欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃邏輯導向分析

摘要：結合南寧市江南區延安鎮國土空間總體規劃編制經驗，分析欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃邏輯導向。研究發現，以資源環境底線管控為基礎，以補齊基礎設施和公共服務設施短板，統籌城鄉建設布局為依托，以鄉村振興、優勢資源開發利用和整體協調為發展目標，構建宜居宜業特色農業小城鎮為結果的規劃邏輯導向，可以有效解決欠發達地區國土空間開發、社會經濟發展和資源環境利用保護的多維矛盾。

關鍵詞：欠發達地區；鄉鎮級國土空間規劃；國土空間開發格局；規劃邏輯導向

中圖分類號：TU982.29 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）05-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.05.015

Analysis of the Logical orientation of township level land spatial planning in underdeveloped areas

—Taking Yan’an Town， Jiangnan District， Nanning City as an Example

WEI Shuijun

（Guangxi Huayao Spatial Information Technology Co.， Ltd.， Nanning 530000， China）

Abstract： Based on the overall planning experience of Yan’an town in Jiangnan district， Nanning city， the logical orientation of township level land spatial planning is analyzed in underdeveloped areas. Research has found that a planning logic orientation based on bottom line control of resources and environment， filling the gaps in infrastructure and public service facilities， coordinating urban and rural construction layout， and achieving development goals such as rural revitalization， development and utilization of advantageous resources， and overall coordination， as well as building livable and business friendly characteristic agricultural small towns， can effectively solve the multidimensional contradictions of land space development， socio-economic development， and resource and environmental protection in underdeveloped areas.

Keywords： underdeveloped areas; township level land spatial planning; land spatial development pattern; planning logic orientation

當前，國際環境錯綜復雜，區域社會經濟發展風險增加，生態環境問題困擾國內外各階層。在此背景下，欠發達地區如何發展，防止規?；地殻绾螀f調資源環境保護與空間開發格局、保障民生的問題突出[1-2]。為解決上述問題，滿足社會經濟發展需求，統籌國土空間及資源環境的保護、開發與利用，提升空間治理能力，南寧市江南區延安鎮組織編制《南寧市江南區延安鎮國土空間總體規劃（2021—2035年）》。以南寧市江南區延安鎮為例，探究欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的邏輯導向，總結規劃邏輯導向的具體實踐經驗，為規劃理論構建與實踐研究提供新視角，為欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃提供參考。

1 南寧市江南區延安鎮概況

1.1 社會經濟與自然資源現狀

延安鎮地理位置優越，區域交通條件優勢明顯。延安鎮距南寧市區50 km、空港經濟核心區20 km，南接良慶區那陳鎮，西南連上思縣那琴鄉，西鄰扶綏縣山圩鎮，北靠蘇圩鎮、吳圩鎮。S90吳（圩）大（塘）高速公路、G359國道將延安鎮與南寧城區、蘇圩鎮和那陳鎮等緊密連接。延安鎮地勢南高北低，南部地形較為復雜，呈現“半山半田”的自然地理格局。

延安鎮農用地總面積為16 068.51 hm2，占土地總面積的61.95%，也是農業發展的基礎，造就延安鎮以傳統農業為主的城鎮現狀。延安鎮耕地面積為

5 372.63 hm2，占總面積的20.92%，除延安社區、那齊村、敬德村和新城村有較為集中連片的帶狀耕地外，其余村的耕地分布較散。延安社區、那齊村等擁有較好的耕地，資源條件較好，華南村等村發展受限。延安鎮位于南寧市南部，遠離城市發展中心，產業結構單一，延安鎮建設用地總量少。城鄉建設用地占比最大，面積為338.43 hm2，占總面積的2.13%。其中，城鎮用地面積為28.28 hm2，村莊建設用地面積為310.15 hm2；區域基礎設施用地面積為83.26 hm2，占比為0.52%；其他建設用地面積為8.50 hm2，占比為0.05%。延安鎮的基礎設施建設滯后，公共服務供給不足，鄉鎮發展滯后。為了解決這些問題，延安鎮國土空間規劃需要在邏輯導向上進行調整和優化，規劃思路上有別于發達地區和重點鄉鎮[3-4]。

1.2 社會經濟發展、國土空間開發與資源環境利用的瓶頸

1.2.1 耕地非糧化嚴重，糧食安全風險大

延安鎮耕地主要為旱地，農業生產水源不足，農田水利設施老化陳舊，耕地肥力不足，農作物單產不高。延安鎮耕地種植糧食作物的比例僅為1.95%，種植非糧食作物、糧食作物與非糧食作物輪作的比例分別為67%、29%。耕地面積少，糧食產能低，耕地非糧化情況較為嚴重，糧食安全風險大。

1.2.2 城鎮、鄉村建設發展與農業發展適宜性空間重疊

根據評價結果，城鎮、鄉村建設發展與農業發展適宜性空間高度重疊，未來城鎮、鄉村建設的發展使農業空間受到擠壓，將威脅糧食穩定及糧食安全?，F狀鎮區、村莊被耕地包圍，建設發展空間受到限制，受資源環境承載能力約束，國土空間要素保障壓力增大，人口吸納及產業發展聚集面臨挑戰。

