巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問題研究

［摘要］城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)具有重要意義的土地管理制度，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要政策工具，為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局提供方法和路徑。以巴彥淖爾市為例，通過理論政策解讀、調(diào)查調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，梳理巴彥淖爾市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，提煉總結(jié)取得的成果和實(shí)施該項(xiàng)政策的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)深入分析實(shí)踐探索過程中遇到的規(guī)劃引領(lǐng)效能、農(nóng)民權(quán)益保障、資金運(yùn)作以及收益使用監(jiān)管等方面存在的問題和困難，從理論和實(shí)踐高度提出了切實(shí)可行的對(duì)策建議，旨在為提升該地區(qū)及類似地區(qū)的增減掛鉤工作成效提供參考。

［關(guān)鍵詞］巴彥淖爾；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；政策實(shí)施

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為一項(xiàng)城鄉(xiāng)土地管理制度，實(shí)現(xiàn)了土地在空間上的調(diào)整和互換，對(duì)于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)節(jié)約集約用地、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮著重要作用[1]。從20世紀(jì)90年代后期開始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足。為引導(dǎo)地方進(jìn)行實(shí)踐探索和規(guī)范發(fā)展，國家、自治區(qū)相繼出臺(tái)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的改革措施，在探索中不斷豐富和完善增減掛鉤理論體系和應(yīng)用機(jī)制。

巴彥淖爾是典型的農(nóng)牧業(yè)地區(qū)，是國家糧食主產(chǎn)區(qū)、重要的糧油生產(chǎn)基地、全國最大的優(yōu)質(zhì)春小麥、有機(jī)原奶、葵花籽、脫水菜生產(chǎn)基地，是全國地級(jí)市中唯一四季均衡出欄的肉羊養(yǎng)殖加工基地。受自然條件、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高、土地開發(fā)利用方式粗放等影響，村莊布局一直以來比較散亂無序，耕地不能相對(duì)集中連片、居民點(diǎn)不能相對(duì)集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠集聚。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，有限的土地供應(yīng)難以滿足城市發(fā)展空間的用地需求，用地矛盾的激化正在不斷吞噬農(nóng)村耕地，農(nóng)村大量的閑置、低效存量建設(shè)用地也得不到充分利用[2]。巴彥淖爾發(fā)展中遇到的各種問題具有普遍性和共同性，如何在耕地保護(hù)與土地開發(fā)利用中實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、在城鄉(xiāng)土地要素和資金要素流動(dòng)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置是土地制度改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。通過本文研究，為用好用活增減掛鉤政策提供策略，深化土地管理制度改革，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成為推動(dòng)地方發(fā)展的有力引擎。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)各級(jí)國土空間總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

通俗地講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是將農(nóng)村低效、空閑的建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)去，其間需要完成拆舊、安置、復(fù)墾、建新四個(gè)環(huán)節(jié)。拆舊，把空心村、空閑房、廢棄工礦、磚瓦窯等利用不合理、不充分、廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行拆除；安置，對(duì)被拆遷、搬遷農(nóng)民的生活、生產(chǎn)用地進(jìn)行安置補(bǔ)償；復(fù)墾，將拆遷后的土地進(jìn)行綜合整治，復(fù)墾為可耕種的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田；建新，將拆舊區(qū)復(fù)墾面積的節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行空間置換用于城鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為解決我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的土地存量、流量矛盾在政策上的制度創(chuàng)新，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地資源統(tǒng)籌的重要探索，為化解用地矛盾、盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地、促進(jìn)耕地保護(hù)提供了一個(gè)切實(shí)可行的政策工具。

2 巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的發(fā)展及現(xiàn)狀

巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作開展分為兩個(gè)階段，這與國家對(duì)增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍相一致。第一階段：試點(diǎn)區(qū)項(xiàng)目實(shí)施階段。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳于2011年、2012年先后分兩批下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)任務(wù)1070 hm2。2012年，巴彥淖爾市首期選定了臨河區(qū)、五原縣、杭錦后旗、磴口縣、烏拉特前旗、烏拉特后旗六個(gè)旗縣區(qū)為增減掛鉤試點(diǎn)單位。六個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾驗(yàn)收面積共計(jì)916.78 hm2，共260 個(gè)地塊，涉及20 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、31 個(gè)村社，1912 戶，總?cè)丝?952 人；建新區(qū)周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模916.78 hm2，其中農(nóng)民集中安置區(qū)226.61 hm2。

第二階段：節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域?qū)嵤╇A段。2018年，國家將增減掛鉤政策再次“升級(jí)”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省、跨區(qū)域調(diào)劑。隨著貧困縣脫貧摘帽，調(diào)出地區(qū)限定也逐漸放寬。巴彥淖爾市所轄7個(gè)旗縣區(qū)除烏拉特前旗外，6個(gè)旗縣區(qū)均開展了增減掛鉤工作。2018年以來取得自治區(qū)批復(fù)立項(xiàng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目共12個(gè)，實(shí)施面積540.6 hm2，其中擬復(fù)墾為耕地413.2 hm2、林地草地127.4 hm2。

