關于淮南市歷史遺留礦山核查工作的認識

［摘要］淮南市是安徽省煤炭資源最豐富的地區之一，也是華東地區重要煤電基地和安徽省重要煤化工基地。因淮南市境內煤礦與其他礦山眾多，開采時間長，尤其是煤炭資源的開采使城市經濟得到了飛速發展，導致地表發生沉降和塌陷形成大面積連綿成片的采煤塌陷區，生態環境也得到破壞。通過對淮南市歷史遺留礦山核查工作調查，認識到歷史遺留礦山多、修復責任主體認定難度大、核查工作與審批程序煩瑣，建議核查工作從歷史遺留礦山分類、核查工作與審批程序這兩方面進行控制。

［關鍵詞］淮南市；歷史遺留礦山；核查工作；審批程序

淮南市地處安徽省中北部、淮河之濱，位于東經116°21′05″～117°12′30″，北緯32°23′20″～33°00′26″之間[1]，1950年依礦建市，1952年成為省轄市，是安徽省區域中心城市、重要的工業城市、中國新型能源基地；是沿淮城市群的重要節點、合肥都市圈帶動沿淮、輻射皖北的中心城市及門戶，素有“中州咽喉，江南屏障”之稱，有著“蔡楚故地，能源之都”的獨特魅力。全市現轄壽縣、鳳臺縣和田家庵、大通、謝家集、八公山、潘集五區以及毛集實驗區，市境東起孔店鄉東河村、西至鳳臺縣尚塘鄉侯海孜、南起壽縣三覺鎮下馬郢、北至鳳臺縣尚塘鄉孫小廟；市域東與蚌埠市禹會區、滁州市鳳陽縣、定遠縣接壤，東南與合肥市長豐縣、肥西縣毗鄰，東北與蚌埠市懷遠縣交界，南與六安市金安區隔水相望，西與六安市霍邱縣、阜陽市潁上縣相連，北與亳州市利辛縣、蒙城縣相交，其轄區總面積為5532 km2[2]。

根據《安徽省自然資源廳關于印發安徽省歷史遺留礦山核查工作實施方案的通知》安徽省自然資源廳（皖自然資修函〔2021〕143號）、《歷史遺留礦山核查技術規程》的要求，堅持“以嚴實的作風抓好落實”的總要求，按照“統一領導、分級負責、實事求是、精準高效”的原則，客觀真實地完成歷史遺留礦山核查任務。

1 歷史遺留礦山圖斑分類

1.1 歷史遺留礦山圖斑核查成果

淮南市圖斑總數量為4899個，總投影面積為37314.57 hm2。其中，鳳臺縣圖斑數量為1646個，投影面積為9290.60 hm2；潘集區圖斑數量為985個，投影面積為4980.83 hm2；謝家集區圖斑數量為904個，投影面積為5376.90 hm2；壽縣圖斑數量為668 個，投影面積為12295.73 hm2；大通區圖斑數量為400 個，投影面積為4257.56 hm2；八公山區圖斑數量為170個，投影面積為510.54 hm2；田家庵區圖斑數量為126個，投影面積為602.40 hm2。

1.2 歷史遺留礦山圖斑分類

根據相關技術規程，圖斑分類主要分為4大類：歷史遺留礦山圖斑（10類）、有責任主體礦山圖斑（20類）、其他情形（30類）、功能未損毀的采礦沉陷區圖斑（40類）1.2.1 歷史遺留礦山（10大類）。歷史遺留礦山（10大類）圖斑共357個，投影面積為1405.52 hm2。其中，無法確認治理恢復責任主體的無主廢棄礦山（11小類）圖斑共357個，投影面積為1402.52 hm2；由政府承擔治理恢復責任的政策性關閉礦山（12小類）圖斑共1個，投影面積為4.10 hm2。

