非訴治理與平安中國建設的耦合邏輯及其優化路向

摘 要：黨的二十大報告中明確平安中國建設要邁向更高水平，要以更為優化的治理體系和更為扎實的治理能力提升平安中國新境界。非訴治理是在社會成本最低的情況下實現社會利益的最大化以化解矛盾糾紛，成為在社會功能、國家制度、智慧知識方面與平安中國建設具有高度耦合的治理范式。其多元化內涵以及平和手段暢通規范群眾訴求表達、健全共建共治共享的社會治理制度、展現中國聲音和中國智慧。要從機制明確國內外對于非訴治理的認識，理順各類解紛機關的法理界定以明確其功能定義，確定和再制非訴治理制度方法論以鞏固平安中國的解紛陣線，宣傳中國智慧和中國方案以講好中國非訴話語。

關鍵詞：非訴治理；平安中國建設；“黨的二十大報告”；司法治理現代化

中圖分類號：D926.3"""" 文獻標識碼：A""" 文章編號：1001-4225（2024）03-0017-09

引" 言

習近平總書記在中國共產黨第二十次代表大會的報告（以下簡稱“黨的二十大報告”）中指出：“我們以巨大的政治勇氣全面深化改革，許多領域實現歷史性變革、系統性重塑、整體性重構，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”[1]9-10，也指出在治理現代化和全面深化改革的背景下“平安中國建設邁向更高的水平”[1]12。平安中國與人民群眾的生命財產安全有關，也與國家和社會的穩定和諧有關，同時也與中國的國際大國形象有關。能否實現平安中國的理想目標，根本地關系到在社會治理之中能否有效地防范和化解重大風險，能否將風險扼殺在萌芽之中，關系到能否避免瑣碎的家庭、鄰里沖突由糾紛上升為群體化的矛盾，由群體化矛盾上升為社會局域網格之中的沖突。因此，強調非訴制度在推進平安中國建設之中的重要地位，也就是強調在防范和化解重大風險之中做到圍繞社會治理的難點、集中各個有權責部門化解社會矛盾的新方式。在邁向社會主義現代化強國的歷史征程之中，在中國式現代化已經成為時代的主題的情況下，去思考非訴治理與平安中國的關聯，并且對非訴機制現有的不足提出可能的對策，是推動非訴作為中國式制度現代化的文明成果以及作為社會糾紛防火墻效能的必要研究。

一、非訴治理與“平安中國”

建設的耦合邏輯

在黨的二十大報告中，習近平總書記指出：“我們要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，統籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩定基層基礎，完善參與全球安全治理機制，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局。”[1]53平安中國與安全相關，包含以人民安全為宗旨與核心，以政治、經濟、文化、社會、軍事、國際各個方面的安全為內容，以基層為基礎，以平安中國的新安全格局為目標。平安中國因此可以被視為以基層社會這個治理的子單元為基礎，以社會之中各個分工和行業的安全為脈絡，最終形成一種具有中國式現代化特征的新型安全格局。非訴治理機制作為與一線糾紛解決工作相關、與基層群眾面對面的糾紛解決機制，也就肩負了平安中國這一理想目標的最基本任務，即在社會層面上“非訴”的機制功能致力于平安中國建設內涵的社會穩定期望，在國家制度方面夯實支持頂層設計的基層公共社會結構，同時在知識與思想方面充實平安中國的話語表達。

