從存舊用舊到改舊立新：中共對安徽敵后抗日根據地保甲組織的利用與改造

關鍵詞：中國共產黨；敵后抗日根據地；保甲組織；利用；改造

摘 要：在全面抗戰時期，中共開辟安徽敵后抗日根據地，并根據抗戰形勢發展的需要，有效利用和改造了傳統保甲組織。中共利用和改造傳統基層政權，對其在華中地區站穩腳跟、擴大政治影響、提升民眾政治覺悟產生了積極作用。這不僅推動了中國鄉村民主政治發展，而且積累了鄉村基層政權改造經驗，進而為奪取抗戰的最后勝利，乃至新民主主義革命的勝利作出了重要貢獻。利用和改造傳統保甲組織是抗戰時期中共重建基層政權的重要探索，在政治上實現了農村大變動。

中圖分類號：D231 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）05-0086-10

From Saving the Old and Using the Old to Transforming the Old and Establishing the New：on the CPC's Utilization and Transformation of Baojia Organization in the Anti-Japanese Base Areas behind the Enemy Lines in Anhui Province

ZHANG Zhengke（School of Marxism，Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241002，China）

Key words：the CPC；the Anti-Japanese base area behind the enemy；Baojia organization；utilization； transformation

Abstract：In the period of comprehensive Anti-Japanese War，the CPC opened up the Anti-Japanese base areas behind the enemy lines in Anhui Province，and effectively utilized and reformed the traditional Baojia organization according to the needs of the situation development of the Anti-Japanese war. The CPC's utilization and transformation of the old traditional grassroots political power had played a positive role in stabilizing its foothold in central China，expanding its political influence and enhancing the political consciousness of the people，promoting the development of rural democratic politics in China，accumulating the experience in the transformation of rural grassroots political power，and making its important contribution to the final victory of the Anti-Japanese War and even the victory of the new democratic revolution. It was an important exploration for the CPC to reconstruct grassroots political power during the Anti-Japanese war，and realized great changes in rural politics.

全面抗戰時期，安徽敵后抗日斗爭形勢極為復雜艱苦。當時，安徽省境內日、偽、頑勢力相互交織。一方面，日本侵略者占領安徽大片區域形成較大優勢，投降賣國分子在安徽建立的偽政權亦有很大影響；另一方面，國民黨桂系李品仙執掌安徽軍政后，在國民黨中央政權的指使下不斷加大對中共的封鎖和軍事摩擦。同時，安徽地域還存在大量的會門勢力及土匪勢力。另外，在土地革命失敗后，中共在安徽的力量和群眾基礎都遭到嚴重削弱。盡管如此，中共力量進入安徽后，在黨中央堅強領導下的抗日軍民英勇斗爭，迅速建立起抗日根據地并日漸鞏固壯大。這與中共有效利用和改造原國民黨控制時期的保甲組織及汪偽政權保甲組織密不可分。有關中共對保甲制度的態度或主張，學術界已進行了一定的研究1，但研究的重點都集中在中共如何改革與廢除舊保甲制度方面，而敵后根據地內中共對保甲組織利用和改造并重的研究，著力不多，有進一步探討的空間。

一、中共利用保甲組織及其原因

全面抗戰爆發后，第二次國共合作正式形成，中共迅速進軍安徽敵后。如何在敵強我弱背景下開辟安徽抗戰新局面？建立中共自己的根據地和政權是重要的一環。初期，國民黨限制中共建立自己的政權，壯大自己的軍事力量。為擺脫國民黨的制約，中共堅持獨立自主的原則，積極抗戰。進入抗戰相持階段，在日寇掃蕩、汪偽清鄉、國民黨制造摩擦的情形下，中共為建立、擴大和鞏固安徽敵后抗日根據地，除開展艱苦卓絕的軍事斗爭外，十分重視政權建設。在建立抗日根據地的初期，中共基層政權一開始不是新建，而是重視對根據地和游擊區原有保甲組織的利用，恢復和保留保甲組織，留用相關人員。

1938年，新四軍先遣支隊在東進過程中，明確表示：“肅清漢奸敵探，摧毀偽政權”，“我軍到后盡力幫助恢復地方政權，尊重政府職權。絕沒有以地方政府為辦差的機關的不正確觀念”。2幫助恢復地方政權就涉及恢復保甲組織。1940年3月，定遠縣抗日民主政府成立，其后，滁縣、鳳陽、合肥、全椒等縣抗日民主政府也相繼成立，“各縣政府下設區、鄉、保、甲組織”。3中共路東區黨委的總結報告中指出：皖東地區的抗日政權普遍建立之后，“只有形式，缺少實際的內容，政權的下層機構全部未更動。全部把持在舊的鄉保長手中”。4和含根據地開辟時，“抗日戰爭時期的基層政權，一般都是經歷以下幾個過程：首先是利用敵偽的舊政權，使之能夠為我服務，就是所謂的兩面政權”，“基層政權的人員，仍然以舊人員為主”。5

