中外軍隊文職人員制度體系比較研究

【摘要】闡述了外軍文職人員制度體系，包括文職人員的工作、來源和晉升三個方面，分析了中國特色文職人員制度體系的特點，根據(jù)最新修訂的《中國人民解放軍文職人員條例》，對文職人員崗位等級、培訓(xùn)機(jī)制、交流規(guī)定、教育管理、待遇保障、退出機(jī)制和法律責(zé)任等方面進(jìn)行的調(diào)整和完善進(jìn)行了梳理，并進(jìn)一步對中外軍隊文職人員制度進(jìn)行比較研究，包括文職人員的發(fā)展歷史、工作崗位與比例、評級和晉升，最后圍繞崗位范圍、專業(yè)培訓(xùn)、晉升激勵、管理體制、人才培養(yǎng)等方面對我軍文職人員制度體系提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略。

【關(guān)鍵詞】軍隊文職|制度體系|中外對比|優(yōu)化方向

目前，很多國家都建立了軍隊文職人員制度以滿足軍事需求，即聘用文職人員承擔(dān)教學(xué)、科研、行政等工作任務(wù)。我國軍隊結(jié)合自身建設(shè)需要，于2005年8月1日起實施了《中國人民解放軍文職人員條例》[1]，正式建立了文職人員制度，并在實踐中不斷進(jìn)行修訂。盡管我軍文職人員制度借鑒了外軍的相關(guān)經(jīng)驗，但在許多方面仍與外軍存在不同。因此，有必要對中外軍隊文職人員制度體系進(jìn)行比較分析，把握軍隊文職人員管理的基本規(guī)律，深化我軍文職人員制度改革，完善具有中國特色的軍隊文職人員制度體系。

一、外軍文職人員制度體系

外軍規(guī)定，文職人員為非直接作戰(zhàn)人員，主要是在作戰(zhàn)和訓(xùn)練過程中為軍隊提供保障以提升軍隊整體戰(zhàn)斗力。因此，文職人員隊伍已經(jīng)成為了國防力量體系中的一支重要力量。接下來以美國、日本兩國為例，分別從幾個方面對外軍的文職人員制度進(jìn)行簡要闡述。

（一）文職人員工作

1.美軍文職人員的使用原則為在崗位需求范圍內(nèi)盡可能使用文職人員，相應(yīng)職業(yè)可大致分為高級專業(yè)人員、科學(xué)家與工程師、技術(shù)人員、行政管理人員、技師與技工、服務(wù)員和勤雜工等[2]。按照工作性質(zhì)可分為白領(lǐng)雇員和藍(lán)領(lǐng)雇員，其中，白領(lǐng)雇員從事行政、決策、教學(xué)等腦力工作，藍(lán)領(lǐng)雇員從事裝備、后勤、生產(chǎn)、運輸?shù)润w力工作。這些文職人員廣泛分布在各軍種部機(jī)關(guān)、軍事院校以及新聞文化部門等單位，上至國防部長，下至各類勤雜人員均由文職人員擔(dān)任[3]。

2.日本自衛(wèi)隊文職人員為不著軍裝的“非制服職員”，主要分為八類，其中國家特別職公務(wù)員包括參事官、書記官、部員，屬于防衛(wèi)省專設(shè)官職；國家一般職公務(wù)員包括事務(wù)官、教官、技官，分別管理機(jī)關(guān)部門事務(wù)、教育工作、科研技術(shù)領(lǐng)域。初級文職人員為書記和技術(shù)員[3]。