（一）社會耦合：“平安中國”視野下非訴治理對社會穩定的作用

非訴制度是強化平安中國建設過程中借助平和手段化解群眾糾紛的有效機制。平安中國根本的是人的平安，而作為人的生存情景的社會則是諸多個體的平安的集合體現，人民群眾作為有機整體的安全是平安中國的根本宗旨，而促進群眾在公共性的社會領域主動營造平安環境，尤其是建構群眾之間理性交往、政社之間的有序溝通渠道至關重要。非訴治理一方面能夠在社會層面上以人民群眾的安全為指向，特別強調亦非對抗的方式解決糾紛矛盾；另一方面則讓群眾有足夠的自我建設空間，得以促進群眾在嚴格的法律程序之外積極籌劃溝通方案。首先，在社會層面上，平安中國需要以維護社會穩定和諧作為實現個人安全的前提，以非訴的方式消除矛盾可以盡可能將群眾之間的糾紛在相對和諧的氛圍之內化解，避免因沖突升級而導致人與人之間的傷害，也避免因當事雙方“對簿公堂”導致風險的再制。調解、仲裁等等非訴訟制度前置于訴訟程序，因此是應對社會原生風險和避免因訴訟活動導致次生風險的第一道防線。例如通過以村規民約支持的鄉村人民調解，一方面能夠在村民對生產生活秩序的最基本追求和對鄉村文化與秩序的基本價值認信的基礎上找到村民之間“共存”的“最大公約數”，另一方面能夠在讓當事雙方在代表村民共同意志的調解員那里獲得大多數群眾對糾紛本身的看法，讓當事人雙方能夠既考慮到未來仍然要共同生存的事實，也能夠根據同村人的看法再度反思彼此之間糾紛的合理性，這樣以調解的方式促進“村規民約進入法治軌道”[2]也就獲得了在情感和理性方面的支持，在一些有關家庭、財產、物權等方面的糾紛事項上反而具有比訴訟更為有效的作用。

其次，在社會運行的動態過程之中，“平安”是一個被建構和反復建構的功能目的。平安中國不僅需要在程序機制方面盡可能避免風險增殖，而非訴制度在解決糾紛的同時也蘊含了社會之中第三方的積極參與，甚至在其他的時空領域，沖突雙方也曾經是非訴治理環境的建構成員：一方面，非訴治理所輻射的社會范疇更廣泛，更貼近群眾的多元生活，這決定了在非訴的程序設定上，人民群眾具有一定的主動權，這既體現為群眾在選擇何種方式解決矛盾方面的自主性，也在于群眾主動構建什么方式進而自我營造安全的生活環境。因為無論如何，非訴訟制度都帶有非對抗的性質，能夠避免人民內部矛盾激化為斗爭，而相比來說，有論者指出：“訴訟并不能‘包治百病’，對于諸如家庭、鄰里之間的糾紛而言，訴訟可能會導致社會關系的破裂。”[3]作為代表國家法定解紛程序的訴訟在程序上更為嚴格，群眾在訴訟的過程之中處于旁觀者或參與者的角色而非主導者乃至設計者的身份。因此強調以群眾為主導，設計或者發掘非訴訟資源，能夠經過群眾的積極參與而實現風險疏導的多樣性，進而也有可能發動一切社會治理部門參與到風險治理之中的積極性，在社會層面實現全過程人民民主。總的來說，以非訴治理促進平安中國，既強調在社會層面上以“前訴訟”的糾紛解決機制避免矛盾升級，以保證群眾的安全；也強調在群眾自我建構糾紛解決機制的角度提升群眾應對社會風險的能力，在彼此的合作與砥礪之中形成更為和諧牢固的社會關系，形成了維護人民群眾安全和暢通群眾訴求表達渠道的全過程人民民主的良善格局。

（二）制度耦合：“平安中國”主張下非訴治理對公共精神的支持

非訴治理的社會功能也對國家制度的優化具有輻射效應。就平安中國的國家建設維度來看，基層社會永遠是決定國家長治久安的基礎治理單元，以非訴治理保障基層社會安全、安穩，防范茁生于基層社會的矛盾爆發成為國家層面的重大風險。在當下社會的風險形態多樣，尤其是與基層社會相關的內外源風險、涉及專業治理門類的糾紛增加的情況下，需要以符合專業、符合具體基層社會運作的解紛方式構建穩定的基層社會，而單純把訴訟視為解決糾紛的唯一方式，既有可能導致訴訟爆炸的情況，增加國家司法機關的工作壓力，降低法院以訴訟方式解決糾紛的質量和效率；同時，由于現代國家的治理分工和社會分化，宏觀的司法管理與裁決活動也很難與具體的地方基層保持彼此熟知，長此以往就有可能圍繞訴訟這個國家行為產生新型社會風險，如因司法工作者對一線產業秉持的行業規范和慣習的陌生而消耗大量調查和認證精力，又如因需要學習基層治理單位內部的風俗民情而延宕了審判程序。相反在非訴治理也就勝在專業性和時效性上：如仲裁可以允許雙方當事人選擇彼此信服的仲裁員，并且以仲裁機構和行業的專業化銜接保證裁決結果的專業性和說服力；工程評審等糾紛解決機制發揮專家一錘定音的作用，盡快且有針對性地解決例如基層社區內部房產交付、物業維護方面的問題——要有效解決當前訴訟案件快速增長的問題，必須堅持把非訴訟解決機制挺在前面，把訴訟作為糾紛解決的最后防線，發揮非訴治理在專業性、基層化方面的優勢，形成鮮明的訴訟與非訴的分工關系以及非訴治理內部的類型化，形成訴訟與非訴、司法機關與專業行業、國家與基層社會之間的銜接配套關系，進而能夠為國家實現案件繁簡分流，當事人實現對糾紛解決機制的二次選擇權提供機會[4]。

