新質生產力引領城市高質量發展：機理、困境與路徑

摘要：新質生產力在要素結構、支撐載體、功能機制、形態模式上具有高科技、高水平、高效能、高質量、高階性等內涵與特質。城市是承載人口的重要空間、創新活動的重要策源地、經濟發展的重要引擎，城市高質量發展是經濟社會高質量發展的重中之重。新質生產力通過高科技賦能，引領城市新型要素集聚；通過高水平支撐，引領城市產業結構優化；通過高效能變革，引領城市動能轉換；通過高階性躍遷，引領城市形態升級。當前我國城市高質量發展還面臨動力變革、產業支撐、品質提升、形態躍遷等現實困境。在全面推進中國式城市現代化的新征程上，要堅持創新驅動，形塑城市高質量發展的新動能；推動產業升級，夯實城市高質量發展的新基礎；全面深化改革，健全城市高質量發展的新機制；推動“四化”協同，創新城市高質量發展的新模式。

關鍵詞：新質生產力；城市高質量發展；新型城市建設

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2024.0415

收稿日期：2024-04-27

基金項目：本文系安徽省高等學校哲學社會科學研究重點項目“中國共產黨百年城市工作的理論創新與實踐經驗研究”（2022AH050215）、住房和城鄉建設部軟科學研究項目“綠色城市框架體系研究”（2022-R-011）的階段性成果。

作者簡介：項松林，男，安徽太湖人，法學博士，安徽建筑大學公共管理學院教授，E-mail： songlin0105@163.com；

孫悅，女，安徽淮南人，上海大學社會學院博士研究生。

2023年9月，習近平在新時代推動東北全面振興座談會上強調，要“積極培育未來產業，加快形成新質生產力，增強發展新動能”《牢牢把握東北的重要使命 奮力譜寫東北全面振興新篇章》，《人民日報》2023年9月10日，第1版。。在同年12月的中央經濟工作會議上，他進一步強調：“要以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力。”《中央經濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》2023年12月13日，第1版。2024年1月，在中共中央政治局第十一次集體學習時，習近平明確指出，新質生產力“由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生，以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優化組合的躍升為基本內涵，以全要素生產率大幅提升為核心標志，特點是創新，關鍵在質優，本質是先進生產力”《加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，《人民日報》2024年2月2日，第1版。。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央準確把握新的歷史方位和時代發展大勢，作出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”習近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），《人民日報》2017年10月28日，第1版。的重大論斷。黨的二十大報告進一步指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”習近平《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第28頁。。城市是承載人口的重要空間、創新活動的重要策源地、經濟發展的重要引擎，城市高質量發展是經濟社會高質量發展的重中之重。改革開放以來，我國的城鎮化速度和規模取得了前所未有的巨大成就，但“GDP至上”的發展理念與粗放型的發展模式也造成了嚴重的資源浪費和環境污染問題，城市發展質量不高，亟須質量變革、效率變革和動能變革。因而，如何推進城市高質量發展是當前重要而緊迫的現實任務，需要下功夫研究城市建設與治理面臨的諸多重大問題：在人口紅利、土地財政難以為繼的情況下，如何培育城市經濟增長的新動能，如何構建適應高質量發展的新型生產力與生產關系，以適應城市高質量發展要求；如何為人民群眾提供好房子、好小區、好社區、好城區，以提升人民高品質生活；如何防范和化解房屋老化、管網老舊等帶來的安全風險，有效應對各類自然災害和挑戰，健全高水平安全保障倪虹《新時代城市工作者的使命與擔當》，《中國勘察設計》2023年第10期，第10頁。。新質生產力的提出，為這些重大問題的研究與應對提供了根本遵循和行動指南。

當前，新質生產力成為學術界研究的熱點論題，圍繞新質生產力的內涵與特征、要素與結構、生成邏輯與重大意義等形成了較為豐富的理論成果。但當前研究更多是政策性的詮釋與解讀，有關新質生產力的理論研究和實踐路徑還處于初步探索階段，尤其是結合不同場域深化新質生產力的作用機理與實證研究還有不足。有鑒于此，本文擬以城市這一重要空間場域為研究對象，在借鑒已有研究成果的基礎上，深入闡釋新質生產力的內涵與特征，探討新質生產力引領城市高質量發展的作用機理、現實困境與提升路徑，以期進一步豐富和深化新質生產力的理論研究與實踐進路。

一" 新質生產力與城市高質量發展的內涵與要求

（一）新質生產力的內涵與特征

關于新質生產力的內涵，學界主要從以下三個層面進行界定。一是要素新型論，即認為新質生產力由“高素質”勞動者、“新介質”勞動資料和“新質料”勞動對象三個主要要素組成蒲清平、向往《新質生產力的內涵特征、內在邏輯和實現途徑——推進中國式現代化的新動能》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2024年第1期，第77頁。。二是“新質”內涵論，即從“新”與“質”的角度界定新質生產力的內涵，如有的學者認為新質生產力之“新”在于新階段、新產業、新要素、新發展模式，新質生產力之“質”在于創新高水平、產品高品質、發展高質量孫麗偉、郭俊華《新質生產力評價指標體系構建與實證測度》，《統計與決策》2024年第9期，第5頁。。三是發展躍遷論，即從發展與動態的視角，強調新質生產力不同于傳統的生產力（工業生產力），是以科學技術創新為先導，蘊含新動能、新產業，具備高質量、高效能，代表先進發展水平的生產力，是社會生產力發展的一次質的躍遷孫紹勇《發展新質生產力：中國式經濟現代化的核心要素與實踐指向》，《山東社會科學》2024年第1期，第23頁。。本文認為，新質生產力是以科技創新為驅動，以戰略性新興產業和未來產業為載體，以高層次創新型人才為支撐，以數字化、智能化、綠色化為方向的新質態生產力。新質生產力具有高科技賦能、高水平支撐、高效能變革、高質量目標、高階性躍遷等特征。