（二）文職人員來源

1.美軍文職人員主要有四個來源：一是來自退役軍人。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，軍工技術(shù)壁壘也在逐漸提高，軍隊裝備的研發(fā)維護(hù)等工作變得更加繁重，由退役軍人來承擔(dān)這些工作能夠有效保持一些重要技術(shù)崗位的連續(xù)性和穩(wěn)定性，并且能夠有效控制現(xiàn)役軍人的數(shù)量，在不影響崗位需求的條件下降低軍費支出。此外，退役軍人在獲得全額退休金的同時，還可以得到文職人員的薪金。二是從社會上招聘。結(jié)合軍隊的人才需求，從社會上招聘技術(shù)、管理人才或者地方院校的教授、學(xué)者。三是面向地方院校畢業(yè)生招聘。美軍每年會從喬治·華盛頓大學(xué)、哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)等著名院校直接聘用與崗位相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生來承擔(dān)一些專業(yè)技術(shù)工作，例如，西點軍校中的文化教員很多都是直接聘用地方院校的畢業(yè)生。另外，部分軍事院校也會與地方高校聯(lián)合定向培養(yǎng)文職人員來學(xué)習(xí)有關(guān)研究生課程，并可獲得學(xué)位[4]。四是直接從國外聘請。為了擴(kuò)展學(xué)員視野，學(xué)習(xí)更多的知識，一些軍校會主動從國外聘請教員，例如美國會經(jīng)常聘請西歐、遠(yuǎn)東等一些著名院校的學(xué)者來軍校任教，或者定期或不定期地舉辦講座[5-6]。

2.日本自衛(wèi)隊文職人員有三個來源：一是部分退役的自衛(wèi)隊軍官轉(zhuǎn)改留任，繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的軍事工作。二是來自政府機(jī)關(guān)或企業(yè)的優(yōu)秀人才，屬于高級文職人員。三是在社會上公開招考，通過專門的考試系統(tǒng)進(jìn)行招聘，最后根據(jù)考生成績擇優(yōu)錄取，該方法為院校文職人員的主要來源[7]。

（三）文職人員晉升

1.美國文職人員每年都會進(jìn)行制度化考核，一般由評選委員會的主管人員結(jié)合其工作職責(zé)、個人表現(xiàn)和當(dāng)前職位空缺情況來確定晉升人選[8]。文職人員與軍人的軍銜相對應(yīng)，其管理納入聯(lián)邦政府職員級別表（簡稱GS），分為18級。GS15級以下為一般文職，GS1-7級通常是初級職位，相當(dāng)于軍隊士兵級，俗稱藍(lán)領(lǐng)雇員。GS8-15級為中級職位，相當(dāng)于尉、校級，俗稱白領(lǐng)雇員。GS16-18級為高級職位，相當(dāng)于將級軍官[8-9]。然而，文職人員薪資以及津貼補貼要低于現(xiàn)役軍人的水平。

2.日本《自衛(wèi)隊法》的規(guī)定，院校文職人員結(jié)合個人的業(yè)績、授獎情況，通過考試或者選拔來晉升，考核結(jié)果作為晉升依據(jù)。內(nèi)容包括工作情況、性格特點、品行能力、崗位適應(yīng)性等。文職人員晉升一般在1、4、7、10月實施，特殊情況下也會根據(jù)需要臨時晉升，如高職別崗位空缺，因公負(fù)傷、患病不能履職，以及工作勤懇、成績較好者[7，10]。

二、中國特色文職人員制度體系

自2005年實施文職制度至今，我軍文職隊伍已經(jīng)成長為軍隊系統(tǒng)內(nèi)一支強(qiáng)大而有效的支持力量。為實現(xiàn)強(qiáng)軍興軍目標(biāo)和提高文職人員隊伍效能，國務(wù)院、中央軍委于2017年公布了修訂后的《中國人民解放軍文職人員條例》[11]，明確了軍隊文職人員的身份定位和職能使命，調(diào)整了文職人員的崗位類型和等級，拓寬了文職人員的來源渠道，提高了文職人員的工資待遇，建立了文職人員培訓(xùn)、考評、退出等管理機(jī)制，規(guī)范了文職人員的教育管理[9]。2023年，黨中央開啟了強(qiáng)軍改革的新征程，進(jìn)一步修訂了《中國人民解放軍文職人員條例》（以下簡稱新《條例》），對舊版條例進(jìn)行了擴(kuò)充和完善。主要特點如下：