截至目前，五原縣、烏拉特中旗、磴口縣和臨河區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤4個(gè)項(xiàng)目已完成復(fù)墾驗(yàn)收，驗(yàn)收面積195 hm2；其余8個(gè)項(xiàng)目尚未到驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)，正在按計(jì)劃實(shí)施。新增195 hm2增減掛鉤指標(biāo)已使用107.3 hm2，其中自用29.8 hm2，自治區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)交易77.5 hm2；通過指標(biāo)交易獲得收益8191.42萬元。

經(jīng)過不斷的實(shí)踐探索證明城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義：

第一，增減掛鉤是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的助推器。實(shí)施增減掛鉤，與全域土地綜合整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相結(jié)合，有利于改善農(nóng)民的生活、生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入[3]，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，找到一條有效的發(fā)展路徑。

第二，增減掛鉤是平衡資源保護(hù)與開發(fā)利用的重要途徑和方法。在資源環(huán)境緊約束下，增減掛鉤政策為均衡保護(hù)與發(fā)展找到突破口。增減掛鉤的保護(hù)與節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，在實(shí)施復(fù)墾措施提高耕地?cái)?shù)量質(zhì)量的同時(shí)，消滅了原有的粗放經(jīng)營(yíng)和低效利用，土地以更集約的方式被加以利用，而騰挪出的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾和壓力。

第三，增減掛鉤是調(diào)整優(yōu)化用地布局的重要舉措。增減掛鉤政策有利于形成農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色區(qū)域聚集、農(nóng)村居住地向場(chǎng)鎮(zhèn)或中心村集中、基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中，可有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)空間布局更加合理，同時(shí)，增減掛鉤實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地在空間上的調(diào)整和置換，有利于形成以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的城市反哺農(nóng)村的態(tài)勢(shì)，達(dá)到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目的。

3 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題和困難

多年來，巴彥淖爾市積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，在一定程度上緩解了建設(shè)用地緊張的狀況，促進(jìn)了農(nóng)村土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，隨著工作的深入開展，也暴露了一些新問題：

一是規(guī)劃引領(lǐng)效能發(fā)揮不夠。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃力度不夠，沒有形成全域治理思維。目前的增減掛鉤實(shí)施現(xiàn)狀是對(duì)符合條件的整治項(xiàng)目成熟一個(gè)實(shí)施一個(gè)，各個(gè)項(xiàng)目獨(dú)立且關(guān)聯(lián)度不高，不能運(yùn)用系統(tǒng)的整體觀從一片、幾片到一個(gè)區(qū)域、幾個(gè)區(qū)域到全域的規(guī)劃對(duì)全域土地進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，穩(wěn)妥有序推進(jìn)綜合整治。

二是農(nóng)民權(quán)益保障不足。增減掛鉤項(xiàng)目涉及農(nóng)民意愿、舊房產(chǎn)權(quán)等復(fù)雜問題，在拆遷補(bǔ)償、安置等方面存在利益分配機(jī)制不夠完善之處，農(nóng)民顧慮較大、積極性不高。一些地區(qū)在前期調(diào)查階段時(shí)，群眾積極性比較高，但是實(shí)施方案批復(fù)后，部分群眾又會(huì)有新想法，前期調(diào)查與實(shí)施前后意見不一，拆舊工作推進(jìn)難度大。

三是資金籌集與運(yùn)作困難。項(xiàng)目區(qū)的房屋拆遷、安置補(bǔ)償和整理復(fù)墾等費(fèi)用所需資金量大、工期長(zhǎng)、融資渠道單一，目前主要靠政府先行投入，而且項(xiàng)目區(qū)前期實(shí)施尚不能取得資金收益。巴彥淖爾市多數(shù)旗縣（區(qū)）政府財(cái)政壓力大，項(xiàng)目資金很難落實(shí)到位，極大影響工作進(jìn)度。

四是收益使用監(jiān)管不到位。按照規(guī)定，增減掛鉤收益要及時(shí)全部返還項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村，不得截留挪用；調(diào)劑資金應(yīng)全額下達(dá)產(chǎn)生結(jié)余指標(biāo)的地區(qū)，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。目前增減掛鉤交易資金的使用監(jiān)管機(jī)制尚不完善。

4 進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化系統(tǒng)思維，突出規(guī)劃引領(lǐng)約束