1.2.2 有責任主體的廢棄礦山（12大類）

有責任主體的廢棄礦山（12類）圖斑共95個，投影面積為473.46 hm2。其中，由企業履行治理恢復責任的政策性關閉礦山（21小類）圖斑共7個，投影面積為176.60 hm2；由企業或個人履行治理恢復責任的有主廢棄礦山（22小類）圖斑共88個，投影面積為296.86 hm2。

1.2.3 其他情形（30大類）

其他情形（30大類）圖斑共4349個，投影面積為35133.84 hm2。其中，生產礦山（31小類）圖斑共3個，投影面積為7.17 hm2；采礦權過期未注銷礦山（32 小類）圖斑0 個；自然災毀（33 小類）圖斑共5 個，投影面積為185.46 hm2；建設類損毀（34小類）圖斑共79個，投影面積為2991.60 hm2；河道采砂損毀（35小類）圖斑共3個，投影面積為47.16 hm2；尾礦庫占用損毀（36 小類）圖斑0 個；偽變化（37 小類）圖斑共4259 個，投影面積為31902.46 hm2。

1.2.4 功能未損毀的采礦沉陷區（40大類）

功能未損毀的采礦沉陷區（40大類）圖斑共97個，投影面積為300.66 hm2。其中，有效礦業權范圍內功能未損毀的采礦沉陷區（41小類）圖斑共13個，投影面積為30.83 hm2；淮南市無過期未注銷礦業權范圍內功能未損毀的采礦沉陷區（42 小類）圖斑；其他功能未損毀的采礦沉陷區（43 小類）圖斑共84 個，投影面積為269.83 hm2。

2 核查工作與審批程序

2.1 核查工作程序

淮南市自然資源和規劃局迅速組建以市局主要領導為組長，各縣、區分局及第三方技術支撐單位為成員的領導小組。在領導小組的指導下，以縣區為單位，成立7個歷史遺留礦山核查小組，迅速進駐各縣區進行作業。

同時在核查領導小組的指導下，收集全市與礦山相關基礎數據：淮南市礦山基本情況及礦山地質環境問題匯總數據、淮南市采煤沉陷區基本情況數據、淮南市2 m分辨率的高分影像數據等，為下一步工作開展提供數據支撐，核查區域基本情況及圖斑分布情況。

項目承擔單位，編制項目實施計劃，根據各區的核查任務，安排核查工作人員，嚴格把握工期，報領導小組審批后，開展工作，入駐相應縣區，協同各鄉鎮相關人員進行野外現場核查工作，準確核查圖斑現狀，拍照取證，調查歷史變革及其形成原因，準確對圖斑進行分類，并搜集相關佐證資料，上傳圖斑核查系統。

質檢審核小組主要職責對提交圖斑進行審核，判別佐證材料的正確性與完整性，反饋問題數據及提供整改意見，如圖1所示：OREM組織組。

2.2 核查審批程序

為確保工作程序到位，讓主管單位能夠及時了解評價工作總體情況與進度，及時指導、解決核查過程中出現的問題，必須建立項目日報、周報制度。項目組應逐級向上級主管部門報送有關情況。通過相關報表，可以清楚地了解項目的工作進度，存在的主要問題，計劃程序是否合理，必須予以高度重視。

2.2.1 信息填報

各縣區至少保證有一名專業技術人員對數據進行審核填報，審核填報圖斑信息時，填報圖斑大類：選代碼，10-歷史無主礦山；20-有責任主體的廢棄礦山；30-其他情形；40-功能未損毀的采礦沉陷區。選擇“其他情形”及“未損毀的采礦沉陷區”的填寫后續“圖斑小類”上傳佐證材料后，即可終止核查；選擇“歷史無主礦山”和“有責任主體的關閉礦山”的，須填寫后續所有信息。

