人民的憲法監督：公民提請備案審查建議

張萬里

（清華大學法學院，北京 100084）

黨的十八屆四中全會以來，公民對規范性文件提起審查建議呈現增長趨勢。現行《立法法》第九十九條第二款，《監督法》第三十二條第二款，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第二十二條，《規章制定程序條例》第三十五條，《法規規章備案制度》第九條都規定了公民可以對法規、司法解釋提起審查建議。這一制度賦權公民，在認為規范性文件與憲法或法律法規存在抵觸時，可以直接向備案審查機關提出審查建議，這無疑拉近了人們與憲法的距離，意味著任何一位普通公民都可以直接向權力機關表達法律訴求。然而，單就公民提起備案建議這一制度而言，并未引發學界廣泛關注，根結在于這一制度本身的“弱啟動效力”[1]。正因如此，第十三屆全國人大常委會于2019 年12 月通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》明晰了公民提起審查意見的流程，并廣泛宣傳。由公民提起備案審查建議這一途徑體現了“人民主權的政治哲學背景下中華民族的政治理想”[2]，理應得到更多的關注。就憲法的政治性而言，公民提起備案審查建議，彰顯了人民對憲法實踐的參與，火熱的人民力量輔成審慎的審查機關可以有利推進憲法監督實踐。就憲法的規范性而言，增強公民法規審查建議權的制度保障，引導、塑造普通老百姓參與備案審查，監督憲法，內化憲法，更有利于將憲法之規定、原則、精神內化于心，維護憲法尊嚴和權威。

一、公民提起審查建議的實效

2020 年，全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編寫了一套備案審查叢書。其中《規范性文件備案審查理論與實務》一書將實踐中，公民對法規、司法解釋進行監督具體流程總結為“公民提起請求清晰的審查建議——人大常委會法制工作委員會備案審查室受理——根據權限與必要性初步研究分流——通過聽證會、座談會進行協商、函告、征求意見、實地調研——提出審查報告——書面督促、行政約談——撤銷廢止——反饋公告”[3]。《司法解釋備案審查工作辦法導讀》認為監督約束機制是落實備案審查制度的重要保證，一方面是對報送機關形成外部監督，另一方面是對備案機關的自我監督，備案機關應當認真行使監督職權，包括向常委報告備案審查工作和向社會公布工作情況等[4]。從《規范性文件備案審查案例選編》公布的公民適用備案審查制度的事例可以看出，當下的公民提起備案審查建議可以分為三種情形：一是普法事例，即公民對于法規、司法解釋不清晰的地方提起審查建議，實踐中這部分占了絕大多數。二是專家學者有意運用此規定解決諸多歷史遺留與現實中的法律問題，如“超生即辭退”“收容教育”“附條件逮捕”問題等。以上兩者約占備案審查案例的80%，而本文關注的是第三種情形，即提起備案審查建議對于普通老百姓的日常生活實效問題，該部分代表了公民提起審查建議的價值取向。

（一）保障公民基本權利

公民基本權利的問題是具體的。保障人格尊嚴與人身自由，并非政治口號而是日常中的衣食住行。日常中的很多衣食住行的問題，人們覺得法律法規規定得不合理、有問題，其原因可能在于規范性文件與上位法相抵觸、存在越權現象。下舉三件的“小事”若無公民提起審查建議便可能成為“大事”。

1.用水問題。2018 年12 月，有公民對行政法規《城市供水條例》三十五條規定的“由城市供水行政主管部門或者其授權的單位對欠費用戶罰款”提起審查建議。該公民認為其違背民法、合同法的精神，屬于行政越權干預民事活動。全國人大法制工作委員會收到審查建議后，函告司法部，認為1994 年制定的《城市供水條例》雖與當時的水法并不抵觸，但就當下社會而言，公民用水繳費行為的民事屬性更為突出，認為“用戶欠繳水費行為通過行政干預手段之外的其他方式為宜”[5]5。2020年3 月，國務院令第726 號，明確刪去《條例》第三十五條相關規定。解決了用水這一“小事”的實際問題。