一是高科技賦能。科技是先進生產力的集中體現和主要標志，科技創新是引領發展的第一動力，將推動生產力顛覆性、突破性、裂變式的躍遷和提升。新質生產力匯聚了數據、知識、算法、技術等創新要素，通過賦能勞動者、勞動資料和勞動對象，能不斷提升勞動者知識儲備和創新能力，推動勞動資料向高端化和智能化迭代升級，拓展勞動對象的價值、種類和形態，尤其是數據作為新型生產要素成為重要勞動對象，勢必使傳統的生產力三要素呈現新景象與新樣態。

二是高水平支撐。新質生產力以戰略性新興產業和未來產業為主要載體。科學技術的不斷變革，推動產業形態日益多樣化和復雜化、產業結構日益高端化和精細化，主導產業和支柱產業持續迭代升級造就了新興產業和未來產業。戰略性新興產業和未來產業以關鍵技術突破和重大發展需求為基礎翟青、曹守新《新質生產力的政治經濟學闡釋》，《西安財經大學學報》2024年第2期，第19頁。，具有創新活躍、技術密集、價值高端、前景廣闊等優勢，二者高速發展會加快促進產業體系升級和優化。同時，新質生產力以復合型、創新型人才為支撐。科技是第一生產力，人才是第一資源，高素質復合型、創新型人才是發展新質生產力的主導力量。

三是高效能變革。新質生產力以新型要素構成及其優化組合為基底，以關鍵性、顛覆性的科技創新為動力源，以提升全要素生產率為核心標志，是能催生經濟社會發生根本性變革的高能級、新水準的生產力洪銀興《發展新質生產力 建設現代化產業體系》，《當代經濟研究》2024年第2期，第7頁。。歷史地看，生產力的發展經歷了數次變革，從人力、畜力到機械力（蒸汽機），從機械力、電力到網力（互聯網），從網力到算力（智能化），每一次的飛躍都是生產力從量變到質變的轉化過程，都推動了生產力質的飛躍，都可以稱為新質的生產力劉偉《科學認識與切實發展新質生產力》，《經濟研究》2024年第3期，第7頁。。新一輪以“算力”為內核的新質生產力強調大數據、人工智能、云計算、量子信息等數字信息技術的自主性研發與創新性應用，強調開辟發展新材料、新能源、生物醫藥等新領域新賽道，促進科學技術體系、產業組織模式、經濟發展形態等發生質的變革，對經濟社會的影響更加深遠與廣泛。

四是高質量目標。新質生產力的目標是高質量發展，并已經在實踐中展現出對高質量發展強勁的推動力與支撐力。新質生產力是以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以生態效益、社會效益與經濟效益的統一為原則，是摒棄粗放式增長方式、符合高質發展目標的生產力周文、李吉良《新質生產力與中國式現代化》，《社會科學輯刊》2024年第2期，第116頁。。綠色是高質量發展的底色，新質生產力具有明顯的生態屬性《加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，《人民日報》2024年2月2日，第1版。，兼顧開放與保護，注重生態與平衡，破解了傳統生產方式帶來的高污染困局，以清潔低碳的生產方式促進綠色節能環保產品和服務質量提升，是充分體現了可持續發展理念的綠色生產力。

五是高階性躍遷。生產力不僅有“量”的差異，還有“質”的根本不同，新質生產力是高階性的生產力曾立、謝鵬俊《加快形成新質生產力的出場語境、功能定位與實踐進路》，《經濟縱橫》2023年第12期，第30頁。。其一，新質生產力是符合新發展理念的先進生產力。從創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念來看，新質生產力是以創新為發展動力、以協調為發展目標、以綠色為發展底色、以開放為發展要求、以共享為發展歸宿的生產力。其二，相較于傳統生產力乃至工業時代的生產力，新質生產力是更高端的生產力。在發展方向與模式形態上主要表征為數字化、智能化、綠色化。數字化生產力將數據要素作為第一生產要素，將數字技術作為關鍵性生產技術，將數字產業作為主導產業，賦能其他生產要素數字化轉型、生產技術數字化升級、生產方式數字化變革。智能化生產力推動了生產力要素的智能化升級，人工智能正成為知識創造和科學技術創新的主要工具，將人類從體力和腦力勞動中解放出來，推動生產方式智能化、生產過程靈活化、生產結果高效化。綠色化生產力是在新發展理念指導下運用綠色低碳技術化生態資源為生產要素，化生態優勢為生產優勢，促使經濟和生態效益雙向增長，實現可持續發展目標。

（二）城市高質量發展的內涵與要求

高質量發展是體現新發展理念的發展，是“創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的”的發展《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，《人民日報》2021年11月17日，第1版。；高質量發展是對經濟社會發展方方面面的總要求，是一個豐富而廣泛的概念，是一個能夠從宏觀、中觀、微觀層面進行解讀的多層次概念李光榮《牢牢把握高質量發展高品質生活高效能治理的內涵及內在關系》，《當代黨員》2023年第9期，第55頁。。相應地，城市高質量發展的內涵與要求也可以從宏觀、中觀、微觀三個方面來理解。

