公眾的數據安全保障職責，強化對自身隱私權、個人信息、商用隱私等數據的保障。

（3）兼顧各梯隊均衡發展，統籌協調與特色發展同步。目前，各地紛紛加快數字經濟發展進程，但是由于發展情況和特點不同，出現了各梯隊發展不均衡的問題。第二、三梯隊對于環境面和需求面的政策供給不足，需要增加相關政策工具的輸出，第四梯隊在數據要素市場建設進程中政策工具選擇集中在供給面，較為單一，在今后的政策制定和實施中有必要綜合運用多種工具組合。此外，企業盲目跟風發展容易出現資源浪費、行業重合等問題。因此，在數據要素市場建設過程中，地方政府應明確發展重心，促進區域之間合作交互，探索特色建設方式。相關先進省市，例如北京市建設了數據專區，通過改變數據交易模式、規則和生態，促進數據要素市場的創新發展；上海市通過深化公共數據開發利用，推動了數據的流動分享；廣東省以數據要素市場化改革為突破口，打造數據要素全價值鏈，均為地方差異化發展起到了良好示范作用。

（作者單位：沈陽工業大學管理學院）