另一方面，非訴治理是人民群眾實現共建共治共享的發展格局的自我創建，同時也是實現自下而上的立法模式的一個窗口。國家機關可以通過接觸社會一線非訴治理的機制設定和經典案例，以研究者的身份收集社會一線解紛規律，進而以歸納的方式去促進立法活動的完善，并且為相關立法奠定來自基層社會的合法性基礎。例如有論者就指出：“要本著常態、共享、聯動、共贏的原則，完善區域聯動機制，攜手應對日趨復雜的影響社會和諧穩定的跨區域問題，有效提升平安建設整體水平，努力以一地的平安確保區域的平安、以區域的平安確保全國的平安。”[5]總結來說，非訴治理在國家層面的意義主要是通過營造國家基層社會的穩定完成的，是通過在受案收案方面盡可能展示專業化和地方性的特色規范、特殊機制以及經典案例反促國家的相關立法實現的，也可以說非訴治理對于平安中國在國家層面的貢獻既在于在基層社會之中直接消解矛盾，也在于推動國家立法進而形成應對風險的穩定規范。

（三）智識耦合：“平安中國”話語中非訴思維對“中國之治”的詮釋

非訴制度是強化平安中國建設過程中展現和諧、“無訟”、誠信等中國治理智慧的特色方法論資源。非訴治理作為一套社會治理的方法論，也無時無刻不在傳遞一種重視非訴思維。一方面，非訴強調無訟的理想，保持著與中國傳統治理經驗相符的德治理念，提倡以義制利的價值觀，盡可能消除矛盾、控制風險，從而實現平安的基本理念；但另一方面，當下我國的非訴治理也帶有直面矛盾、解決矛盾的意義，它是在意識到現代風險社會不可化解，意識到“無訟”不再具有可能性的現實境況后，倡導以盡可能化約矛盾規模，減少矛盾雙方進一步沖突，避免糾紛再制為矛盾，矛盾再制為訴訟，訴訟再制為沖突，在這一過程中，將國家、社會和個人的“協商理性”建構為主導矛盾解決思想動力，進而保障“平安社會”的整體常態不因個別矛盾而被動搖。

“平安中國”作為與非訴訟治理相關的治理理想，具有成為“中國式現代化”背景下由國家治理、社會治理向“全球治理”推廣的可能性：一方面，在國家之間的現實合作關系中，提倡“和平、非暴力”的國際糾紛解決方式，“無訟”這一理想在我國當下的外交活動中體現為以國家間合作協議、區域或全球性國家間合作組織、各國行業跨國交往與合作等非對抗的方式治理世界局勢，去以道義為先思考人類對人類、人類對自然的原初義務，保障世界政治多極化、經濟均衡化、文化多樣化、生態可續化，促進以平安、誠信等價值作為國際交往的動機。有論者認為：“如果各國政治家能真正從全人類長遠利益出發來考慮問題，而不是從短期國內政治需求出發來制定政策，一個更高程度的、走向共同繁榮的人類命運共同體完全是可以建成的。”[6]非訴治理作為一種思維方式如果能夠成為各國政府在國際公法關系、各國公民和法人在國際私法關系、各國企業在國際經貿經濟法關系之中的行為原理，那么就可能盡可能化約風險，實現共同繁榮。另一方面，在理論的傳播關系中，非訴治理同樣是全球治理的中國智慧與中國方案，作為“東方之花”的多元非訴訟糾紛解決機制是人類文明的瑰寶。有論者認為：“我們是在承續中華傳統法治（法制）文明的基礎上全面推進依法治國、建設法治中國”，作為全世界文明開化最早的國家之一，中國也最早建立了法治文明，“法德兼治”是古代中國法文化之中的關鍵詞[7]。中華人民共和國成立以來，以“馬錫武審判方式”“楓橋經驗”“人民法庭制度”等帶有非訴治理思維的解紛思路也是中國共產黨牢牢把握基層群眾所思所想的重要渠道。因此，中國非訴治理作為在歷史上和現實中型構平安中國的方法論資源，也可以被視為中國對世界各國基層治理與社會治理的中國話語、中國方案和中國智慧。總而言之，非訴治理在全球治理、各國社會治理、基層治理等方面具有世界意義。