在安徽敵后抗日根據地，中共利用原來保甲組織還體現在利用兩面政權或三面政權上。如泗靈睢抗日民主政權建立時間較短，“在我活動區域之內，存在著各種形式的政權——一面、兩面、三面”，且“犬牙交錯，互相穿插”，“一面政權我有十四個保，偽有二十九個保，兩重政權九十二個保，三面派四個保，合計一百三十九個保。在這兩重政權或三面派中間，可能變成之一面政權者，有五十二個保（連同原十四個保，共六十六個保）”。6這說明根據地基層政權即一面政權是保留“保”這一級。而有可能向一面政權轉變的兩面政權或三面政權更是以保甲組織方式存在的。親歷者的回憶表明這一情形的普遍性，“為配合我武裝力量開辟新區，敵工站通過做好敵偽軍和偽政權人員的工作，使之不但不與我們為敵，還在暗中掩護我們，并允許我們在敵占區建立兩面政權，由我們在敵占區物色條件較為適合又為偽方所能接受的人擔任鄉、保長”。7

中共利用保甲組織，既有自覺的成分，也有迫不得已的因素，具體說來，體現在以下四個方面。

第一，利用保甲組織建立和維護抗日民族統一戰線的需要。如何開展政權建設，中共中央曾有過指示：“在國民黨區域必須使黨的群眾工作利用一切公開合法的可能，才能進行，才有效果；而黨的組織工作則須使之極端秘密起來，才能保存，才能鞏固。”1利用原有保甲組織是利用合法組織的一種做法，有利于中共在頻繁的戰事中收攏人心、站穩腳跟，團結一切可以團結的人。而對兩面政權、三面政權的統戰工作，也只能建立在保留保甲組織基礎上，“對兩面政權、三面派政權，爭取它的鄉保甲長為我服務，團結地方紳士，發動群眾，組織群眾，爭取其中下級干部及其戰士”，2從而有利于維護抗日民族統一戰線。

第二，利用保甲制度是中共抗日救國的策略性選擇。在敵占區建立兩面政權只能以保甲組織方式存在，原因是“為了不過早地刺激敵人，我們插入敵占區時，是以聯絡部名義出現，搞抗日統一戰線，所爭取當地中上層愛國人士的支持作為突破口，把可以爭取的偽鄉、保長盡可能爭取過來搞‘兩面派’政權”。3為了發揮更大的統戰效果，中共還有意建立兩面政權，“在政權形式上，可以建立我之一面政權，而群眾也擁護我們這樣做，但我們為了照顧統戰朋友，決定建立兩面政權”。4有時“為了同偽、頑爭奪鄉、保政權，對已經偽化的鄉、保政權則采取兩面或三面政策，使偽頑一面政權為二面政權，使二面政權為三面政權，爭取他們暗中為抗日民主政權服務”。5這種政權狀況實際上都體現了中共的策略性做法。

第三，利用保甲組織是應對現實問題的必然選擇。在根據地政權初建時，面臨干部缺乏、政權建設經驗不足、民眾尚未動員等問題，利用舊政權保甲制度有其必然性和合理性。“這在當時是不得不如此，因為我軍把根據地打開之后，把政權建立起來，就希望能在物質和人的方面給以補充；時間不容許我們建立新的一套組織和方法。”6事實上保甲組織在抗戰中也發揮了一定的作用，“利用舊形式，裝進新內容，利用舊的政權組織和方法，來完成新的革命的任務，二月擴軍便是最具體的例子”。7同時，剛進入敵后，中共開展地方工作的干部工作經驗不足而民眾又未完全覺醒的情況下，利用舊的保甲制度也是可以理解的。對此，中共地方黨政機構指出：“大多數的干部又沒有經驗……當時不得不利用保甲制度這種舊的機器來完成我們新的任務，在當時是必要的，是不得不如此的”。8