2.出行問題。2017 年3 月，有公民認為《上海市道路交通管理條例》有規定不合理，便對第七十九條“執行職務的公安民警發現機動車在本市有道路交通違法行為逾期未接受處理，記錄累積達到五起以上的，可以先予扣留機動車行駛證”[5]53提起審查建議，認為其在性質上屬于增設行政強制措施，違反了行政強制法，建議糾正。上海市人大常委會法規備案審查室與制定機關法制工作委員會進行了溝通，明確指出《上海市道路交通管理條例》存在的問題，并要求制定機關在兩個月內提出處理意見。制定機關法制工作委員會向上海市人大常委會黨組和市委作出書面報告后，進行修改完善。

3.社保問題。2017 年3 月，有公民向廣州市人大常委會提出市政府規章《廣州市最低保障辦法》第二十八條所規定的“最低生活保障對象無正當理由拒絕有關部門培訓或者推薦就業兩次以上的，區民政部門應當作出取消最低保障待遇資格的書面決定”[5]125與國務院《社會救助暫行辦法》第四十五條規定相抵觸，廣州市人大法制工作委員會依法對《廣州市最低保障辦法》進行審查，在與制定部門及時溝通、調研、聽取多方意見之后，廣州市政府于2018 年2 月對該條款進行修改。由此可見，備案審查制度已經在民生問題上得到了運用，體現了以法治的方式化解現實問題與政治問題的制度實踐。

（二）提供司法救濟

在司法層面，依據審級制度，若案件所適用的法律法規出現了問題，普通司法程序處理起來是“吃力”的。而公民提起審查建議則為此問題的解決提供了一個可能性，因為司法解釋與指導性案例作為事后救濟面向的是案件事實問題的認定與法律法規適用，而備案審查制度則面向法規本身。

1.勞動爭議。如2017 年5 月，公民向全國人大常委會法制委員會提起對《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》的審查建議，該公民認為將“勞動者因用人單位未足額繳納社會保險費用發生的爭議”排除在勞動爭議案件受案范圍之外[5]91，這條規定與《社會保險法》第八十三條相互沖突。全國人大法制委員會在收到審查建議后，函告制定機關要求說明情況，并征求國務院法制辦、人社部的意見。制定機關表示沖突確實存在，正在積極考慮予以修改，擬將所有社會保險爭議納入人民法院受案范圍。該案體現了由公民提起審查建議可以為公民提供司法救濟。

2.行政案件。2017 年2 月，居民將小型車停放在路邊劃線停車位上，深圳市交警依據市政府規章進行行政處罰。該居民認為，該辦法規定“未按照規定啟動繳費程序的”屬于違反道路停車管理的行為，由公安交通管理部門給予行政處罰，“超過繳費確定的停放時間停放且未按照規定補繳路邊臨時停車位使用費的，應當繳納兩倍的路邊臨時停車位使用費”并無法律依據[5]165和《道路交通安全法》的規定不一致，便向廣東省人大常委會提出審查建議。廣東省人大常委會法制工作委員會提出了審查研究意見，并與市人大常委會法制工作委員會進行了溝通，發函該市人大常委會法制工作委員會，請其對有關規定的問題進行監督糾正。2018 年3 月，深圳市政府常務會議相關規章進行了相應修改。

按照一般司法救濟，該案需要公民先針對上述具體行政行為提起行政訴訟，并附帶對規范性文件進行審查。當公民不想與政府“打官司”時，公民雖不愿通過訴訟的方式維權，卻傾向于選擇其他方式維權。中國文化具有“伸冤”情結，傳統中國社會中有“登聞鼓”“讞獄”“肺石”“匭函”等直訴制度，古人在面對法律無法處理、告狀無門時會尋求“法外通天”[6]。需要將人民對“天”的愿景，投射到法治軌道中。而備案審查制度中的公民提請備案審查建議實際上為解決這一問題提供了合法渠道。根據《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》的規劃，全國各地人大備案審查建議平臺的建設將不斷開展，為公民提請法規、司法解釋的審查提供了便利性。