二、非訴治理推動平安

中國建設的優化方向

非訴治理雖然與平安中國建設具有社會、制度和思想方面的高度耦合性，但由于非訴治理需要應對的社會事務具有高度多元性，如何優化、理順乃至重構非訴治理的體系對于能否在平安中國建設中發揮非訴治理的應有地位具有重要意義。目前，非訴治理主要面對概念定義[8-10]和規范依據[11]兩個方面的混亂，這就使得當非訴治理作為整體的治理系統促進平安中國建設或與平安中國建設直接相關的社會治安工作、安全保衛工作、群防群治工作在“非訴”這個體系內部被詮釋的情況下遭遇較大的操作負擔。

（一）社會層面：非訴訟治理力量的再化約

在非訴治理的制度安排和機制安排方面，需要思考在非訴治理多元化、多脈絡化的基本背景下怎樣避免因解紛機構之“多”、解紛人員之“雜”對群眾選擇糾紛解決機制的困擾：一是要避免遇到問題群眾找不到解決辦法，進而讓自力救濟激化矛盾，以調解為例，在人民調解這個領域之中，存在以基層黨組織主導的調解活動，以群眾自治主導的調解活動，以地方性的行業共同體主導的與特點群體相關的調解活動，也有駐派在基層法院之中而往往由退休法官或其他司法從業者主導的駐庭調解活動。這就一度呈現出了在程序或樣式上多元紛呈、多頭并舉的“大調解”格局。然而，對于群眾來說上述的多元化調解機制可能是一個以整體的、含混的面貌呈現出的調解格局，加之不同的調解組織在定分止爭過程之中可能采取的規范依據、調處策略、期望結果，乃至于調解員自身的權威性、親和力、修辭能力等方面的差異，極有可能出現多種不同的調解意見，反而把第三方的判斷嵌合到了糾紛某一方的立場之內，造成當事雙方各說各理且有理有據的情況，把原本應對化解糾紛的多元調解機制變成了增殖風險的“契機”。這種多頭并舉但各自為政的非訴治理格局也有可能增進后端的風險治理機關的工作壓力，由于非訴治理自身同樣具有多個層面，位于訴訟程序之內或之外、之后或之前的非訴治理方式都可能以相關方式影響到訴訟活動：仍然以調解這個典型機制為例，多元化的調解包含訴前調解、訴中調解和訴后調解等多個時間位置，人民調解往往處于訴訟之前，但是由于社會的變遷和變化，希望把非訴頂在訴訟之前，首先必須思考非訴治理自身的條例，避免在非訴治理多元機構、多方參與的情況下多中出亂，防止糾紛因上述的紛亂情況增殖，防止在非訴治理過程之中社會風險加劇，防止非訴治理之中各方的聲音與訴求各自為戰而加大司法和行政治理活動的壓力。

（二）國家層面：訴訟和非訴訟的再銜接

在糾紛解決過程中，如何完成非訴治理與訴訟程序之間的銜接則顯得尤為重要。從規律上看解紛時間點越在前、規模越小、涉事面越窄那么對糾紛的解決就更為容易。因此，一旦在非訴治理層層建構的解紛防線被突破，而不得不最終以法院訴訟方式進行糾紛解決，那么這一現象也就自然代表了糾紛自身獲得了增殖，已經成為在可能性乃至現實性意義上影響相當廣泛區域的安定或社會建設部門脈絡的“矛盾”或“沖突”。因此在不少的地方治理實踐之中，法院往往是非訴治理的主要推動者之一，這一方面是為了維護社會基層的穩定，實現其對平安中國的許諾，但是另一方面也是在訴訟之前自我建構自身的防線。