（一）明確了文職人員崗位等級

新《條例》規(guī)定管理類文職人員實行崗位職務(wù)層級與文員等級并行制度。將軍隊文職局級以下的文員分為十二個等級，明確了局級以下文職人員崗位等級。并將技術(shù)工崗位文職人員分為五個等級，普通工崗位文職人員不分等級[12]。

（二）調(diào)整了文職人員培訓(xùn)機(jī)制

新《條例》將舊版《條例》中對文職人員進(jìn)行的崗前培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和任務(wù)培訓(xùn)調(diào)整為初任培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)。其中，初任培訓(xùn)是為了使其具備適應(yīng)崗位必備的軍政素質(zhì)和基本業(yè)務(wù)能力；晉升培訓(xùn)是為了提高其政治能力、管理能力和專業(yè)能力；崗位培訓(xùn)是為了提高其履行職責(zé)能力[12]。此外，還規(guī)定可以安排文職人員參加學(xué)歷升級教育。

（三）細(xì)化了文職人員交流規(guī)定

新《條例》規(guī)定文職人員的交流分為軍隊內(nèi)部交流和跨軍地交流兩種方式，以軍隊內(nèi)部交流為主，并且分別對符合軍內(nèi)交流以及不得交流的情形進(jìn)行了詳細(xì)描述。應(yīng)國家重大戰(zhàn)略、工程、項目、任務(wù)需求，可以按照干部管理權(quán)限選調(diào)有關(guān)單位干部或者專業(yè)技術(shù)人才到文職人員崗位工作[12]。同時，也可以按照干部管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，通過“一事一議”方式選調(diào)文職人員到有關(guān)單位工作。

（四）擴(kuò)充了文職人員教育管理

新《條例》提出文職人員可以按照有關(guān)規(guī)定，參加相關(guān)學(xué)術(shù)組織、人才工程計劃、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新等活動。在履行好崗位職責(zé)、完成本職工作的前提下，相關(guān)文職人員經(jīng)批準(zhǔn)可以到軍隊以外單位兼職[12]。

（五）完善了文職人員待遇保障

新《條例》規(guī)定在軍隊技術(shù)密集型單位，可以實行文職人員績效工資制度。對高層次專業(yè)文職人員給予相關(guān)優(yōu)惠待遇，可以實行年薪制、協(xié)議工資、項目工資等市場化薪酬制度，也可以享受科技成果轉(zhuǎn)化收益[12]。

（六）改進(jìn)了文職人員退出機(jī)制

新《條例》調(diào)整了不得解除聘用合同的傷殘鑒定等級。同時，擴(kuò)充了文職人員不得辭職或者單方面解除聘用合同的三種主要情形[12]。

（七）增補了文職人員法律責(zé)任

新《條例》對違反本條例規(guī)定的行為進(jìn)行了詳細(xì)描述，各有關(guān)機(jī)關(guān)、單位及其工作人員，在文職人員管理工作中違規(guī)操作的，對負(fù)有責(zé)任的相關(guān)人員要依法給予處分。文職人員由于違反有關(guān)規(guī)定給用人單位造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，文職人員存在違約失信行為離開軍隊或者被軍隊開除的，不得再次進(jìn)入軍隊工作[12]。

三、中外軍隊文職人員制度體系比較研究

盡管中國軍隊文職人員制度建立起步晚，但經(jīng)過了多年的改革和發(fā)展，其核心內(nèi)容已經(jīng)相對全面、系統(tǒng)，政策性和指導(dǎo)性也趨于完善。中外軍隊文職人員制度體系有很多相似之處，比如人才來源、錄用渠道、身份定位，較好的待遇保障，重視專業(yè)技術(shù)類文職人員等。然而，由于國情不同，中外文職人員制度體系也存在一些不同之處，主要差異如下：