從宏觀層面看，城市高質量發展是對城市經濟社會發展方方面面的總要求，包括城市經濟社會高質量發展、高品質生活、高效能治理、高水平安全。通過轉變發展方式，重塑發展環境，深化質量變革、效率變革、動力變革，協同推進經濟效益、社會效益、生態效益，以此促進城市高質量發展；通過堅持以人民為中心的發展理念，推動基本公共服務均等化、普惠化、可及性，提升城市空間的宜居品質、生態品質、智慧品質，打造城市人文氣息，滿足人民對美好生活的向往，以此提升城市高品質生活；通過推動科學治理與創新發展相結合，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新，著力破解制約治理能力現代化的深層次問題，構建遵循經濟社會發展規律的現代化治理體系，以此促進城市高效能治理；通過統籌發展與安全，協調城市安全各類要素、各方資源、各種手段，防范和化解各類系統風險、災害挑戰，加強經濟、社會、生態等重點領域安全能力建設，以此促進城市高水平安全。

從中觀層面看，城市高質量發展是城市規劃建設管理的高質量發展，尤其是城市建設的高質量發展。一方面，城市高質量發展體現為城市規劃與管理的高質量發展。通過城市各系統協調、各要素匹配、各板塊銜接、各功能發揮，以高起點城市規劃科學布局城市發展空間；立足城市發展定位，轉變城市發展方式，優化城市空間結構，通過補短板、強弱項、固底板、揚優勢，以高質量城市建設提升城市發展能級；加強城市管理水平，用“繡花功夫”不斷提升城市管理精細化水平，增強市民生活的舒適感和幸福感，以高水平城市管理賦能城市治理現代化。另一方面，城市高質量發展更體現為城市建設的高質量發展，尤其是新型城市的建設，即建設設施便利、生產高效、居住舒適、生活便捷、環境優美的宜居城市；建設能夠有效應對和緩解各類風險挑戰，具有社會韌性、經濟韌性、組織韌性、環境韌性的韌性城市；建設運用數字信息技術促進技術融合、業務融合、數據融合、治理融合，實現全景全程全域智治的智慧城市；建設以科技創新為核心，形成開放、包容、多元的創新城市；建設以清潔低碳技術推動生產方式、生活方式、思維方式變革，從粗放外延式轉向內涵提升式的綠色城市；建設“人民城市人民建，人民城市為人民”的人文城市項松林、孫悅《新型城市建設與中國式城市現代化》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2024年第3期，第142頁。。

從微觀層面看，城市高質量發展是指城市經濟高質量發展。這是較傳統、較狹義的理解高質量發展，即強調要從“增長”導向轉向“發展”導向，從注重量的速度轉向注重質量、品質、效益。因而，實現城市經濟高質量發展就要持續轉變發展方式、優化產業布局、變革增長動力、提升全要素生產率，在追求量的合理增長基礎上實現質的有效提升，體現創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念與新發展觀。

無論是宏觀（廣義）的城市高質量發展，還是狹義的城市經濟的高質量發展，抑或中觀層面聚焦城市空間區域的高質量發展，核心要旨都是致力于轉變城市發展方式，聚力于培育新產業、催生新模式、形成新動能，著力于實現城市形態、功能、模式迭代升級。這些目標任務歸根結底是培育與發展新質生產力，新質生產力是城市高質量發展的重要著力點與內在要求。

二" 新質生產力引領城市高質量發展的作用機理

新質生產力是由生產要素創新性配置、技術革命性突破、產業深度轉型升級而催生的先進生產力《加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，《人民日報》2024年2月2日，第1版。，是要素、結構、動力、模式的系統性變革。城市高質量發展離不開新質生產力的引領，新質生產力的形成與發展也離不開城市高質量發展的有力支撐。基于城市高質量發展的目標要求，緊扣新質生產力的高科技賦能、高水平支撐、高效能變革、高階性躍遷等內涵與特征，本文具體分析與闡釋新質生產力引領城市高質量發展的作用機理。

（一）高科技賦能：新質生產力引領城市新型要素集聚

新質生產力以科技創新為核心，賦能傳統生產要素數字化轉型，引領新型生產要素向城市集聚，推動城市高質量發展。首先，新質生產力引領技術要素向城市集聚。在科技革命和產業變革的不斷推進下，以互聯網、云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等為支撐的前沿科學技術被應用在城市建設和治理中，大大提高了城市經濟、生產、運輸、醫療、基建等領域的數字化水平，成為推動城市高質量發展的重要驅動力。其次，新質生產力引領資本要素向城市集聚。在互聯網時代，資本要素可以通過線上平臺進行融資，并基于人工智能分析科學投資城市發展領域，提高資本要素的使用效率。再次，新質生產力引領高層次人才向城市集聚。城市高質量發展需要戰略科學家、卓越工程師等研究型人才，還需要大批高素質技能人才，而新質生產力能夠加快高素質復合型人才培養。這些高素質復合型人才能夠利用科學技術創新成果促進傳統加工制造業技術向高精尖、高附加值技術轉變，能夠將科學技術創新成果應用于城市建設供應鏈管理、網絡安全管理、數字治理等，全面提升城市發展質量。最后，新質生產力引領數據要素向城市集聚。數據作為新型生產要素，具有高流動性、高滲透性、高外溢性等特征，能夠突破空間和地域限制，以較低成本進行跨時空傳播。通過構建城市數據服務平臺，建設城市數據大腦，健全公共數據資源體系，推進數據跨部門、跨行業、跨地區匯集融合黃天航、李晶、馮晶等《“塊數據”在智慧城市建設及治理中的理論內涵、構建思路與應用機制》，《城市發展研究》2022年第5期，第26頁。，釋放數據紅利，支撐城市規劃、建設、管理、服務、運營一體化，實現城市發展數智化、智慧化、信息化。