這也引發了在非訴治理之中法院作為國家裁判機關的定位難題。一方面，在理論上看，“司法保守主義”和“司法能動主義”的爭論一直存在，前者意味著法院作為具有鮮明審判職能的國家機關，需要將自身的主要任務集中到不告不訴的立場上，而后者則認為法院應對積極在審判活動之外去建設其他的社會服務方法和基層治理方式。但是上述兩個觀點都并不適合討論非訴治理之中法院的身份，原因在于非訴治理在原則上處于社會的公共性環境之中，主要通過“商談理性”確保當事雙方以非對抗的方式自主化解糾紛，即便是在這一過程之中需要“第三方”的出場，這個“第三方”也應當是引導性的而非“決定”性質的，法院等國家機關自身“下場參與”社會之中的基層治理，以對非訴治理的政策制定者、機制的規劃者身份出場，那么也就代表了國家力量對基層社會的直接干預，本身也就可能導致基層社會成為國家機關主導的、失去自身化解糾紛活力的權力場域。即便是法院以盡可能平和、低調、親和的態度親近基層社會，但是國家司法權力的直接參與有可能阻卻群眾的“共”治、“共”建的主動性，導致“非訴治理”進一步依賴法院乃至于成為訴訟的附屬。然而，若盲目對在非訴治理意義上的法院職能拓展在“事權集中”層面上進行質疑乃至批判，那么這也無視了我國當前尤其是基層社會尚未完善的“非訴治理”格局，就如前文所述，各類解紛組織之間存在事權分散的實踐處境，法院以治理推動者身份出場也具有整合和疏導非訴訟解紛資源、整合相關團隊和擴展相關非訴場域的功效。長期以來，訴訟與審判保持關聯，共同形成了“公檢法”這個社會治理的重要鏈條。而此鏈條中，法院則位于風險治理的最后一道防線，但是一旦將這個最后防線視為解決糾紛和矛盾的唯一防線，那么訴訟這個最后防線也就將有名無實。因此，從積極的角度理解，司法機關必須作為非訴治理之中的重要乃至主要角色出現，而以法院輔助建構非訴治理的前設防線，也是在另一種意義上消解法院自身的工作壓力，做到集中力量辦大事。

（三）知識層面：非訴訟話語的再生產與再傳播

非訴制度由于自身“多元并行”的特征，目前在我國尤其是基層社會之中，存在至少有調解、仲裁、復議、評審、和解、行政協議、司法建議等多種非訴治理機制設計。同時，即便是在不同的地方乃至不同的基層，非訴治理也具有相當多的表現形式；此外，在不同的歷史時期圍繞平安中國建設的不同側面，各個地方乃至基層農村與社區也都一度茁生出諸多制度設定。只有在宣傳的層面上把我國現有的非訴治理和非訴制度順暢明晰，才能夠確保人民群眾在面對諸多非訴治理渠道的時候能夠最為適切地、有的放矢地選擇合適道路，才能保證一些圍繞全社會、各地方和各行業以及每一個基層治理單元設計或衍生出來的新型非訴治理能夠被受眾或者潛在受眾所知悉。

如何在國內外宣傳層面明確和強化人民群眾對非訴制度的認知與認可是當前推動平安中國建設的重點所在。一方面，必須把非訴治理建構為一個經由國家內部各類宣傳渠道獲得放大效應的社會化舉措，要讓國內人民尤其是農村、城市社區等基層群眾了解到非訴制度的存在，以及相應非訴治理機制能夠深刻嵌合到群眾的日常生活之中。在歷史和現實的諸多情況影響下，我國雖然無論是在國家還是民間層面上都一直重視非訴治理活動，但是這些治理模式在平安中國的現實要求下存在以下兩個方面的可能不足：一是在歷史上原本有效，但是由于“平安”語義從治安思維轉化為治理思維，原有的那種以國家機關為主導，以群眾自治組織和其他社會自治組織作為輔助治安、維護穩定的非訴治理模式出現了在能動性方面的不足。一部分基于傳統的宗教組織、家族組織，依托習慣（法）、城市或鄉土倫理建構的非訴治理組織由于時代變化而出現了能效下降，這些機制雖然群眾可能對其有“知”，但當糾紛需要解決的時候反而不“行”；二是一些由司法機關、行政機關設計，并且希望在全社會范圍內推廣的新型非訴治理方法，由于宣傳不到位，同時一些原本寄托于基層生活秩序、鄉土秩序、目前很多制度處于“不為人知”的狀態：一些有關非訴解紛的機制設定在現實運用層面上群眾了解度不高，即便對其有所了解，也不甚清楚其主導機關、專業專長和辦事方法。