2.2.2 成果審核

針對填報的數據首先由縣級主管部門審核，審核通過后上傳至市級審核，再由審核小組審核上報、退回并反饋意見。成果審核重點把握以下幾點：

（1）時間節點：省（區）、市級自然資源主管部門在收到縣級自然資源主管部門填報的信息后，須于規定時間內完成信息審核和確認，由部組織有關技術單位對各省填報信息進行審核。

（2）審核流程：縣級審核、市級審核、省級審核、技術單位審核。

（3）審核內容：凡是駁回的，須說明理由。

（4）注重保密：填報內容不得涉及國家秘密，敏感資料和信息可以通過線下方式提交。審核流程圖（見圖2）所示：

3 歷史遺留礦山核查工作的建議

淮南市無主歷史遺留礦山圖斑較多，分布較為分散，治理難度較大，調查程序復雜。建議按歷史遺留礦山分類針對性分區，一一分別統計。

3.1 生態修復分區建議

堅持以上述歷史遺留礦山圖斑分類、市域生態網絡布局為分區主導因素的原則。劃分“兩軸”“三帶”“七區”“六核”的市域生態布局[3]。

“兩軸”：即沿淮生態發展軸、南北生態發展軸。

“三帶”：即泥河生態走廊、安豐塘―瓦埠湖生態走廊和花家湖―淠河生態走廊。

“七區”：即城市生態修復區、文化生態發展區、沿淮洪水調蓄與農業生態功能區、瓦埠湖洪水調蓄與農業生態功能區、采煤沉陷綜合治理區、兩個農業生態保育區。

“六核”：即八公山生態核、上窯山生態核、瓦埠湖生態核、花家湖生態核、焦崗湖生態核、安豐塘生態核6個主要生態節點。

首先將淮南市與“三區三線”相關的區域，劃定為生態環境重點區域。其次進行礦產資源開發，容易引發生態環境問題，危害人居環境、生態環境及工農業生產，劃定為生態環境預防區[4]。

最后可以按圖斑分類進行分區，根據全市礦山地質環境問題的嚴重程度、危害程度、恢復難度及綜合治理后社會、環境、經濟效益等因素劃分生態環境重點修復區和生態環境一般修復區。

3.2 典型案例分析

按歷史遺留礦山圖斑分類的分析個別歷史遺留礦山圖斑調查建議。

按照上述圖斑分類，分別以表格的形式分析圖斑中損毀土地面積，哪些是已恢復治理的圖斑，哪些是未治理的圖斑。存在的主要生態問題是植被破壞和土地損毀（含挖損、占壓、塌陷土地）。這些都以表格的形式一一呈現出來。下面將每一類的圖斑挑選一個典型案例說明一下。

4 生態修復保障措施

4.1 組織領導

淮南市委、市政府應該高度重視歷史遺留礦山生態修復工作，市縣兩級分別成立工作領導小組（設在市規劃和自然資源局），有條件的地方，抽調自然資源、財政、水利、農業等部門專職技術骨干組建全域生態修復辦公室，實行集中辦公。同時建立淮南市國土空間生態修復規劃編制小組，全面指導和協調規劃編制工作。日常工作由領導小組辦公室負責并成立規劃編制專家指導組[5]。

4.2 資金保障

籌措生態修復治理資金可從以下幾個方面著手：

（1）礦企業投入

按照“邊開采，邊治理”的原則，歷史遺留礦山的治理中礦山企業應為治理資金的主要承擔者，原則上可將治理資金算入成本中。對現在企業應根據《中華人民共和國土地管理法》《煤炭資源法》《中華人民共和國環境保護法》《基本農田保護條例》和《地質災害防治條例》等有關法律法規的規定，積極督促企業履行治理義務和責任。對因采礦造成土地塌陷、地上破壞的，根據礦山生態修復基金進行修復。