（二）高水平支撐：新質生產力引領城市產業結構優化

一般來說，城市結構包括產業結構、經濟結構、社會結構、空間結構等，其中產業結構是基礎與基石。建設現代化的產業體系是促進城市高質量發展的重要抓手。“改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，布局建設未來產業，完善現代化產業體系”

《加快發展新質生產力 扎實推進高質量發展》，《人民日報》2024年2月2日，第1版。，是加快發展新質生產力、扎實推進高質量發展的內在要求，是城市高質量發展的核心使命。首先，新質生產力推進城市傳統產業改造升級。一方面，傳統產業是城市經濟發展的重要支柱，是穩就業的主力軍，其地位與作用依然重要。另一方面，我國傳統產業仍主要以勞動密集型的加工制造業為主，創新能力不強，要素配置效率不高，同質化嚴重。在資源約束趨緊、要素成本上升、國內外競爭加劇等大背景下，要大力推動城市傳統產業轉型升級，提高技術水平和附加值，以適應新的市場需求和發展趨勢。其次，新質生產力推進城市新興產業培育壯大。要結合城市資源稟賦與科技優勢，大力培育新材料、新能源、節能環保、類腦智能、量子信息等戰略性新興產業，打造生物制造、商業航天、低空經濟等新引擎。再次，新質生產力推進城市未來產業超前布局。要把握新質生產力發展的客觀規律，面向未來制造、未來信息、未來材料、未來能源、未來空間、未來健康等產業發展方向，從技術創新、產品突破、企業培育、場景開拓、產業競爭力等方面系統謀劃城市發展的新賽道、新未來。

（三）高效能變革：新質生產力引領城市動能轉換

新舊動能轉換是推進城市高質量發展的關鍵。新質生產力以科技創新為引擎，以產業升級為主導，以提升全要素生產率為目標，能夠推動城市發展動能從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變，從傳統的“高污染、高消耗、高投入、低效率”方式向“低污染、低消耗、低投入、高質量”方式轉變，形成數字化、綠色化、創新型的高質量發展新模式，實現城市高質量發展。首先，新質生產力推動城市數字化發展。新質生產力賦能城市基礎設施、公共服務、社會管理等領域應用數字化，通過推行數字教育、數字醫療、數字交通、數字政務、數字休閑，建設數字社區、數字小區，緩解城市交通擁擠、住房緊張、設施管護滯后、兒童托育困難等問題；通過打造數字化養老產品、養老方案、養老平臺，加快醫養結合數字發展模式，提高老年人養老質量；通過全面提升城市的服務能力和服務品質，促使城市居民可以充分享受數字生活紅利。其次，新質生產力推動城市綠色化發展。借助核心技術和關鍵設備降低城市生產和消費碳排放量，提高城市水污染、土地污染、大氣污染、噪聲污染治理效率，提升城市治理的資源能源利用效率，加強城市環境保護和生態修復，進一步提升城市治理綠色低碳轉型的內生動力，促使城市治理含綠量更高、含碳量更低。再次，新質生產力推動城市創新型發展。新質生產力將基礎研究和原始創新擺在突出的位置，通過推進科教融合、人才培養、學科建設，促進政府、企業、人才、科研、金融、資本、科技服務深入融合，聯合科技研發中心、科技服務平臺、高科技產業等推動創新要素向城市集中，使城市成為重要的創新高地，打造城市創新創業創意共同體，為城市創新發展提供保障。

（四）高階性躍遷：新質生產力引領城市形態升級

城市高質量發展最終體現在城市形態的迭代升級。新質生產力是生產力的高階性躍遷，是引領和實現城市形態變遷的決定性力量。縱觀城市的發展歷程，不同的生產力發展水平與性質決定了城市不同的功能與形態。在農業社會，由于生產力水平低下，主要依靠人力和畜力進行農業生產，城市發展緩慢，城市依附于農村，城市的主要功能是軍事防務或政治控制。隨著生產力發展，剩余農產品數量和種類逐漸豐富，推動手工業和社會分工進一步擴大，越來越多的商品在城市內頻繁交易和流動，使得城市成為手工業中心和商品交易中心，城市的集市功能日益顯現。在工業社會，隨著機械力、電力取代了人力和畜力，專業化的社會大生產改變了分散的、孤立的、自給自足的生產模式，人口與資源越來越向城市聚集，城市規模不斷擴張，城市化進程不斷推進，這一時期的城市更加偏向經濟功能。當今世界正在經歷新一輪科技革命和產業變革，人工智能、大數據、云計算、物聯網等數字智能技術將生產力推進到“算力”階段，創新型城市、智慧城市、算力城市等新型城市形態是未來城市發展的重要方向。

三" 城市高質量發展的現實困境

高質量發展是新時代的“硬道理”，是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。城市能否實現高質量發展，在一定程度上決定了中國特色社會主義現代化建設的成敗。對標新質生產力的要求，客觀地看，當前城市高質量發展還普遍面臨動力變革、產業支撐、品質提升、形態躍遷等現實困境。

（一）動力變革的困境：創新驅動不足

習近平強調指出：“把創新擺在第一位，是因為創新是引領發展的第一動力。發展動力決定發展速度、效能、可持續性。”習近平《論把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局》，中央文獻出版社2021年版，第80頁。發展動能轉換的本質在于發展動力機制的變革。邁克爾·波特根據動力機制的不同，將經濟社會發展分成要素導向發展、投資導向發展、創新導向發展和富裕導向發展四個階段邁克爾·波特《國家競爭優勢》，李明軒、邱如美譯，中信出版社2002年版，第534頁。。總體來看，當前我國城市發展處于從投資驅動后期向創新驅動轉換的階段姚毓春、李冰《新發展階段我國經濟增長動能轉換：邏輯、方向與路徑》，《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2022年第3期 ，第162頁。，存在路徑依賴與路徑創新的雙重困境。