同理，在國際層面上，“非訴治理—平安中國”的長期經驗思路和實踐成果可以作為中國話語的豐富內涵之一，相比于傳統文化、經濟建設成果、文化藝術、政治文明等論題，平安中國的非訴治理支持雖然在“長治久安、和諧穩定”的“中國智慧”之中內在地蘊含著，但是明示的、學理性的、整體性的和樣板示范性的且能夠與世界人民法治和社會建設智慧構成溝通關系的中國話語相對稀缺，這就很有可能導致在國外群眾不知情、不解意的情況下，將我國當下“非訴治理—平安中國”的建設過程和成就想成“ADR”（Alternative Dispute Resolution，一般譯為“非訴訟糾紛解決程序”。）在中國的單純復制，或者將這一屬于現代中國法治和社會建設的成果與“人治觀念”“法家學說”錯誤對等。以上的情況，根本上都在于宣傳方面而不在于非訴治理能否直接地建構平安中國的社會直接效應方面，但又一定程度上作為“文化”的范疇與“治理”這個“政治范疇”具有反作用，因此也是當下非訴治理推動平安中國建設過程中的一個重要難點。

三、非訴治理促進“平安中國”的

突破方向

非訴治理促進平安中國的根本方向是防范和化解社會風險、紓解和消除社會矛盾，并且要在“非訴”的家族內部種類復多、機構多元、系統混雜的情況下減少由非訴治理自身產生的風險，也即在清醒認知非訴治理可能在內部職能分工、與司法審判的競合關系以及認識論方面的復雜效應產生復雜性的增殖這個事實的基礎上，強調“非訴治理”自身的風險可控、平安有序[12]。

（一）學理突破：形成基于平安中國建設需求的“非訴研究”

對非訴訟治理的研究一方面具有整合平安中國建設經驗的凝練意義，同時作為現代公共社會的參與者，學術力量也可以通過研究的方式參與到平安中國建設之中，成為直接貢獻非訴治理知識的社會主體。非訴治理應當作為一個成熟和系統的學術研究對象而成立，要把學術力量合理引入非訴治理之中，并且發揮學術力量在總結非訴治理經驗、區分非訴治理類型方面條分縷析的理論分類作用，以學術邏輯為全社會之中有助于平安中國建設的非訴制度提供類型化背景。這體現為以學理研究直接建立“非訴機制”的“分類法”，指導非訴解紛機制的結構優化；也在于以學理研究設計疏解非訴治理過程中機構銜接與工作壓力的機制，間接促進各類解紛組織的邊界確定。要在理論上圍繞民事調解、商事仲裁、行政復議等非訴治理模式展開類型化與學理化反思，推動其與部門法學和相關法律結合，理順其邏輯，明確其主體、功能、程序和效果。習近平總書記對平安中國在基層社會之中如何與非訴治理相關、相稱進行了直接地指示，他指出：“群防群治和小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交是楓橋創造的基層治理經驗，要結合新的形勢推廣‘楓橋經驗’，并不斷總結新鮮經驗，加快形成共建共治共享的現代基層社會治理新格局……要加快建設覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，統籌研究律師、公證、法律援助、司法鑒定，調解、仲裁等工作改革方案，讓人民群眾切實感受到法律服務更加便捷。”[13]234創建新時代的“楓橋經驗”，“學理”應當在直接層面上根據“現代公共法律服務”的系統化要求，為律師、公證人員、法律援助人員、司法鑒定人員以及調解員、仲裁員等解紛工作人員明確在何處解紛、在哪個方面解紛、主要以何種方法解紛以及如何有關聯和有配合地解紛，指導化解上述各個解紛部門之間的紛亂、不諧等情況。