第四，利用保甲組織也是中共一些黨員干部在主觀認識上的偏差所致。對如何建立基層政權，有的黨員干部并未有明確的認識，相反“在主觀上是沒有經驗和被保甲制度的效能的現象所迷惑，群眾工作還未大開展，不能自下而上的來改造政權”。9有的黨員干部對建立民主政權存在認識缺陷，“我們的同志還未真正了解領導政權的重要，還不知道政權斗爭的全部內容，還不知道我們在政權中加強中間分子及黨外人士團結合作的意義，不知道能夠把中間分子團結好，就能在政權中占得優勢，更好地孤立頑硬不化的頑固派，也不了解黨領導政權的意義及領導的方法”。10結果，保甲組織這種舊基層政權的存在也就在所難免。1940年3月28日，劉少奇致江華、張愛萍、劉瑞龍等人的信從反面證明了這一點。信中批評蘇皖邊區領導干部工作中存在的問題，如“對政權的建立還不夠堅決，深入開展群眾工作改善群眾生活不夠，在統戰工作中發揮領導作用不夠”。11正是因為中共有些地方干部在領導權問題認識上的偏差，導致他們只想利用原保甲組織。這對保甲組織的存在也有直接的影響。

由此，在安徽敵后抗日根據地基層政權建設的初期，保甲組織是大量存在的。1941年9月13日，淮北蘇皖邊區行政公署成立，行署下轄7個縣政府，1個直屬區，1個洪澤湖管理局，共40個區公所、250個鄉鎮、2 044個保、20 229個甲、1 190 092人。1根據地領導人劉瑞龍在《進一步鞏固團結，建設淮北根據地》的發言中指出：“從1940年3月到1941年9月，政權組織形式還是舊的一套，只是鄉以上人事的改造，民主機關已有了初步的萌芽。而鄉以下舊的保甲制度仍然存在。”2

二、中共改造保甲組織及其原因

在安徽敵后抗日根據地建立并初步鞏固后，保甲組織作為落后的鄉村政治結構，隨著抗戰形勢發展，其積極作用日漸減弱，消極影響不斷顯現，制約了根據地各項工作的開展。因此，為了擴大、鞏固敵后抗日根據地，廣泛動員民眾參加抗日戰爭，中共在利用原保甲組織的同時，對其改造也變得十分緊迫。

（一）中共改造保甲組織的具體表現

其一，基層組織及領導成分改造——吸收各抗日階級、各階層代表性人物參加。成分改造主要是清除基層政權中破壞抗日的壞分子，使中共黨員干部及進步人士掌握基層政權。一方面是從斗爭中發現和培養民眾中的積極分子，包括基層黨員干部進入保級組織；另一方面是爭取中小地主開明士紳，吸收其中代表人物參加抗日民主政權，擔任鄉保長，有的還擔任區長。當然，“原有的鄉保長，如果他能執行政府的政策，能夠稱職，將來人民選舉他，仍然可以繼任下去”。3根據泗陽界集區六個鄉的統計，未改造前，鄉保甲長共計138個干部；改造之后，鄉行政委員、代表、主任代表共計345人，增加的工作人員將近兩倍。4所以根據地領導人總結說：“在政權改造的程度來說，一般的都經過了人事改造，在許多地方并進行了組織的改造。”5這一改造過程主要體現為，在根據地基層民主政權構建中，加強鄉黨支部對鄉政權的領導；不斷淘汰那些反動的或不能勝任抗日工作需要的原保長、甲長，保留開明進步的保長、甲長，同時通過民主選舉，使那些在抗日斗爭中成長起來的鄉村積極分子加入基層政權組織；進而在一些條件成熟的地方廢除保甲制，建立黨領導的區鄉村制。

其二，利益關系改造——由單純維護地主富農利益轉變為維護各抗日階級階層的利益。由于基層政權保甲長多為封建勢力掌握，導致群眾動員和對群眾利益保護不力，因此根據地在政權改造時，通過取消保甲制，實行代表制以調整根據地的利益關系，使抗日政權能更好地維護各抗日階級階層的利益。“過去保甲制，完全便利于地主資本家；現在，我們取消了保甲制，實行了代表制”，“保甲長是大家的事，一個人忙，一個人跑，辦不了事，只有實行代表制，才能給大家謀利益”。6在政權建設上，通過建立各縣參議會與區鄉保人民代表會議，實行民選行政首長。健全行政委員會組織與工作，“確立‘三三制’，政府應代表各階層利益，調劑各階層利益”。7

其三，政權組建方式改造——由委派和聘請轉變為民主選舉。1939年11月，中共中央明確要求：“在八路軍新四軍活動區域，在政治改革方面，必須實行民選制度。”8安徽敵后抗日根據地基層政權組織的領導人一開始并不是選舉，如“淮北抗日民主政權的建立，開始是沿用舊的形式，全部工作人員不是委派的便是聘請的，談不上選舉”。9隨著落實建立民主政權廢除保甲制的政策，根據地實施劃鄉選舉，“鄉保甲行政人員應實行民選，已經選而健全者，不必重選。民選而不健全需要改選者，改選之；從未民選者，實行民選之”。1在政權建設上，安徽敵后抗日根據地還明確要求，“現在我們的民主政權則是民選制度，從下而上的民選縣區鄉長，保長三月改選一次，區鄉長半年一次，縣長一年一次”。2到1941年初，“至于鄉保長，整個路東地區已有三分之一是民選的了”。3

