公共管理視角下民航監管模式的分析與建議

文/許迎賓

1.民航監管的現狀分析

1.1 民航監管組織的職責。目前，我國的航空運輸管理體系包括三個部門：中國民航局、地方管理局以及監管局。作為監管部門，監管局負責監管轄區內所運行的航空公司，監管局的工作重點在監控航空公司及其航空器運行安全、維護航空秩序方面。對出現的不合法不合規行為進行檢查處理，必要時對其違法違規行為進行行政處罰等；如果在監察過程中發現了任何潛在的風險，可要求被監察單位立即采取措施，包括但不限于在現場采取整改措施，或是定期檢查和整改；在執行監察權時，如果發現風險已經超出了一般的范圍，可要求被監察單位制定整改方案，進行現場整改或者定期整改；當事件情況比較嚴重，達到不安全事件以上級別時，應將其記錄在航空安全信息報告系統中，向相關領導匯報，并進行必要的調查。

1.2 民航監督管理模式存在的問題分析。長期以來,民航監管模式主要以保姆式監管、運動式監管和規章符合式監管等傳統行政監管體制為主，具體如下：（1）保姆式監管。隨著民航監管的不斷深入，保姆式監管已經成為一種普遍的現象，它要求監管主體對所有監管事項進行全面的監督，并且需要嚴格的人員配備[1]，這種模式不僅消耗大量的人力和物力，而且也使得監管機構承受著巨大的壓力，從而無法滿足行業的發展需求。（2）運動式監管。相比于保姆式監管，運動式監管更加靈活，安全監管人員采取動態監管，采取突擊性檢查手段，對民航企業的操作和運營進行檢查和評估，及時發現并糾正存在的問題。當發現問題后，上級單位會發出指令，進行集中執法，以期望能夠有效地解決問題[2]；然而，執法結束后，由于其他誘因，同類問題仍然可能再次出現，從而影響安全管理的有效性。因此，該監管模式從根本上解決這個問題是不可能的。（3）規章符合式監管。規章符合式監管是一種更加嚴格的監管方式，它以民航法律法規、規章和制度為基礎，對被監管者的行為進行審查，以確保其符合有關規定，從而實現有效的監管，也就是所謂的合規性監管。而民航的安全特性又決定了該監管模式的靜態和有限監管的特征不能完全滿足民航安全監管的需求。從理論上來講，讓被監管主體完全符合規章也是不太可能實現的。隨著科技的發展，傳統的監管模式已經難以滿足民航領域的持續性和體系性要求，因此，我國民航管理部門正在努力推進監管技術的創新，以實現從規章監管到系統監管的轉變，構建一個更加全面、靈活的監管體系。2018年，民航局發布“行業自律”監管方案，積極推動“誠信管理”的實施，并且積極引導“精準監管”的實施，以期在民航領域建立更加有效的“法定自查”監管機制。新的“法定自查”監管模式將企業信用作為核心，大大縮小了民航局的監管范圍，讓監管者擁有更多的自主權。從整體上看，這一改革取得了顯著的成果，為解決民航監管領域的問題做出了積極的貢獻。“法定自查”標志著民航局正在從傳統的監管模式轉變為更加全面的監管體系。

3.民航創新監管的建議

通過對民航監管的改革與創新，我們可以有效地解決存在的問題，從而實現民航治理的現代化。因此，我們應該堅持以系統性的監管思維，采取有效的措施，解決新時期民航的基本矛盾，這將成為民航監管改革與創新的核心。此外，我們還應該加強對監管的監督，建立起良性互動的監管機制，以及系統績效的監管體系。