1.城市發展對傳統發展路徑依賴嚴重

改革開放40多年來，我國城市發展取得了巨大成就，但主要得益于土地紅利、人口紅利、資源紅利與投資紅利，對要素驅動型、投資驅動型發展路徑依賴嚴重。從國內來看，隨著人口老齡化程度不斷加深、資源約束不斷收緊、公共服務需求不斷增加，原有的城市發展模式與城鎮化道路不可持續；隨著資源環境瓶頸問題日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續；隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，中華人民共和國中央人民政府網站，2014年3月16日發布，2024年3月28日訪問，https：//www.gov.cn/zhengce/202203/content_3635155.htm。。從國際來看，面臨百年未有之大變局，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，依靠外向型投資與出口的經濟快速發展模式不可持續。因此，走以創新為主要驅動力的城市高質量發展道路是勢之必然。

2.城市實現創新驅動發展的新路徑任重道遠

制約發展動能轉換的重要因素是科技創新能力。進入21世紀，我國科技事業發生了歷史性、整體性、格局性的重大變化：在科技重點領域加速趕超，一些前沿方向開始進入并行、引領階段，科技實力正處于從量的積累向質的飛躍、點的突破向系統能力提升。但與歐美發達國家相比，我國在科技領域仍然有較大差距，很多領域都存在被“卡脖子”的風險。其一，對城市領域而言，城市基礎研究與原始創新能力不強。囿于資金、人才、平臺等科研條件以及利益分配、產業化運作、經濟效益等原因，在探索式創新與開發式創新兩種模式上，各級城市尤其是中小城市偏向后者，在基礎技術、基礎工藝、基礎軟硬件、基礎元器件、基礎材料等方面研發投入明顯不夠，不可避免地導致原始創新缺乏，重大、原創性成果產出較少。其二，城市組織與管理創新能力不強。政府、企業、科研機構、科研人員等是科技創新的重要主體，但由于資源稟賦、專業背景、利益偏好不同，科技創新主體在創新目標、創新投入、創新績效等方面存在分歧與矛盾，這對城市組織與管理創新提出了更高的要求。當前，我國大多數城市沒有很好理順政府、企業與科研機構之間的關系，沒有充分發揮科技創新主體的積極性，創新體制機制不暢，引領行業創新發展的科技企業數量較少，企業創新主體性地位不顯著；科技創新成果產業化程度較低，產業鏈創新鏈向價值鏈轉化效率不高；有為政府與有效市場良性互動較為薄弱，企業與高校之間缺乏有效的信息共享與合作互動。其三，城市科技創新氛圍不濃。城市作為創新的重要場域，其政治經濟、社會文化、地理環境等都會對創新活動產生重要影響。如城市所擁有的創新稀缺資源、財政支持、創新政策，以及對創新所持有的包容性不同，都會對創新氛圍產生較大影響。

（二）產業支撐的困境：產業轉型不力

建設現代化產業體系是推進城市高質量發展最為基礎性的支撐。如果說創新驅動不足是影響城市高質量發展之“根”，那么產業的結構層次與發展水平則是制約城市高質量發展之“本”。與發展新質生產力要求的高水平產業支撐相比，當前城市產業轉型還存在“慢”、“低”、“難”等困境。

1.城市產業高端化轉型較慢

盡管當前城市發展勞動密集型、粗放型產業逐漸減少，技術密集型、資本密集型和集約型產業規模逐漸擴大，但受制于產業升級所需的人力、技術、財力等巨大成本，產業結構高端化轉型進展較慢。一些資源型城市由于受到地理位置、生態環境、交通條件等諸多因素限制，城市產業依舊以煤炭、電力、石化、礦產等重化工業為主，傳統產業、重工業在城市產業中占比仍然很高，其中傳統產業增加值占全部工業增加值超過60%，規模以上工業增加值中重工業比例達到九成張傳波、于喜展、隋映輝《資源型城市產業轉型：發展模式與政策》，《科技中國》2019年第5期，第68頁。。雖然近年來許多資源型城市開始注重產業的轉型升級，引進了大批高新技術項目，但高新技術與項目并未充分融合，出現了“一業獨大”、產業鏈條短、可持續發展能力弱等問題。

2.城市產業融合轉型較低

新質生產力具有開放融合性，產業融合是產業發展的新趨勢。產業融合是指不同產業或同一產業不同行業相互滲透、相互交叉，通過打破產業邊界，促進相互嵌入、衍生、轉化、合成和賦能，不斷形成新業態、新模式，不僅有助于促進產業的轉型升級和競爭力提升，還能增強產業鏈、供應鏈的韌性，推動產業高質量發展。盡管城市在資源、平臺、技術、市場、機制等方面具有得天獨厚的優勢，但總體來說，無論是產業內部的重組融合，還是產業滲透與交叉，城市產業融合度均不高，是亟須突破的一大難點，尤其是高新技術的滲透融合。例如，城市文化與城市經濟的融合可以打造城市人文經濟，以文化為支點創造新需求，依托城市文化產業轉型升級，通過數字媒介與數字傳播實現經濟的能級躍遷，賦能城市高質量發展，創造美好城市生活徐劍《城市人文經濟：以文化為支點推動城市高質量發展》，《人民論壇·學術前沿》2024年第4期，第56頁。 ，但當前很多城市的產業融合轉型未得到重視與發展。