其四，基層政權性質改造——實現基層政權由封建性政權轉化為民主政權。抗戰時期，敵后抗日根據地在政權建設過程中，除一般的暴力摧毀封建地主階級權力外，還曾利用和改造基層政權方式促進民主政治建設。1939年11月，中共中央明確強調要實現“政權民眾化”，41940年，中共提出建立“三三制”政權。安徽敵后根據地遵照中共中央的指示，努力推進政權民主化，明確要求“各級機關要依照‘三三制’調整，首先從基層政權改起”。5敵后根據地逐步廢除保甲制，“把保一級各種組織民主化，培養每個人可以成為保級干部”。6經過改造，結果“政權政策上，區以上共產黨員占絕大多數，區以下之鄉保政權則已近于三三制”。7

其五，工作人員作風改造——由官僚、包辦作風轉變為民主廉潔作風。基層政權產生了嚴重的官僚主義和政權由工農包辦的兩種傾向，保甲制度之不合理，舊政權組織形式之不合敵后需要，特別是“保甲制度的組織形式，既沒有代表制，又沒有民意機關監督，又無定期輪選，行政人員易于胡亂作為，好干部容易腐化；結果是打倒了舊官僚，產生了新官僚，在鄉村中養成了一批新的特權階層”。8為改變這種現象，安徽敵后抗日根據地要求鄉保政權的政府人員“更進一步建立民主的公正的廉潔的工作作風”，9從而保證基層政權更好地為民做事，服務抗戰大局。

安徽敵后抗日根據地對原有保甲組織的改造過程，實際是中共基層政治的民主建政過程，其既包含繼續利用原組織中的一些人員，又包括根據抗戰形勢變化廢除其原組織，建立民主政權。當然，中共對保甲組織的改造，因為抗戰形勢的復雜、地方黨政的工作重心及一些干部的主觀認知偏差等因素的影響，尚未徹底，存在諸如未能完全廢除保甲組織、沒有完全清除落后分子、基層干部依然存在保甲思想、改造后組織建設不足等問題。

（二）中共改造保甲組織的原因

從歷史上說，保甲制度是封建統治者加強基層社會控制的工具，沒有進步性。保甲制產生于宋代，是皇權與紳權相結合的以政府主導對鄉村自治領域進行滲透和控制的制度。南京國民政府時期，縣以下的基層行政也實行這種制度。它最初是國民黨政權為配合“圍剿”中共領導的革命根據地和紅軍而建立的，是國民黨控制鄉村基層、實行反動統治的主要手段。在1932年至1935年6月間，安徽省各縣皆建立了保甲。期間曾進行重新編整，到1936年12月基本完成。民國保甲制度執行中弊端重重，各方面對保甲非難甚多。其原因在于“保甲在人事上的不健全和推行戰時政令所種下的仇恨”。10“保長的存在并沒有表示中國民主政治的新生。而是一個自上而下的權力系統，在地方政治的美名下，通過官紳的勾結，用它作為壓榨與剝削人民的工具”。11抗戰時期，保甲不但不能滿足戰時的需要，而且已經成了“一種阻礙抗戰的桎梏”，是“動員民眾的枷鎖”。12況且，在全面抗戰期間，華北、華中淪陷區日偽政權也曾經廣泛實行保甲制，服務于日本侵略和奴役中國的需要。偽安徽省政府民政廳制訂各縣聯更辦法，推行保甲制度，以鎮壓人民群眾的反抗。這進一步增加了人民對保甲制度的反感。在根據地初步鞏固后，為動員民眾，促進抗戰形勢發展，奪取抗戰勝利，改造保甲組織勢成必然。

從現實來說，根據地基層政權建設存在著一些突出問題，制約抗戰形勢發展。保甲組織在敵后抗日根據地建立初期雖然發揮了一定的作用，但“不僅沒有脫離舊政權的組織形式、工作方法、保甲制度等一套，而且是盡量發揮舊政權效能，其程度差不多達于極點”。1作為舊的政權，它是落后的，不能滿足民主政權建設的需要。在實踐過程中，保甲組織還產生了嚴重官僚主義現象，滋生腐敗。“保甲制度的組織形式，既沒有代表制，又沒有民意機關監督，又無定期輪選，行政人員易于胡作非為，好干部容易腐化；結果是打倒了舊官僚，產生了新官僚，在鄉村中養成了一批新的特權階級，這些缺點曾給中共抗戰工作造成嚴重后果。”2因此，在安徽敵后抗日根據地，黨的地方領導人強調：“堅決洗刷貪污腐化分子及違反改善民生法令的分子，大量吸收群眾運動中的積極分子參加基層政權，徹底改造基層人員的成分。”3