1.2.3 公共基礎設施和公共服務設施短板明顯

在鎮域范圍內，道路等級低、寬度小、會車困難等問題突出，難以滿足不斷增長的機動車輛通行需求，成為發展瓶頸。城鎮建成區建筑密集，改造難度較大且存在消防隱患；鎮區道路狹窄，道路分級未成系統，缺乏社會公共停車場，停車問題突出；公共設施集中在鎮區狹小空間范圍，配套基礎設施不足；缺乏公共開敞空間，居住環境有待提升。公共服務設施配置不完善，現有設施無法滿足居民需求。鎮區公共服務設施簡陋陳舊，部分已經閑置荒廢，利用率較低。延安鎮養老、文化休閑和文體設施等比較匱乏，公共服務能力不滿足居民需求。

1.2.4 產業發展不足，農業發展不強

作為主導產業，延安鎮第一產業不大且不強，同時第二產業和第三產業不發達。農產品深加工不足，產業鏈不長，科技含量不高，附加產值低。香水蓮霧等特色農產品產業帶動能力差，農業經營主體實力弱，農業組織化程度較低，機械化水平低，農業設施落后，抗風險能力較弱。農產品包裝、倉儲物流水平低，一二三產業融合發展能力弱。

1.2.5 水資源安全與應急風險

延安鎮河流水系不發達，鎮域飲用水來源較為單一，水源天堂水庫存在面源污染的風險，應對突發污染事件及特殊干旱氣候能力不足。華南村等偏遠村莊供水、引水設施不足，農村飲水安全保障能力較差。

2 南寧市江南區延安鎮國土空間規劃的邏輯導向

2.1 資源環境底線管控為基礎

針對延安鎮發展瓶頸，規劃必須以資源環境底線管控為基礎，確保生態安全、糧食安全和水資源安全等，劃定城鄉建設用地邊界，保障鄉鎮基本生存和發展需求[5-6]。

2.1.1 劃定生態保護紅線

樹立底線思維，保障生態安全格局，劃定生態保護紅線。延安鎮規劃到2035年，生態保護紅線范圍為1.34 km2，主要分布在延安社區、那齊村等，包括延安鎮天堂水庫和大王灘國家濕地公園。

2.1.2 劃定永久基本農田保護紅線

耕地面積小，質量不高，非糧化問題突出，必須嚴格落實耕地保護制度，劃定永久基本農田保護紅線。規劃將耕地保護目標和永久基本農田落實到行政村，確保布局穩定、邊界清晰，保證鄉鎮口糧安全。劃定永久基本農田保護面積5 299.66 hm2，涉及延安鎮1個社區和5個村。

2.1.3 規劃水資源保護范圍

延安鎮規劃水資源保護范圍，主要包括天堂水庫、百二牛嶺水庫、馬瓊水庫和那河水庫，確保城鎮、農村生產生活用水安全。

2.1.4 規劃建設控制邊界

劃定城鎮開發邊界，防止城鎮無序蔓延，集中進行城鎮開發建設。劃定城鎮開發邊界規模0.39 km2，細化現狀建設用地、存量用地和新增用地等空間管制區域。同時，劃定村莊建設邊界。在城鄉建設用地規模約束下，避讓生態保護紅線和永久基本農田，以現狀村莊用地范圍為基礎，劃定村莊建設邊界規模308.30 hm2，未來逐級管控村莊建設。

2.2 以補齊基礎設施和公共服務設施短板為依托

延安鎮基礎設施建設相對滯后，公共服務設施存在短板。通過鄉鎮級國土空間規劃，合理規劃和布局基礎設施，提高基礎設施、公共服務設施的覆蓋率和質量，提升居民的生活品質。規劃中，以補齊基礎設施和公共服務設施短板為依托，促進教育、醫療、文化等社會服務的均等化和優質化，優化公共服務設施布局。加大對農村基礎設施建設的科學合理布局研究，提高農村基礎設施的水平和服務質量，包括道路、供水、供電和通信等基礎設施的建設以及農村教育、醫療等公共服務設施的完善，提高居民的生活水平和幸福感，推動社會的良性發展。

2.3 社會經濟發展導向

社會經濟發展布局是欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的重點內容，社會經濟導向對規劃制定和落實具有重要意義。規劃充分考慮地區的經濟發展水平和潛力，聚焦經濟發展。編制規劃時，要對產業結構、資源稟賦和市場需求進行深入分析，明確發展重點和方向，制定具體的發展目標和措施，以實現經濟可持續發展。同時，規劃需要考慮社會公平和民生福祉，推動經濟與社會發展協調。規劃需要考慮人口和就業。延安鎮人口規模較小，但是就業機會更少，就業壓力較大，農村剩余勞動力安排困難。要充分考慮就業的需求和機會，布局適合本地區的一二三產業，促進就業率的增長。