3.城市產業綠色轉型較難

近年來，國家一直在推動發展方式綠色轉型，發展綠色低碳產業，但很多企業為了片面追求經濟效益最大化，對生態效益仍重視不夠，加大了城市產業綠色轉型的難度。同時，由于關鍵性綠色低碳技術尚未完全突破，產業綠色化技術水平不高，城市產業綠色化轉型遭遇技術瓶頸。此外，城市生態產品核算難度大、難抵押、難交易、難變現等問題尚未破解，城市產業綠色轉型遭遇市場瓶頸。

（三）品質提升的困境：發展質量不優

在高速城鎮化發展階段，我國城市發展取得了巨大成績，但經濟本位的發展模式忽視了城市居民多樣化的需求，使得城市公共服務供給不充分、城市功能不完善、城市生活品質不高，導致城市發展質量不優。

1.城市公共產品和公共服務供給不充分

教育、醫療、住房、基礎設施等公共產品和公共服務的供給水平滯后于人口城市化的速度，農村轉移人口受戶籍制度的限制，其進城后既難以享有原戶籍所在地的基本公共服務，又難以享有與城市居民同等同質的基本公共服務，易陷入城鄉基本公共服務供給的夾縫地帶姜曉萍、康傳彬《關系-動機：農民工享有城市基本公共服務的可及性障礙形成機理研究》，《治理研究》2023年第4期，第65頁。，造成城市公共產品和服務供給不均衡。測算結果表明，現階段我國基本公共服務常住人口覆蓋率為73%。分領域看，文體服務實現了全部項目的常住人口全覆蓋，九成以上的“勞有所得”領域服務項目對外來常住人口同等提供，常住地政府在“弱有所扶”領域基本公共服務政策開放度最低。不同類型城市基本公共服務政策對非戶籍人口的開放程度差異顯著魏義方、邢偉、黎珍羽《基本公共服務由常住地供給的總體進展、制約因素與政策建議》，《宏觀經濟研究》2024年第4期，第119-120頁。。

2.城市功能不完善。隨著生產力的發展，城市功能不斷變化，但長期“GDP主義至上”的發展取向使得城市功能偏向經濟發展，忽視了城市的文化功能和生態功能。文化是一個城市自信力、凝聚力的重要源泉，是軟實力和競爭力的重要構成。但當前城市發展缺少人文氣息，具有地域特色的民俗、遺產、景觀等逐漸消失，城市文化服務欠缺，城市面貌呈現“千城一面”的怪圈，沒有歷史文化底蘊的城市難以維持持續發展的動力。同時，一些城市在強化經濟功能的同時，造成了空氣污染、噪聲污染、交通擁堵、資源短缺、綠地減少等一系列生態問題，忽視了城市的生態功能。

3.城市生活品質不高

就業是民生之本、穩定之基，安居樂業是城市居民的普遍向往。當前城市就業供需矛盾與結構性矛盾并存，就業環境嚴峻、競爭壓力大等導致城市宜業性不強。另外，隨著人口老齡化加劇，老年人的居住環境成為一個亟須解決的問題，而城市老舊小區改造、樓房改造、管道改造等工程進展緩慢，城市宜居性不強。

（四）形態躍遷的困境：數字化、智能化、綠色化水平不高

數字化、智能化、綠色化是新質生產力的發展方向，也是推動城市高質量發展的重要方向。當前，城市發展的數字化、智能化、綠色化水平還有待提升。

1.城市發展數字化水平不高

我國城市層面的數據開放阻力大、顧慮多，存在“不愿開放、不敢開放、不會開放”難題，城市數據共享水平較低，數據要素市場化配置尚處于起步階段。同時，關于數據市場化的相關法律法規尚未完善，數據確權難，大數據交易面臨“用不起來”、“長不大”等困境，難以有效釋放數據紅利，導致數字經濟高質量發展不足王鉞《數字經濟賦能中國式城市現代化的理論和實踐》，《鄭州大學學報（哲學社會科學版）》2024年第1期，第18頁。。有關研究顯示，與北上深相比，我國其他城市的數據要素市場發展水平總體較低，制度供給和城市支撐不足，要素供給和主體活躍度較低顧潔、劉玉博、王振等《信息生態理論視角下城市數據要素市場就緒度評估》，《信息資源管理學報》2024年第2期，第92頁。。

2.城市發展智能化水平不高

當前我國還未建立一套完善的智慧城市管理平臺體系，各城市之間缺乏有效溝通和協作，智慧城市發展規劃還局限在技術應用層面，尚未實現全局統籌和長遠謀劃，影響智慧城市穩定、高效運轉。同時，部分城市的智慧化建設往往注重引進先進設備、技術、基礎設施，卻忽略了如何將這些先進設備、技術和基礎設施與城市發展實際聯系起來，導致城市智慧化建設投入與實際效果不匹配。狹隘的技術至上理念與商業資本的利益追逐使得智慧城市建設猶如一個個信息化GDP工程，大數據云平臺、智慧城市管理系統、“城市大腦”工程紛紛出現在各城市建設項目清單中，企圖通過更大的數據、更快的電腦、更優的模型解決交通、生態、環境和人口集聚等問題。然而，在投入數千億的資金后，這些問題并未得到很好解決許歡、楊慧《智慧城市迭代發展的問題、邏輯與路徑》，《學術研究》2017年第10期，第70頁。。