此外，原有保甲工作人員在減租減息運動中動員民眾工作不力，有的人甚至勾結日偽，凡此皆不利于貫徹黨的抗日方針政策。在1942年底日寇五路掃蕩淮北根據地期間，“在基層行政干部方面，劃新鄉后，鄉長民選，而保甲長人選未變，所以工作不易做好，政令不能下達”。4在平常時期，政策執行也曾出現問題，保甲組織制約了民眾動員。如中共為動員民眾推行減租，但由于“這時農村基層政權還掌握在地主手里，農民還不敢起來。一般地主，在沒有工作隊去的地方，采取不理態度，在有工作隊的地方，個別上層地主與一般舊鄉保行政人員表面上打幾句官腔，來敷衍我們”。5當時的地方領導人在工作報告中指出：“行政公署的方針計劃，不能很好的完全貫徹下去，是目前我們最大的問題。老百姓許多問題要求我們了解、解決，但不能反映上來，也不能得到及時的適當的解決，原因是基層行政不良作梗”，因此特別提出“改造基層行政”的問題。6當然，在國民黨反共分子制造摩擦和日偽“清鄉”時，有的地方基層政權還出現偽化，妨礙抗戰政治動員，這也是中共改造保甲制度的重要原因。

從敵后抗日根據地政權建設目標上說，根據地基層政權的現狀不符合中共的民主追求。中共中央明確要求各根據地建立民主政權，強調“只有工人、農民、抗日知識分子、及不阻礙群眾運動的人，才能加入政府辦事”。7安徽敵后根據地基層政權初建時期，由于各種原因導致“鄉以下大部分掌握在舊鄉保長手里”。8在和含根據地，隨著根據地的鞏固，“不少基層的領導權，逐漸為我們的黨員或積極分子所掌握，但仍殘留著一些不純分子”。顯然，這既不利于動員廣大民眾參加抗戰，也不利于廣大民眾擺脫封建勢力的控制，與中共強調政權民主化、民眾化有很大的差距。為此，中共十分注重視對保甲組織的改造，強調“沒有這種群眾性的政權，任何新的建設任務是無法完成的。因為政府由人民選舉產生，也便改變了政府人員對人民的觀點”。9在根據地鞏固的地方，黨積極推動民主政權建設，“普遍進行了一次民主建政工作。即通過民主的形式，由群眾選舉基層干部，改造舊的保甲制度”。10

三、中共利用和改造保甲組織的特色、經驗及作用

全面抗戰時期，安徽敵后抗日根據地所處的環境復雜，中共對保甲組織的利用與改造，并不是簡單將新政權形式取代保甲組織，即使建立“三三制”政權后，保甲組織還依然存在，與新政權形成共生狀態。中共利用和改造保甲組織既反映了抗日民族統一戰線的要求，也體現了中共對民主的追求。中共在利用和改造保甲組織過程中形成了自己的特色，積累了基層政權建設的經驗，對安徽敵后抗戰形勢的發展乃至對中國革命進程都產生了重要的作用。

（一）中共利用和改造保甲組織的特色

中共在安徽敵后建立根據地，建立并鞏固自己的政權，利用和改造原有保甲組織，不僅在安徽立足，還不斷擴大中共的政治影響力，其基層政權建設形成自己的鮮明特色。

首先，將利用和改造保甲組織與兼顧各抗日階級利益結合起來。抗日戰爭是全民族的戰爭，必須動員各抗日階級階層參與到這場偉大的民族解放戰爭中。中共一方面從階級觀點出發，“我們馬克思主義和其他一切反動的學說不同點，在于馬列承認國家、政權、政府的階級性，一切從階級出發”，1另一方面反對機械階級論，劉瑞龍指出“我們要注意不要等待斗爭起來再組織，反對機械的階級論。同時，組織工作要有系統、要有據點地去作。由縣區鄉的籌備，到鄉區縣的組織，組織系統應當是縣區鄉保四級”。2中共主張完成各級政權民主化，才能體現各抗日階級階層的利益訴求。“政權機關不但要形式上的‘三三制’，而且要實質上的‘三三制’……以便更好地保障各階層利益，確立邊區的法治。”3在政權改造中，強調只有發動廣大工農基本群眾，并使他們真正掌握了政權，“才能保證既得到利益及實行有利于大多數人民的各種改革”。4