3.1 實施績效評估機制，以確保有效的監管。安全是民航發展的根本，而有效的監管則是確保安全的關鍵。黨中央、國務院高度重視民航安全，并且嚴格執行零容忍的安全隱患標準，以確保民航安全。因此，加強安全監管，構建一個有效的安全管理體系，成為民航行政體制改革的重中之重。然而，傳統的保姆式、運動式和規章符合式的監管模式，已經不能滿足當今民航安全監管的需求，因此，構建一種系統性、績效性的安全監管模式，成為當今民航發展的必然趨勢。通過2013年國際民航組織《國際民航公約》（《安全管理》）的“可接受的安全水平”，我們可以看出，民航行業的運行中并不是要求絕對的安全，而絕對的安全也是并不存在的，因此，我們必須采取有效的措施，加強績效監督，確保民航行業運行的相對安全，從而促進經濟的可持續增長。《安全管理》規定，應當加強對SMS的實施，并采取更加嚴格的措施，確保SMS的高效運作。同時，應當開展更多的實踐，如采用安全績效作為監督的工具，并建立相應的評估機制，以評估SMS的實際運作情況。這些措施旨在促使民用飛機的安全性，并使《SSP》及《安全管理》等相關法規得到更好的實施。2017年，中國民航局出臺《民航安全績效管理方案》旨在進一步改進現有的航空安全監督機制，以便提高航空安全的整體質量，最終將航空安全提升至“可接受”的標準。根據本次計劃，中華人民共和國航空公司實施安全績效管理分為三個階段：第一階段，航空公司地區管理局從本地區挑選出12家企業，為其設立合理、有效的安全性績效指標，細化管理流程，從而有助于企業實現更好的安全性管理；第二階段，航空公司地區管理局會對企業實施更嚴格、更有力度的安全性管理；第三階段，建立長效的安全績效監管機制并對其進一步完善[3]。以《民航安全績效管理推進方案》作為指導思想，國內就需要對民用航空行業安全監督體系構建進一步深入，對監管者與受監管者各自的安全責任進行全面貫徹，使二者相互之間產生積極交互，把風險控制作為著力點，設置數據驅動績效管理體系，進而穩步推動整個產業安全績效監督體制開展。

3.2 建設良性互動式監督。靈活監管是在強制性規范手段以外、在法定許可范圍之內的“軟性”進行執行方式，例如口頭協商、文字和行政約束等。為了增強民航領域監管工作的彈性，在剛性檢查執法以外，各國民航管理部門也大力創新了監管手段。例如，美國聯邦航空局對執法警告系統非常看重，尤其注重書面建議以及口頭建議制度，當低風險或安全隱患出現后，它將向監督員口頭建議或者發出書面建議信，在對受監督對象提供安全關注的同時，也將及時幫助他們防止安全隱患的發生。此外還有，關于民用航空反壟斷方面，美國司法部還有很多靈活執法案例，2008年金融危機之后，美國司法部針對民用航空行業低迷情況，批準一批航司合并，但此決策也是在長期談判下促成實施的，并附加政府對于航司限制的一些限制條款，如對航線以及航班時間進行拆分、限價，以及運費標準一定范圍之內限制性承諾等，以此來保證這種兼并不使該地區內部的競爭受到約束和排斥[4]。目前，民用航空行業正面臨著新發展趨勢，正積極推廣網絡、信息化、多式聯運，并在引入新技術（例如自主駕駛與無人機）、新理念（如民用航空安全績效管理觀念、綠色發展理念）；因此，民用航空監管工具還需更具靈活性和針對性，更加注重與受監督對象之間相互配合，充分調動受監督對象領域內各方主觀能動性和積極性，使其更好地發揮監督作用。具體來說，第一，在原來的監督和執法工具中不斷從柔性靈活執法中進行改進和創新，健全柔性執法規則。第二，注意建立構建執法人員警示系統。應該適時使用執法人員警示系統，向一些具有潛在犯罪可能性的民航受監管者發出預警，預先解決危害。將預警系統和柔性執法結合起來，減少監督費用，提高監管效果[5]。總之，我們應該創新監管方式，建立剛柔相濟、張弛有度的監督機制，使監督主體和監管客體基于共同的目標與價值觀，在相互促進中、積極互動中發展監督模式，從而針對民航現行監督需要做出充分指導。

4.結論

我國民航監督體系源于計劃經濟時代的大型政府機構，目前還存在精細、集約化水平不夠，監督觀念相對落后且監督工具相對匱乏的問題。隨著不斷簡政放權的政治體制改革，原來那種以保姆式監督、運動式監管和條例符合式監督為主的常規行政監管模式已無法再滿足當前民航行業發展需要，所以，現階段必須考慮到民航監管的特征與實際需求。針對民航監督的理念、工具與方法開展改革創新，打造系統績效型監督格局，以限定體制與編制條件為前提，建設良性循環、互動型的監督體制。