提高地方政府對(duì)增減掛鉤工作的認(rèn)識(shí)，高位推進(jìn)、規(guī)范實(shí)施，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，精打細(xì)算做足經(jīng)營(yíng)土地和資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)化文章[4]。加強(qiáng)增減掛鉤與國土空間規(guī)劃和全域土地綜合整治的協(xié)同機(jī)制[5]。在縣級(jí)規(guī)劃層面進(jìn)行宏觀性、統(tǒng)籌性的安排與部署，為增減掛鉤提供實(shí)施指南與法定依據(jù)。根據(jù)需要編制縣級(jí)全域土地綜合整治專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)增減掛鉤落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、實(shí)施方案的有效銜接?？茖W(xué)劃定整治單元、妥善安排實(shí)施時(shí)序，因地制宜、有序推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地、空心村、低效建設(shè)用地的復(fù)墾再利用，積極探索土地資源價(jià)值轉(zhuǎn)化有效路徑，切實(shí)把土地資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

4.2 完善利益保障機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

加大政策宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)增減掛鉤政策以及實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的重大意義，建立公開、透明的工作運(yùn)行機(jī)制，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督。在項(xiàng)目區(qū)選點(diǎn)布局時(shí)充分調(diào)查分析農(nóng)民訴求、發(fā)展需求以及村集體組織的意愿，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿大拆大建；涉及農(nóng)用地或者建設(shè)用地調(diào)整、互換的，須得到集體經(jīng)濟(jì)組織支持同意和農(nóng)民確認(rèn)；涉及集體土地征收的，實(shí)行告知、聽證和確認(rèn)；對(duì)拆舊區(qū)的集體和農(nóng)民給予合理補(bǔ)償和安置，妥善處置復(fù)墾后的耕地歸屬；制定并公布科學(xué)合理的宅基地拆遷安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和措施，建立相應(yīng)的矛盾協(xié)調(diào)辦法和處理機(jī)制。建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評(píng)估、分配、登記等技術(shù)體系，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價(jià)值再分配公平合理，切實(shí)保障集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益；指標(biāo)交易收益，優(yōu)先用于農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展。

4.3 建立和完善管理體系，實(shí)施全流程監(jiān)管

增減掛鉤適用情形在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適度放寬，擴(kuò)大增減掛鉤政策的應(yīng)用覆蓋面。強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)與農(nóng)牧、水利、林草等部門溝通對(duì)接，將實(shí)施“空心村”整治、易地扶貧搬遷或生態(tài)移民、黃河灘區(qū)居民宅基地退出等項(xiàng)目中，符合復(fù)墾條件和選址要求的地塊，以及符合地方實(shí)情的存量建設(shè)用地，如國營(yíng)農(nóng)牧漁場(chǎng)和礦山存量建設(shè)用地優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤范圍。經(jīng)驗(yàn)收合格后，參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在自治區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

建立可追溯、可核查、可評(píng)價(jià)的全流程監(jiān)管機(jī)制。綜合利用土地衛(wèi)片執(zhí)法、變更調(diào)查、國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)等具體工作為抓手，運(yùn)用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，加大日常動(dòng)態(tài)巡查力度，利用跟蹤調(diào)查、評(píng)估評(píng)價(jià)、抽查核查等多種監(jiān)管方式，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)變化以及耕地和永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地、生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整情況；新增耕地的數(shù)量、質(zhì)量、布局、后期管護(hù)情況；建設(shè)用地拆舊建新的數(shù)量、分布、指標(biāo)使用交易等情況；群眾反映強(qiáng)烈的問題線索整改情況等，實(shí)施全流程全過程監(jiān)督管理。

加強(qiáng)收益管理，建立完善的資金使用監(jiān)督機(jī)制。各地政府應(yīng)建立健全旗縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、嘎查村三級(jí)收益分配機(jī)制，對(duì)收益實(shí)行專戶管理、?？顚Ｓ?，任何單位不得挪用周轉(zhuǎn)，確保資金安全、規(guī)范使用。結(jié)余收益主要用于增減掛鉤的循環(huán)使用，推進(jìn)土地綜合整治的可持續(xù)發(fā)展[6]。

4.4 創(chuàng)新籌資渠道，強(qiáng)化資金保障

拓展融資渠道。增減掛鉤是高投入的系統(tǒng)治理工程，涉及宅基地拆遷、農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)補(bǔ)短板建設(shè)等，資金量需要大。各地應(yīng)加快研究增減掛鉤資金保障問題，拓寬資金籌集渠道，鼓勵(lì)地方設(shè)立整治專項(xiàng)資金，完善土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制，探索利用政府和社會(huì)資本合作的資本運(yùn)營(yíng)模式，吸引民間投資參與增減掛鉤項(xiàng)目，減輕政府資金壓力。同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)資本投資管理機(jī)制，出臺(tái)準(zhǔn)入門檻、資金占比、收益分配等一系列配套管理政策，明確收益來源和風(fēng)險(xiǎn)管控。整合涉農(nóng)項(xiàng)目、涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，開展以增減掛鉤為主導(dǎo)的農(nóng)村全域土地綜合整治，促進(jìn)增減掛鉤政策的轉(zhuǎn)化效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)以土地為依托的空間治理能力提升。

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