其次，將利用和改造保甲組織與戰爭動員結合起來。毛澤東指出，民主是抗戰勝利的重要條件。安徽敵后抗日根據地領導人認為新政權的基石是廣大的民眾，“政權應與群眾進一步結合，才有存在依靠的基礎”。5只有政權民主化，才能調動民眾抗日積極性，鞏固抗日根據地。“路東敵后抗日根據地已經建立起來了，民主政權已有了初步規模，但需要民眾更廣大的動員，尤其是占全人口百分之九十以上的工農生產大眾，把他們動員起來，組織起來，成為民主政權的柱石，成為抗日力量的源泉，才能使這個根據地走上更加鞏固與發展的勝利前途。”6

最后，把利用和改造保甲組織與新民主主義國家建構結合起來。中共利用和改造保甲組織不僅在于鞏固抗日根據地，更重要的是通過根據地基層建設奠定建立新民主主義共和國的基礎。“為使邊區政權更進一步民主化，使我們的基層政權，真正成為人民所管理，為人民服務的民主政權，以便吸收廣大人民參加政權，密切政府與人民的聯系；為了更好地團結和發揮各階層人民的偉大力量，提高整個根據地抗戰建國工作的效率，以便堅持今后的艱苦斗爭，準備反攻，以最后驅逐日寇；為了奠定三民主義共和國的有力基石，特決定進行基層政權的改造。”7劉瑞龍強調：“在淮北地區建立新民主主義的新秩序，對各級政權要切實進行改革。”8羅炳輝也強調，加強基層政權建設，“是鞏固根據地的重要環節，這不僅對今后堅持敵后斗爭有重要作用，而且對將來反攻敵寇與建設新民主主義的中國也有莫大意義”。9

（二）中共利用和改造保甲組織的經驗

對如何推進基層政權建設，安徽敵后抗日根據地黨政領導人進行了有效的探索，保證在利用保甲組織的同時也能順利對其進行改造，積累了地方基層政權建設寶貴的經驗。

首先，善于抓住各種有利時機，積極穩妥推進。一是在軍事斗爭勝利之時。軍事斗爭是政權建設的前提，安徽敵后抗日根據地建立是基于軍事斗爭勝利。通過軍事斗爭建立根據地，然后才能逐步開展政權建設。“進而通過軍事斗爭，壓縮敵占區，將兩面派政權向一面派演變。”1二是抓住精兵簡政的時機。1942年7月，精兵簡政開始后，“上級提出鄉公所只許2人脫離生產，組織各種不脫離生產的委員會，廣泛吸收群眾積極分子參加政治工作……公民才有了真正參加政治的機會。從此根本棄除保甲制，成立公民小組和選舉公民代表。到了這個時候，舊的保甲制度才算是被打破了”。2三是總結土地復查工作之時。“要動員廣大群眾參加復查（包括工農與知識分子公正人士在內），把土地復查工作變為一個巨大的群眾運動”，“并在此復查中，創造一批新的力量，作為今后改造政權的基礎”。3

其次，大力強化黨的領導，加強干部培訓。對地方基層政權建設，中共中央明確要求下級地方政府機關（保甲與聯保），“應盡其可能使之掌握在共產黨員、左派人員與公正士紳的手中”。41940年3月4日，新四軍占領定遠縣城，中原局不失時機地發出指示，“路東五支隊應即委派來安、嘉山、天長三縣長并立即改革區鄉保甲政權，肅清該三縣之頑固武裝，發動群眾建立自衛軍。籌措資財迅速鞏固該地區”。5發揮黨在群眾團體中的領導作用，“有保農救的地方必須建立黨的分支”，“真正在各地創造出幾個結結實實的模范保，真正在各地建立起黨在廣大地區群眾中的依托地帶和堅固的陣地”。6

在健全基層行政機構中，注意培訓行政干部。一是從青年培訓班中培養干部。1940年3月，區署“為了改造政權，辦了青年訓練班，培養了一些干部，發展了一批黨員，撤換了不稱職的地主、士紳鄉保長”。7二是舉辦保甲人員培訓。淮北根據地“各縣政府舉辦保甲人員訓練班。限兩月內將所有基層行政人員訓練二分之一，以健全基層組織”。8“區鄉級由行政人員訓練班訓練，保甲級由縣政府訓練”。9三是干部訓練。皖東根據地“深入組織工作，不論黨與群眾團體及鄉保政權等均須切實健全，與群眾密切聯系，建立支部經常工作與經常生活，及鄉保政權的經常工作等，這須抽出干部來加以訓練”。10