（三）保障國家機關合理行權

隨著近年來公民法治意識的提高，人們不單單要求行政機關依法行權，而越發要求公權機關、一線窗口、村居社區職權行為的合理性。目的與手段相適應的比例原則也越發為社會各界所重視，公民提起備案審查建議促進了行政機關的行政行為的平衡性與合理性，審慎權衡，以公心對待行政相對人。

1.督促制定機關合理行權。2018 年12 月有公民對《廣東省村務公開條例》第十三條規定提出審查建議，該條規定“村民對村務公開的內容、時間等有異議的，可以口頭或者書面形式向村務監督委員會反映”[5]21。該公民認為此規定增加了向村務監督委員會提出異議的前置程序，導致一些鄉鎮府以村民未先向村務監督委員會反映為由，拒不受理村民直接向其反映村務公開的問題。全國人大常委會法制工作委員會認為雖然該《條例》合法，然而該審查建議反映的問題，是實踐中個別地方或人員對《條例》理解與適用不正確、不全面的問題，擬建議廣東省政府有關部門加強對《村民委員會組織法》《實施村民委員會組織法辦法》和《廣東省村務公開條例》相關內容的宣傳解讀，指導和監督各級政府和有關部門正確、全面適用法律、法規規定，并建議廣東省人大常委會在下一步修改《條例》時，增加村民可以直接向鄉鎮人民政府，或者縣級人民政府及其有關主管部門反映問題的內容。該案例體現了實際問題中公民與政府之間的規范共建。

2.提高制定文件規范性。備案審查機關除督促制定機關合理行權之外，其提起書面審查意見也增強了制定機關制定文件的規范性。2017 年12月，公民對《河北省人大常委會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》第二十三條規定的“沒有焚燒當事人的，由農業經營主體承擔責任，可以對農業經營主體主要負責人處500 元以上1000 元以下罰款”提起審查建議[5]37，認為該條規定違反《大氣污染防治法》，增加了公民義務，建議撤銷或修改。河北省人大常委會法律工作委員會法規備案審查室研究認為該條款語言上存在歧義，在2018年7月河北省人大常委會會議上進行了修改。由此可見，法規備案審查室，能夠幫助提高制定機關的規章制定水平，促進法治，保障國家機關合理行權，維護公民利益。

由此可見，公民有進于善道之心，人民群眾的監督對于保障公權依法行政具有重要作用。“好為懿德”的公民提起備案審查實質上是營造了公民與行政機關互動共建的平臺。“一旦公民的基本權利受到了侵犯，就應當有即時的法律救濟；一旦國家權利被濫用，就應當迅速糾正。”[7]上述事例表明，公民提起備案審查建議，在實效上推動了我國的合憲性審查建設。

二、公民提起審查建議的法治建設展望

發揚備案審查制度實效，激發公民參與憲法監督的熱情，充分詮釋中國人民作為全面依法治國的主體，在中國特色社會主義法律體系的建設過程中，展現出的力量與智慧，反映了傳統法律文化中的民本觀念。我國的備案審查制度依然處于發展階段，合憲性審查標準應該在實踐的基礎上明文規定，作為糾正威懾手段的行政約談、書面督促、政治施壓、全國人大常委會的撤銷權也應該更加透明的進一步規范性澄清，更好地發揮公民建議權的實效。