3.城市發展綠色化水平不高

城市是人口最密集、污染排放最集中的地方，是實現“雙碳”目標的主戰場。當前，城市綠色發展理念還不夠深入，綠色發展規劃重視不夠，綠色治理體系不夠完善，快速的城鎮化進程占據了大量的自然生態空間，導致城市空間結構失衡，城市發展“含綠量”不高。從全球的角度來說，城市地區所排放的二氧化碳占總量的比例在75%左右，中國城市地區占比在80%左右，主要來源于城市經濟、城市建筑和城市交通等領域的人類活動《碳中和時鐘滴答作響：城市碳排放占比高達75%，碳減排“主戰場”如何破局？》，21世紀經濟網，2022年1月14日發布，2024年3月28日訪問，" https：//www.21jingji.com/article/20220114/herald/b0f5f320a8084ef634badc46eb72b499.html。。2023年，我國全年能源消費總量57.2億噸標準煤，煤炭消費量占能源消費總量比重為55.3%，天然氣、水電、核電、風電、太陽能發電等清潔能源消費量占能源消費總量比重為26.4%《中華人民共和國2023年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，2024年2月29日發布，2024年3月28日訪問， https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html。。

四" 新質生產力引領城市高質量發展的提升路徑

城市是驅動經濟社會發展，實現中國式現代化的空間場域和重要引擎。在全面推進中國式城市現代化的新征程上，要堅持創新驅動，形塑城市高質量發展的新動能；推進產業升級，夯實城市高質量發展的新基礎；全面深化改革，健全城市高質量發展的新機制；推動“四化”協同，創新城市高質量發展的新模式。

（一）堅持創新驅動，形塑城市高質量發展的新動能

在新發展階段，要堅持創新驅動，把城市高質量發展擺在更加重要的位置，提高城市科技創新的能力和水平，不斷塑造城市發展新動能、新優勢。

其一，加強關鍵領域的自主創新能力。堅持問題導向和目標導向，將制約城市高質量發展的“卡脖子”技術作為攻關重點，對半導體、人工智能、量子技術、生物科技等先進技術以及前瞻性、顛覆性技術進行長遠規劃和戰略布局，充分利用國家實驗室、國家科學中心和國家重大科技基礎設施優勢，積極參與國際科技交流和合作，融入全球科技創新網絡中心翟云、潘云龍《數字化轉型視角下的新質生產力發展——基于“動力-要素-結構”框架的理論闡釋》，《電子政務》2024年第4期，第12頁。，持續深化對關鍵共性技術的認知和創新。

其二，建立健全產學研用一體化創新體系。圍繞重點行業與關鍵技術，推動跨部門、跨行業、跨地域協調機制形成，提高企業在科技創新中的主體地位和自主性，建立以企業為主體、市場為導向、產學研用深度融合的一體化創新平臺。鼓勵高校、科研機構、企業進行有效合作，建設跨學科、大協作、高強度的協同創新平臺，相互分享信息資源，探索共同研發與合作共享機制，促使科技創新成果與產業實際發展需求相契合。

其三，加大科技創新投入力度。通過發揮政府的指導性作用，強化技術創新激勵政策，鼓勵高校、科研機構和企業增加科研投入。同時，通過吸引國內外創新人才，提供與之相應的薪酬體系，拓寬創新資金融資渠道，消解融資結構失衡，更新和維護基礎設備和平臺，保障科技創新的硬件條件，以此支撐基礎研究、應用研究和原始創新所需的資金、人才、基礎設施等要素資源。

（二）推進產業升級，夯實城市高質量發展的新基礎

新質生產力的生成、城市的高質量發展均離不開產業轉型升級與新產業、新業態、新模式的培育。在新發展階段，應加快培育新興產業和未來產業，加大產業融合力度，推動傳統產業升級，構建現代化產業體系，全面促進城市產業高質量發展。

一是推動傳統產業升級。新質生產力的形成過程，也是產業向智能化、綠色化轉型升級的過程。在智能化方面，著力推動數字產業，促進物聯網、大數據、云計算等與傳統產業結合，利用數據、算力等新興生產要素推進智能化生產控制和數據平臺，實現產業鏈全方位、全鏈條的改造升級。在綠色化方面，加快綠色低碳技術的實現和應用，革新傳統產業的技術底色；加快新能源的開發和利用，推進產業節能減排與清潔生產，形成綠色產業鏈。

二是加大產業融合力度。要加強實體經濟與新科技的深度融合，推動數字經濟與實體經濟融合發展，進一步發揮數字經濟賦能實體經濟的作用。同時，要強化不同產業跨界創新、自主創新，打破不同產業融合創新壁壘，構建產業融合創新示范平臺，規劃好主導產業、支柱產業、基礎產業等不同產業類型的頂層設計，因地制宜、優勢互補，加快形成優勢產業集群，提升產業鏈水平。

三是重點培育新興產業和未來產業。一方面，根據城市資源稟賦合理規劃新興產業和未來產業的時空布局，并隨市場需求和技術成熟度動態調整產業發展徐政、鄭霖豪、程夢瑤《新質生產力助力高質量發展：優勢條件、關鍵問題和路徑選擇》，《西南大學學報（社會科學版）》2023年第6期，第19頁。。東部地區的城市可以憑借豐富的科教資源和厚實的產業基礎大力發展核心技術，積極布局半導體、量子信息、人工智能、基因技術、未來網絡等具有顛覆性影響的新興產業和未來產業。中西部地區的城市以傳統產業為基點，結合區位優勢和資源稟賦，發展符合自身特色的新興產業。另一方面，通過持續突破大數據、6G、類腦智能等關鍵技術，開辟新能源、新材料、高端產業等未來產業新賽道，開發新產品，延伸產業鏈，不斷開創新業態、新模式，培育新興產業和未來產業。