2.4 鄉村振興導向

鄉村振興是當前國家重要發展戰略，也是欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的重要導向。通過規劃發展鄉村產業、改善農村基礎設施、提升農村治理體系和能力，推動欠發達地區自然資源合理利用和可持續發展，實現鄉村振興的目標。

2.4.1 注重發展鄉村產業

鄉村產業是支撐農民增收和鄉村經濟發展的重要基礎。規劃注重農業現代化和農村產業結構調整，推動農村經濟的轉型升級，通過發展特色種養殖業、農文旅業等，增加農民收入，推動鄉村經濟的發展。

2.4.2 注重改善農村基礎設施

鄉鎮級國土空間規劃中，要加大對農村基礎設施建設的規劃力度。道路、供水、供電和通信等基礎設施的建設以及農村教育、醫療等公共服務設施的完善都是鄉村振興導向的重要內容。通過改善農村基礎設施，優化農民生產生活條件，提升農村發展的整體水平。

2.4.3 注重生態環境保護

欠發達地區的生態環境脆弱，生態保護是鄉村振興的重要前提。規劃要加強對農村生態環境的保護和修復，推動農村生態建設，實現農村可持續發展。

2.4.4 注重農村治理體系和能力現代化

欠發達地區的農村治理體系和能力相對薄弱。規劃通過完善農村基層組織、推進農村社會管理創新等措施，提高農村社會管理水平，推動農村治理體系和能力的現代化。

3 南寧市江南區延安鎮國土空間規劃的改進策略

3.1 優化配置自然資源策略

延安鎮自然資源不豐富，耕地資源、礦產資源和水資源短缺，人文資源和自然景觀資源較匱乏。由于欠發達地區的特殊性，這些資源的開發和利用并不充分，不夠合理，問題突出。編制規劃時，要做到科學合理規劃，明確資源開發和利用的目標和重點。綜合考慮經濟、社會和自然環境因素，確保資源的合理配置和永續利用，不能過度超前規劃城鎮發展、大型建設項目和鄉村建設布局。在規劃中，要明確資源開發和利用監管。建立健全的管理制度和監測體系，加強對資源開發項目的審批和監督，確保資源的合法開發和利用。要加強資源的保護和修復規劃，規劃補充耕地與生態環境修復協調，統籌安排鎮域土地綜合整治。

3.2 實施區域協調發展策略

3.2.1 區域協調發展的重要性

在欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃中，實施區域協調發展策略至關重要。通過規劃統籌區域協調發展，遏制同質化競爭，避免資源的浪費和重復建設，實現資源的優化配置，提高資源利用效率。區域協調發展可以推動產業結構的升級和優化，科學規劃產業布局，引導產業朝高技術、高附加值的方向發展，促進鄉鎮高質量發展。

3.2.2 延安鎮的實踐經驗

延安鎮高度重視區域協調發展，進一步提升區域交通的便捷性，加快高速公路等對外交通的建設，構建高效、快捷的綜合交通系統，完善城鎮路網交通格局，提升交通服務質量，加強與周邊鎮的經濟聯系。規劃在那齊村建設農產品倉儲物流園，推動農業的升級和優化。規劃建設大塘-憑祥高速公路和南寧-上思高速公路，吳圩鎮-延安鎮公路由三級公路改建為二級道路（里程約16 km），改擴建那齊-九塔公路。規劃延安鎮加強與南寧市空港經濟區在基礎設施和產業鏈的關聯，積極納入空港經濟區，發揮延安鎮農業資源優勢，整合提升現有產業，與周邊城鎮實現錯位發展。

3.3 加強規劃實施監管策略

為有效推進欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的實施，要采取加強規劃實施監管策略?；谘影叉倗量臻g規劃，要建立監管體系，完善監管機制，加強監管力量。建立監管體系是加強規劃實施監管的基礎。依據相關法律法規和技術標準，規劃建立完善的監管體系，明確鄉鎮政府及行政村基層組織的責任和職責，明確監管的范圍和內容，確保規劃實施的合法性和有效性。完善監管機制是加強規劃實施監管的重要手段。在規劃數據庫的基礎上，建立規劃實施監管的信息化機制，實現規劃實施全程監控和數據共享，加強對規劃實施過程重點領域和關鍵環節的監管，加強對規劃實施過程的風險預警和管理。加強監管力量是加強規劃實施監管的保障。規劃明確規劃實施監管的機構及人員，提高監管人員的專業水平和監管能力，加強對規劃實施監管人員的監督和考核，確保履職盡責、依法行政。充分發揮監管機構和社會組織的監督作用，形成對規劃實施的多元監管格局。

4 結語

以南寧市江南區延安鎮為例，深入研究區域資源環境現狀，探討欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的邏輯導向，提出改進策略?？傮w來說，延安鎮要以資源環境底線管控為基礎，以補齊公共基礎設施和服務設施為依托，以社會經濟和鄉村振興為重要導向。未來，要優化配置自然資源，推進區域協調發展，加強規劃實施監管。研究成果可為欠發達地區鄉鎮級國土空間規劃的邏輯導向提供借鑒，為相關規劃實踐提供參考。

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