（2）地方籌資

地方籌資也是治理主要資金來源。進行生態修復治理最終受益的是當地政府、群眾，因此，地方政府應積極對生態修復治理投入資金。根據國家、省政府有關文件規定，淮南、有采煤沉陷區42萬畝，受沉陷區地類和權屬、穩沉地質等因素影響，治理難度高實施治理和土地征收需要巨額資金，資金投入壓力巨大。且沉陷區綜合治理主要體現為社會效益、生態效益，經濟效益顯現周期長、產出小，社會資本參與積極性不高。目前，采煤沉陷區部分通過引入光伏發電企業獲得一定經濟效益。

（3）國家投入

原計劃經濟時代采礦企業造成的土地破壞以及采煤礦井造成的土地塌陷，要積極向上級政府反映情況，努力爭取上級政府對采煤塌陷地治理的投入資金，多向上級政府申報采煤塌陷修復項目，還清歷史的欠賬[6]。

（4）社會投入

營造一個良好的外部環境，積極引入市場機制，本著“誰投入，誰受益”的原則，激勵企業搞治理，提供好的政策調動社會投資積極性，形成多渠道的投入機制。另外，可實行土地使用權、承包權、經營權相互分離的股份制聯合開發[7]。

4.3 評估監督

4.3.1 強化全過程項目質量管控

對項目進行全過程質量跟蹤管控，針對項目不同類型、階段和特點，形成從合同評審、過程管控、成果驗收和質量評定四個關鍵環節的系統性技術管控；嚴格執行綜合治理項目實施、監理單位招投標制度和管理制度。

4.3.2 建立多元質量管控審查機制

建立各級采煤沉陷區綜合治理聯席會議制度，專題會議議定重大事項的具體措施；采用會簽審查、會議審查、專家咨詢等多種方式實施項目質量管控審查，會議審查可以有技術審查會、會審、專項研討會等形式；嚴格按照財務制度管理經費；制定嚴格的獎懲制度，確保責任制的落實。

4.3.3完善評估考核和監督機制

建立規劃實施評估考核制度，根據生態治理項目目標任務與具體要求工程進展，按照相關要求向有關部門匯報項目進展并及時對社會公布，完善公眾參與制度，接受社會監督；完善定期通報制度，繼續實行工作簡報制度，通報采煤沉陷區綜合治理工作中好經驗、好做法和動態進展情況。

5 結論

按照上述歷史遺留礦山核查圖斑分類、歷史遺留礦山核查工作程序，可以大大減少核查工作難度。為淮南市其他生態環境規劃、提供基礎技術支撐。

5.1 簡化工作程序

生態修復治理涉及面較廣，統一協調管理難度大，核查圖斑分類后，可以快速地找出對應的治理責任主體，從而簡化工作程序。

5.2 簡化審批程序

找出對應的治理責任主體后，就可以找出對應的主管部門，從而簡化審批程序。

5.3 為其他規劃提供數據和技術支撐

圖斑分類結合信息填報為淮南市其他生態環境規劃、部署關閉礦山生態環境治理工程、提升動態監管能力、完善礦山生態環境治理政策等提供數據和技術支撐。

［參考文獻］

［1］高志強，劉璐，張鵬生，等. 淮南市礦產資源總體規劃（2021～2025 年）［R］. 淮南市，2022：31-50.

［2］淮南市自然資源和規劃局. 淮南市國土空間總體規劃（2021～2035 年）［R］. 淮南市，2022：10-24.

［3］安徽省自然資源廳. 安徽省國土空間生態修復規劃（2021～2035 年）［R］. 安徽省，2022：17-30.

［4］王德欣. 淮南市采煤沉陷區基本情況調查報告［R］. 淮南市，2022：21-9.

［5］淮南市自然資源和規劃局. 淮南市光伏發電總體規劃報告［R］. 淮南市，2021：38-65.

［6］淮南市水利局. 淮南市水土保持規劃（2018～2030 年）［R］. 淮南市，2018：15-41.

［7］鄧士強. 關于淮北市采煤深陷區調查的幾點認識［J］. 西部資源，2020，95（04）：65-67.