（三）全面深化改革，健全城市高質量發展的新機制

生產關系必須與生產力發展要求相適應。發展新質生產力，推動城市品質提升，必須進一步全面深化改革，建立健全城市規劃建設治理的體制機制。

其一，建立健全新型城鎮化發展體制機制，推進基本公共服務均等化與可及性。要把推進農業轉移人口市民化作為城鎮化的主要任務，深化戶籍制度改革，降低落戶門檻，各城市要因地制宜制定具體的落戶舉措，優化落戶流程和審批，促使在城市就業和生活的農業人口能夠進城落戶，并可以與城市居民享受同等的社會福利。同時，要完善城市基本公共服務供給機制，促進基本公共服務與常住人口掛鉤，提高城市基本公共服務覆蓋的均等化與可及性。

其二，建立健全城市“規建治”體制機制，推進城市治理體系和治理能力現代化。要夯實城市規劃建設治理的法治基礎，運用法治思維和法治方式解決城市難題，充分發揮法治對城市治理的引領、規范、保障作用，提高城市治理法治化水平；要加強城市規劃建設治理的科學指導，遵循城市發展規律，樹立科學的治理理念，形成科學完善的治理機制和治理方式，推動城市治理向現代化治理轉變；要筑牢城市規劃建設治理的智能保障，提升信息技術的應用能力，讓信息技術充分賦能城市治理，實現城市治理智能化。

其三，建立健全城市安全發展體制機制，提升城市韌性與品質。城市不僅有“繁忙”的發展，還提供“安全”的保障喬爾·科特金《全球城市史》，王旭等譯，社會科學文獻出版社2014年版，第2頁。，要統籌發展與安全，健全城市安全體制機制。公共安全是城市發展、建設、投資、生活的基本保障，要充分了解當前城市基礎設施建設的現狀，合理規劃城市基礎設施空間布局，大力建設“新基建”，提高韌性城市建設水平，以便能夠及時、有效地應對突發重大風險與災害。

（四）推動“四化”協同，創新城市高質量發展的新模式

探索中國式城市現代化新道路，創新城市發展新模式，是新階段推進城市高質量發展的目標與使命。促進城市高質量發展，就是要著力推進數字化、智能化、綠色化與城市現代化交融共生、協同共進，以此建設綠色智慧的數字城市。

第一，更新發展理念，從“單向度”到“多維復合”。以滿足人民日益增長的美好生活需要為立足點，更新城市發展理念，改變過往一味追求“快”和“量”的發展模式，從單向度的城市經濟本位主義轉向注重更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的綜合發展，不斷推動城市發展動能升級、產業升級、消費升級，提升城市發展質量。

第二，革新發展思路，從“+”（和）思維轉向“”（積）思維。新質生產力是生產力質態的新躍升，伴隨著要素配置模式、產業組織形式、科學技術范式等革命性變革，具有融合貫通的特點。因此，在發展思路上，要從“數字化+”、“智能化+”、“綠色化+”的“+”（和）思維向“數字化”、“智能化”、“綠色化”的“”（積）思維躍升，推進城市發展數字化、智能化、綠色化深度融合，協同推進城市現代化。

第三，創新發展方式，從“串聯式”到“并聯式”。在發展進程上，與西方“串聯式”現代化道路不同，中國式現代化是一個“并聯式”的發展過程。“并聯式”的現代化意味著發展時空的高度濃縮性、發展目標的高度疊加性、發展方式的高度協調性。為此，以新質生產力引領城市高質量發展，最為關鍵之處就是發展道路與模式要堅持兩個“并聯式”、兩個“四化協同”。一是外在的“并聯式”，即新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化協同”；二是內在的“并聯式”，即數字化、智能化、綠色化與城市現代化“四化協同”。因而要不斷提高城市數據資源開放程度，促進各部門數據共享，完善數據對外開放的制度規范，充分釋放數據紅利，推進城市數字化發展；不斷推進人工智能技術在城市規劃和建設、城市管理和服務、城市基礎設施上的應用，推進城市智能化發展；不斷提升城市建筑“含綠量”，拓展城市綠地和公共空間，加速清潔可再生能源的開發和利用，推行低碳交通，發展循環經濟，加快生態修復，推進城市綠色化發展，以數字化、智能化、綠色化驅動城市現代化發展。

［責任編輯：鐘秋波］

New Quality Productivity Leading Urban High-Quality Development： Mechanism， Challenges， and Pathways

Xiang Songlin， Sun Yue" 81-90

New quality productivity embodies high technology， high level， high efficiency， high quality， and high-order characteristics in terms of element structure， supporting carriers， functional mechanisms， and forms. Cities are important spaces for population， sources of innovative activities， and vital engines for economic development. The high-quality development of cities is of paramount importance for high-quality economic and social development. It empowers cities with high technology to lead the gathering of new elements; with high-level support to guide the optimization of urban industrial structure; with efficient transformation to steer the conversion of urban dynamics; and with high-order transition to lead the upgrading of urban forms. Currently， the high-quality development of cities in China still faces practical challenges such as power transformation， industrial support， quality improvement， and morphological transition. In comprehensively promoting the modernization of Chinese cities， it is essential to adhere to innovation-driven development， shaping new dynamics， solidify the new foundation for high-quality development of cities; deepen reforms comprehensively， establish new mechanisms; promote the synergy of “Four Modernizations”， and innovate new models.