（一）文職人員發(fā)展歷史

外軍聘用文職人員的做法由來已久，有記載的可以追溯到拿破侖時代。軍隊在戰(zhàn)爭或訓(xùn)練的過程中，需要大量專業(yè)人員為技術(shù)兵種提供保障，此時文職人員應(yīng)運而生[13]。隨著工業(yè)革命的到來，軍隊對技術(shù)人員的需求越來越大，文職人員便得到了進(jìn)一步發(fā)展。1883年美國國會正式通過了《文職雇員法》，采用考試錄用的“選賢制”，這標(biāo)志著美軍正式建立了現(xiàn)代意義上的文職人員制度[14]。在隨后的一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、美蘇冷戰(zhàn)和越戰(zhàn)中，美軍大量聘用文職人員以節(jié)約軍費支出。隨后，英、法、日等國的軍隊也紛紛采用文職人員制度[13]。

新中國成立以后，先后將教學(xué)、醫(yī)療、文體等現(xiàn)役干部和非軍官崗位的一般技術(shù)性軍隊人員改為工職員，這是我軍文職制度的開端[3]。隨著軍隊管理制度的不斷革新，中央軍委于1988年4月簽發(fā)了《中國人民解放軍文職干部暫行條例》，標(biāo)志著我軍正式建立文職干部制度。2004年7月，中央軍委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)軍隊專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)的意見》指導(dǎo)性文件。2005年6月，國務(wù)院、中央軍委正式頒布《中國人民解放軍文職人員條例》，隨后于2017年9月進(jìn)行了第一次修訂。2022年12月，國務(wù)院、中央軍委又進(jìn)行了第二次修訂，新《條例》于2023年1月1日起施行[12]。

（二）文職人員工作崗位與比例

外軍軍隊內(nèi)部文職人員比例較大，美、英、法等西方國家的文職人員與現(xiàn)役軍人數(shù)量之比維持在1：2左右，且崗位種類繁多，其中美軍文職人員的工作崗位達(dá)1500多種[3]。目前，我國軍隊文職人員制度的實施仍處于發(fā)展階段，2018年才開始首批軍隊文職人員的公開招考，因此軍隊內(nèi)部的文職人員比例較小，所覆蓋的領(lǐng)域還不夠廣泛。外軍文職人員能夠深度參與行政決策，如美國國防部長、副部長、三軍部長等職務(wù)都由文職人員擔(dān)任，并且各軍種部機(jī)關(guān)中文職人員所占比重也非常大[9]。我軍目前文職人員主要分布在一些教學(xué)和服務(wù)保障崗位，并未承擔(dān)重要技術(shù)和管理崗位，并且我軍文職人員崗位層次低，所能參與的工作任務(wù)有限，這些都導(dǎo)致文職人員制度的優(yōu)勢不能完全發(fā)揮出來。

（三）文職人員評級和晉升

關(guān)于評級，外軍文職人員等級一般與軍官軍銜等級相對應(yīng)，如前文所述。新《條例》規(guī)定我軍根據(jù)文職人員崗位類別分為文員等級、專業(yè)技術(shù)崗位等級、專業(yè)技能崗位等級，每種崗位類別的職務(wù)層級設(shè)置又根據(jù)實際需要制訂了相應(yīng)的管理規(guī)定[12]。相對外軍來說，我軍根據(jù)文職人員的崗位類別進(jìn)行了不同的等級設(shè)置，崗位評級更加全面、細(xì)致。關(guān)于文職人員晉升方面，外軍在文職制度的長期實踐過程中已經(jīng)建立了成體系的晉升制度，而目前我軍文職人員晉升制度尚不完善，因此有必要針對不同崗位類別的文職人員在晉升、激勵等方面做出進(jìn)一步明確和細(xì)化。

四、我軍文職人員制度體系優(yōu)化方向

我軍文職隊伍建設(shè)尚處于起步階段，如何提高文職人員專業(yè)素養(yǎng)、激發(fā)創(chuàng)新活力、強(qiáng)化管理效能和加強(qiáng)人才培養(yǎng)，從而提高軍隊的整體戰(zhàn)斗力是文職人員制度優(yōu)化應(yīng)該把握的關(guān)鍵導(dǎo)向。在關(guān)注外軍文職制度發(fā)展的同時，也要堅定制度自信，并不斷從實踐應(yīng)用中總結(jié)經(jīng)驗，解決現(xiàn)存的矛盾問題，順利完成軍隊?wèi)?zhàn)略轉(zhuǎn)型。以下是一些優(yōu)化方向的關(guān)鍵點：