學術力量引入非訴治理促進平安中國建設的間接功能則在于能夠完成對非訴治理的整體直觀，發現在平安中國這個大格局之中非訴機制的具體工作壓力，化解因外部的經濟、文化和社會因素引發的各類組織在配合、協作和自我界定等方面“客觀不能”風險。“學理力量”作為具有創新精神的社會部門，能夠在體制、機制、制度之外做到對“非訴治理”的宏觀審視，并且通過研究例如調解工作收費情況、仲裁機構經濟門檻等“經濟”問題，研究在政治科層制背景下非訴治理組織在政治上和政治機關的功能重合或依附等問題，針對具體的觀察對象提出建議和方案。總而言之，在非訴治理日益與我國平安穩定高度聯系的當下，建立與非訴相關的專門研究機構，建立專門的研究隊伍，駐派專業的學者理論調研員，能夠做好平安中國的理論后盾，為非訴治理提供“二線支持”。

（二）制度突破：形成涵括訴與非訴的“非訴方法”

學術力量引入非訴治理格局是在“是什么”的意義上明確各類解紛與治理活動的“非訴法學”，而根本落實則需要制度與權力將之吸納為“制度方法論”。這就要求在“訴”與“非訴”之間明確“訴訟的最后一道解紛防線”地位，既要通過非訴治理對訴訟的支持實現“繁簡分流”，又能促進審判工作在糾紛解決方面的終局性；明確在司法機關之外，公安機關、紀律監督和監察機關在糾紛解決中的能動地位，提升國家機關在建設穩定、發展的“平安中國”中的合力；還要明確“非訴治理”中基層黨組織領導、群眾自治組織牽頭、人民群眾作為解紛主體的農村和城市社區自主解紛的構成性地位——進而形成調動各方解紛積極性，但又能保持“同向而行”的“制度方法論”；一方面，要保證法院、檢察院等國家機關以審判、公訴等方式解決糾紛與以其他社會機構和國家機關以非訴方式解決糾紛的聯動關系。習近平總書記指出：“近年來政法綜治干線緊緊圍繞影響群眾安全感的突出問題，加強社會治安綜合治理，深入推進平安建設。”也指出，“把政法綜治工作放在全面推進依法治國大局中來謀劃，深入推動平安中國建設發揮法治的引領和保障作用，堅持運用法治思維和法治方式解決矛盾問題……提高平安中國建設現代化水平”[13]219。這說明在制度方面，“公檢法司”仍然承擔糾紛解決的重要任務，同時也需要結合非訴訟糾紛解決機制和方法，建構綜合治理的合力格局，確保從事解紛工作的各類國家機關相互學習、聯席討論，依托黨的組織工作促進“同行評價”和“觀摩研究”，既要“取長補短”，也要“明晰權限”，強化訴訟式的糾紛解決機制在解紛秩序中的權威性，強調非訴訟糾紛解決機制在秩序中的能動性。

另一方面，制度化的“方法論”要盡可能轉化為全社會內部各個機關推進解紛工作和平安建設的整體經驗，法律實施的機關主體與社會化糾紛解決主體除了要在“訴與非訴”的制度關系上形成銜接關系，同時也要在治理實踐中形成相互指導、共同促進糾紛解決法治化的交互關系。習

近平總書記認為：“我們必須根據形勢和任務發展變化，加強和改進黨的群團工作，把工人階級主力軍、青年生力軍、婦女半邊天作用和人才第一資源作用充分發揮出來，把十三億多人民的積極性充分調動起來。”[14]187這也就是說，在制度方法論明確解紛權力機關的邊界和能力同時，這些機關也必須進行廣泛和深入的群眾工作，在“綜治”之外體現“群治”和“群智”，做好人民調解組織、專業化解紛機構、基層治理組織的非訴治理建議者，并形成對社會中的非訴解紛主體的合理組織，進一步把非訴治理納入依法治理的范疇之中，把制度內部的方法論轉化成全社會平安建設的方法論。自然，從事非訴行業的專業工作者需要保持自身的治理積極態度，拓展法律資源庫，盡可能幫助審判機關建立多道防線、填補人力空缺，拓展例如在信用糾紛、知識產權糾紛、土地產權糾紛等方面的“專業非訴治理”。