最后，做到區別對待，不搞一刀切。安徽敵后抗日根據地地方黨政領導區分根據地中心區和邊緣區，采取有針對性的做法。對于基層行政，在中心區主要是在改造的基礎上取消保甲組織，實現基層政權民主化。為適應簡政、民主，便于行政領導，利于人民參政管政，淮北行署于1942年4月18日發布《關于行政區劃分的決定》，指出“必須廢除保甲制度，改過去的縣、區、鄉、保、甲5級為縣區鄉3級”。11根據地領導人還特別就根據地邊境基層政權建設提出建議，“邊境鄉保改造工作，應慎重進行，應具體了解各該鄉保長的歷史、工作情況及與人民的聯系，各階層人民對他的觀感；同時要物色本地人民中真正積極于抗建事業，并為群眾所信仰的人物等，來決定我們改造工作的步驟及后補的人選，不能一律仍舊，也不能一律更換。對被換之鄉保長，應適當予以教育和安插，使他們能積極贊助和參加抗建工作。這些地區鄉保人員的調整，縣區政府應負嚴重的責任”。121943年5月3日，淮北行署發出了《改造基層政權實行民選的指示》，規定在基本地區的保甲制度及村甲制的基層政權，改造為代表制；在已改造為代表制的鄉政權，進行改造健全其組織；在邊境各地，尚未具備實行代表制的區鄉，在民選期間，一律成立區、鄉、保行政委員會，由各該鄉臨時代表大會選舉之，鄉保長亦可進行民選。13

（三）中共利用和改造保甲組織的作用

安徽敵后抗日根據地利用和改造保甲組織成效顯著，對中共在華中鞏固根據地和擴大影響、對中國基層民主政治發展，乃至對中共積累基層治理的經驗都有積極作用。

首先，改變了鄉村基層組織功能，有利于民主政權的鞏固和發展。中共利用改造保甲組織，徹底改變這一組織的封建性，通過采取各種有效舉措，將其變為民主政權。“隨著地區擴大，我們抓住有利時機，加強基層政權建設，加快了二、三面鄉、保政權的改造，大大擴大了抗日民主一面政權。”1在利用基礎上改造保甲組織，建立民主政權，有利于安定人心，增強民眾抗日信心，使民眾了解中共和人民軍隊的抗日決心和根據地未來，增強民眾的歸屬感。關于根據地的政權建設工作的開展，鄧子恢認為，“這在中國歷史上是空前的創舉，是中國政治史上的偉大改革，而對于動員民眾堅持敵后抗戰更有莫大的意義”。2這種政權建設揭示了中國革命的前景，“中國幾十年來政權，都是極少數人把持壟斷。但為了爭取中華民族獨立，必須團結各階級力量抗戰，建立抗日的統一戰線的政權。路西自建立此政權以來，即對新民主主義方面努力”。3

其次，提高了民眾政治參與能力，推動基層政權民主化。關于基層行政的改造，淮南根據地劃小行政區域，廢除保甲，減少機構層次，鄉以兩千人口為度。通過改造，“民眾的自治能力也提高了。在各種民眾團體中，民眾學會了開會，發言，投票選舉，受了民主精神的鍛煉，學習著逐漸了解如何運用民主，這對于政權進一步的民主化，是有很大幫助的”。4在民主選舉中，老百姓可以學習管理國家大事，“在實行普選地區干部和群眾提高了一步，民主思想自由平等思想都大大發展，人民知道了自己的權利，干部也認識了群眾的力量。在普選中證明了一個真理：人民要民主，能掌握政權，人民有天才，打破了人民不能掌握政權的謬論”。5同時，民眾的政治覺悟不斷提高，“農民覺悟性提高了，腦筋也換過來了，從聽天由命到積極斗爭，從散漫懂得團結”。6中共政權建設鏟除了封建勢力和日偽政權統治中國農村社會的政治基礎，為蘇皖解放區躋身“全中國民主建設的楷模”作出重大貢獻，為抗戰勝利乃至中國革命最后勝利，建立民主共和國創造了條件，因為“今天的抗日民主根據地就是將來民主共和國的基石”。7