（一）拓展崗位范圍

結(jié)合軍隊相關(guān)事務(wù)的關(guān)聯(lián)程度和需求，將文職人員的編配范圍拓展至科研院所、行政管理、后勤保障等崗位，也可以采取現(xiàn)役軍人和文職人員混編的方式逐步拓展文職人員編配范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大文職人員在軍隊中的比例，在不影響軍隊事務(wù)決策處理的情況下，大幅降低軍費支出，充分發(fā)揮文職人員隊伍的作用，提升軍隊運行的靈活性。

（二）強(qiáng)化專業(yè)化培訓(xùn)

加強(qiáng)文職人員的專業(yè)化培訓(xùn)，使其具備更豐富的專業(yè)知識和技能。在為文職人員設(shè)立更為精細(xì)化且針對性更強(qiáng)的培訓(xùn)課程的基礎(chǔ)上，還可與相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)合作，以提供更多的實際操作機(jī)會來實現(xiàn)專業(yè)性培訓(xùn)。對于重點培養(yǎng)的文職人員骨干，還可以與相關(guān)院校進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)，參加學(xué)歷升級教育。同時，還可以引進(jìn)國際知名專業(yè)人才進(jìn)校為文職人員授課或者開展講座交流，以擴(kuò)展文職人員在專業(yè)領(lǐng)域的國際化視野。

（三）建立晉升機(jī)制

建立科學(xué)合理全面的晉升機(jī)制，即明確崗位晉升的成果要求，包括對所發(fā)表的論文評級、教學(xué)比賽評獎、年度考核評優(yōu)等，使得文職人員在工作實踐中有明確的目標(biāo)和方向，激勵文職人員不斷地在工作中突破自我。此外，還可以設(shè)計多種激勵機(jī)制，即多維度地實現(xiàn)文職人員的自我價值，鼓勵文職人員在工作中提出創(chuàng)新性的建議和解決方案。激勵可以包括獎勵、專業(yè)發(fā)展支持等，從而激發(fā)文職人員的工作積極性和創(chuàng)新積極性。

（四）優(yōu)化管理體制

對文職人員的管理體制進(jìn)行優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)透明度、公正性和效能。建立更為靈活的管理機(jī)制，以適應(yīng)快速變化的工作環(huán)境，包括簡化決策流程、提升信息共享效率以及強(qiáng)化績效評估制度。這不僅可以有效提升文職人員工作效率，還能讓新入職文職人員盡快適應(yīng)工作環(huán)境。

（五）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)

在強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步提高文職人員的崗位層次，提供更系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)計劃，使文職人員在管理和協(xié)調(diào)方面更具領(lǐng)導(dǎo)力，包括領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)課程、導(dǎo)師制度的建立，以及給予他們更多的管理實踐機(jī)會，使文職人員能夠由一般崗位向領(lǐng)導(dǎo)崗位突破。

（六）健全人才培養(yǎng)體系

健全人才培養(yǎng)和選拔機(jī)制，注重發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)潛力，并為文職人員提供多樣化的發(fā)展通道，通過建設(shè)更具競爭性的選拔系統(tǒng)、提供定制化的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等方式來實現(xiàn)，促使文職人員能夠更加全面地發(fā)展。

對上述崗位、培訓(xùn)、晉升、管理、人才培養(yǎng)等關(guān)鍵導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)化，可以更好地使我軍文職人員制度體系適應(yīng)當(dāng)代社會的變革和挑戰(zhàn)，提高管理效能，激發(fā)工作活力，為國家和軍隊的各項事業(yè)做出更為積極的貢獻(xiàn)。中國軍轉(zhuǎn)民

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（作者簡介：馬麗穎，航天工程大學(xué)士官學(xué)校講師；研究方向為英語教學(xué)；王珍，航天工程大學(xué)士官學(xué)校講師，研究方向為軍士基礎(chǔ)課程教學(xué)；趙雪倩，航天工程大學(xué)士官學(xué)校講師，研究方向為英語教學(xué)）