（三）話語突破：形成呼應平安中國實踐的“非訴話語”

既要把非訴、平安視為世界各國多元化糾紛解決機制具有共性的理想，將之關聯到人類對和諧社會與安全社會的基本希望，強調非訴在平安世界之中的可能性；同時也要立足歷史，探索中華文化之中非訴文化的精神脈絡，強調非訴在平安中國之中的歷史正當性，將與人類、與歷史通融的當代中國非訴治理經驗凝聚為中國非訴話語。一方面，非訴話語是宣傳我國法治文化的必要口徑，也是表達平安中國自身的開放性的渠道。習近平總書記指出：“堅持從我國實際出發，不等于關起門來搞法治，法治是人類文明的重要成果之一，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義，我們要學習借鑒世界上優秀的法治文明成果。”也要“堅持以我為主、為我所用，認真鑒別、合理吸收”[14]88。目前，要建構國家機關如立法、司法、執法、監督機關，和高等院校、社會組織、專業性調解機構等社會群體在“非訴治理”方面的溝通路徑，特別強調學術科研組織通過法學、社會學、哲學、政治學的實務研究，建立與非訴治理一線工作人員的合作關系，既促進相關研究從實踐中獲得養料，實現非訴訟研究的常態化、非訴訟治理的理論化；也促進國家、社會、研究者個人共同形成“非訴知識話語”。

同時，也要把“非訴”這一治理路徑與存在于人民群眾心中“日用而不覺”的道德、倫理、禮儀結合，與存在于社會組織中的行業規范、職業操守結合，與存在于基層社會中的地方習俗等“軟法”或“活法”結合，突出“非訴治理”對“平安中國”建設的價值意義，以前者充實“平安中國”的德性內涵。“必須一手抓法治，一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成，法治和德治相得益彰。”[14]87將如“楓橋經驗”等非訴治理經驗鑄造平安中國的機制設計進行真實、高效地宣傳與傳播，保障域外群眾尤其是立法者、司法工作者和法學研究者體悟中國式現代糾紛精神，從中感悟出具有中國治理智慧和情感寄托的平安中國，打造平安中國的非訴治理“名片”。這就需要在將非訴治理打造為多元參與的系統性平臺、建構一站式糾紛解決平臺的同時，把在這些過程中體現出智慧因素的活動及時提煉并且宣傳表達，建立非訴治理的經驗庫、素材庫和宣傳資源庫；推動地方與地方之間非訴治理機制的互相借鑒、相互共建；編纂相關叢書和文集，設定示范樣本等。

結" 語

要“及時把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態”[1]54。非訴治理作為與訴訟程序尤其是審判程序并行的社會治理方法，需要在三個基本方面保持自身的作用：一是在受動的層面上起到防范、化解社會矛盾的先導作用，也即層層增強矛盾因素向訴訟程序尤其是審判程序運動的阻力，這自然就要求理順當下蓬勃發展但復雜多元的非訴治理資源對接關系；二是在主動的層面上作為建設與營造和諧有序、民主團結的法治國家的活動與司法機關審判工作進行完善的關聯，非訴治理能夠引導全國上下各行各業形成有序交往的協商理性，并且通過倡導與市場化、制度化相符的非訴治理程序和機制的高質量發展，引導人民群眾與行業組織參與和主導糾紛過程的全過程人民民主，提升國家治理體系和能力的現代化程度，進而以平安中國作為保障性基礎深化中國式現代化格局，為司法審判機關作為“國之重器”、集中力量辦大事提供社會條件；三是在能動的層面上，把非訴治理視為代表中國治理智慧和中華優秀法治傳統的“名片”進而為人類社會的制度文明提升做出貢獻，要注意到非訴治理與中華民族悠久歷史之中的無訟傳統的對應關系和進步關系，注意到中國式的非訴治理活動之中以德治國的價值內涵，并且在審視各國替代性糾紛解決機制（ADR）的發展現狀的情況下增進圍繞非訴治理的學術研究和制度優化工作，形成具有中國式現代化特色的治理模式。

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