再次，推動了根據地各項工作的開展，促進群眾的組織化。抗戰時期基層政權的工作繁雜多樣，如開展減租減息、稅收、擴軍、宣傳抗日、組織民眾、選舉、協助鋤奸反特、反清鄉、反掃蕩等。基層政權的改造有利于黨的路線方針政策的貫徹和落實，有利于抗戰形勢朝著勝利的方向發展。以黨的群眾工作來說，淮南根據地于1941年春季開始，普遍開展了“土地查登”工作。依“三三制”的組織形式，區、鄉、保各級均組織“土地查登委員會”。1941年，農救會配合保甲長去減租。行政上召集保甲長、地主、士紳開會，各村進行群眾大會宣傳。“確定群眾工作是當時根據地建設的中心，是全黨工作的中心，確定農民運動是全部群眾運動的中心，確定首先突破中心地區，根據這些來組織中心突擊力量，先做一個保，一個鄉，一個區，以此推動全縣。”“上層搭架子，下面打基礎”。8這樣逐漸把廣大的群眾組織到農救、婦救、青救等各類組織中。

最后，改變了鄉村權力結構，提升中共的威信。在地主階級尚能繼續影響基層政權的情況下，只有強大的共產黨領導的軍隊，還不足以保障農民敢于起來斗爭和參加革命組織，這就需要進行鄉村基層政權改造，而且“下層政權的改造，外來干部（本地知識分子干部有同等作用）在鄉保領導，政府法令及群眾團體領導機關決議，都是不可少的”。1這表明黨通過改造基層政權，發揮黨、政、群各方面的作用，特別是把軍事斗爭與群眾運動結合起來，摧毀封建勢力的統治，削弱其影響。黨對根據地的基層政權改造重挫了封建地主勢力的權威，“政治上，在群眾已經發動的地方，封建統治勢力低頭了，工農小資產階級抬頭了，成為農村中的統治階級”。2這種改造對國民黨的鄉保勢力及日偽鄉保勢力也有震懾作用。即便是在游擊區，“凡是游擊隊建立的地區，統一戰線工作也隨之展開，國民黨的鄉、保政權也隨之改變態度”。3在淮南根據地，“‘兩面派’政權建立以后，日偽人員對老百姓的敲詐勒索有所收斂，人民群眾的痛苦有所減輕，人心向我，抗日情緒越來越高”。4這從側面證明共產黨威信的增強。同時，基層政權改造也激發了農村革命積極分子的政治熱情。可以說，中共對原保甲組織的利用和改造，促進民眾政治覺悟，擴大中共影響力，贏得了民心，形成鄉村權威替代，黨領導下的基層民主政權成為鄉村權力的核心。

四、結 語

全面抗戰時期，中共進軍安徽敵后建立抗日根據地基層民主政權，不是另起爐灶，而是根據抗戰的實際，注重利用和改造原有保甲組織，將原本作為統治階級控制鄉村社會的工具轉變成為抗戰服務的基層民主政權。在建立基層民主政權時，利用和改造保甲組織不完全是替代模式，更多呈現的是，利用和改造保甲組織的共時性，利用中改造，改造中繼續利用，最后才是廢除保甲組織，代之以新式民主政權。當然，由于主客觀因素的影響，全面抗戰時期安徽敵后根據地保甲組織的廢除并不徹底。

全面抗戰時期，安徽敵后根據地合法漸進建立基層政權的方式，不同于抗戰前后急風暴雨式的以階級斗爭方式摧毀封建性基層政權的做法，恰好反映了這一時期中共建立基層政權的時代性、策略性和戰略性。中共利用和改造保甲組織，在基層建立統一戰線政權的實踐探索過程，是中共應對全面抗戰時期復雜形勢做出的有效與合理的選擇；是立足于中國革命新形勢需要，探索和掌握中國革命規律，追求民主政治時策略性和戰略性的選擇。同時，利用和改造保甲組織還是中共探索革命進程中的鄉村治理和重建鄉村政治生態的過程，為中共利用和改造舊政權舊組織，促進基層民主發展積累了經驗。盡管中共利用和改造保甲組織存在一些問題，但總體上意義重大，其抓住了全面抗戰時期的社會主要矛盾和矛盾的主要方面，避免激化階級矛盾，團結了一切可以團結的抗敵力量，共同抗日；把農民從傳統封建勢力的壓迫下解放出來，摧毀了封建宗法社會的政治基礎和組織形式，實現了廣泛的政治動員，將階級、民主、權利、自由等現代意識植入鄉村，促進了農民的革命化、組織化，使中共能在環境極其惡劣的華中地區站穩腳跟并發展壯大；奠定了鄉村民主化的組織基礎，提升了中共的政治影響力，為抗戰的最后勝利及新民主主義革命的勝利作出了巨大貢獻。解放戰爭時期，隨著中國革命的勝利推進及農村土地改革的展開，保甲組織最終退出歷史舞臺。由此，中共領導中國革命在政治領域實現了最深刻的“農村大變動”。

責任編輯：榮 梅