（一）審查標準待明晰

憲法監督標準是立憲考慮的因素，是行憲必須遵守的準則，是護憲不可或缺的尺度，是守憲的重要參考系[8]140。然而單就合憲性審查標準的建構而言，我國備案審查的標準尚具有明確的空間，理論上有學者提出整體性原則、文本主義（tuxtualism）原則、追求同一性、統一性（uniformity）、合理合目的、協調利益衡量等標準[9]，但并非清晰界定。實踐中，我國所稱的合憲性審查標準，是審查機關在進行合憲性審查判斷時所應考慮的一系列因素，包括：（1）制定規范性文件的目的違憲，制定機關通過制定規范性文件所希望或者意圖達到的目的為憲法規定、憲法原則、憲法精神所不容；（2）為實現立法目的所規定的手段對憲法保護的權利或法益作出限制，且與立法目的之間不具有合理的聯結關系，即手段在實質上無助于實現立法目的，或者其實現立法目的的方式、途徑、過程等不具有正當性、合理性；（3）實現立法目的所規定的手段對憲法保護的權利或法益作出限制，且明顯不必要，即為了實現立法目的所規定的手段，對憲法保護法益作出超過必要限度的限制，或者明顯超出實現立法目的所需要的程度；（4）侵害受憲法保護的更有價值的法益。即規范性文件所保護的法益在價值位階上應當優先于為保護該法益而限制或者犧牲的法益，不能為了保護一個價值較低的法益而犧牲另一更高的法益。

上述實踐應當進一步理論化、明文化，因為從社會關切程度看，隨著經濟社會的發展、法治的進步，人民群眾權利意識、法治觀念越來越強，對通過備案審查監督公權力的行使、保護公民、法人合法權益，期待也越來越高。然而各地備案審查工作能力實際上并不平衡，工作進展也參差不齊。而另一方面對于公民而言，老百姓發現規范性文件，侵犯自身合法權益，焦灼于求助無門，提起的建議理由往往空洞、模糊、籠統、抽象，或者主觀臆斷、缺乏根據，對有關規定有誤解，這使審查程序缺乏啟動的必要。對于備案審查機關給予的答復并不能清楚地把握，所以有必要將實踐中的審查標準明文化、事例化、電子化，引導教育公民把握合憲性審查標準，提起審查意見。

（二）糾錯威懾待公開

從實踐中的備案審查流程中可以看出，法制委員會具有糾正的實效，然而該實效尚不夠公開、透明，亦不夠鋒利，威懾力不強。制定機關的書面處理意見以及雙方的協商、溝通、座談、調研等情況，反映了國家機關之間相互協作配合關系，共商研究意見、共享工作信息、共同培訓研討、協商解決問題，符合實踐需要與問題需求，然而修改撤銷或者要求修改、廢止，作為糾錯機制的最后一環，是落實黨中央提出有錯必糾要求的最終制度保障，也是體現備案審查制度剛性的根本舉措，是備案審查制度“長出牙齒”并產生咬合力的關鍵所在，只是這一最后程序尚無事例。往往走不到這一步，制定機關往往受其他因素影響，自覺修改了規范性文件。

實質上，備案審查制取得實效的威懾力在于政治威懾，實踐中，人大常委會備案審查機關在協商不成、審查意見不被接受時，會采取發函督促、行政約談、年終評比等行政威懾解決，而不會直接動用《法規、司法解釋備案審查工作辦法》四十四條規定的撤銷權。《規范性文件備案審查理論與實務》一書認為，這是糾錯制度的柔性、靈活體現，認為此種“先禮后兵”的做法體現了審查主體對制定機關“顏面”的充分尊重和考慮，維護了制定機關的權威性與公信力。考慮顧及制定機關的“顏面”是否駁斥了憲法的“顏面”呢？需要強調憲法的規范性，維護憲法之尊嚴。

因為呼吁全國人大常委會就法律層面提起撤銷，意義不僅僅在于法治層面，還在于彰顯人民的主體地位，“顏面”是給人民看的，公開其政治性威懾也是給老百姓看的。由此公民便會更加自覺地維護憲法，尊重憲法。中國合憲性審查的出路在于人民，公民參與憲法監督，彰顯的是人民的政治力量對于憲法的推進作用，此種力量應當不辭細流，不能因政治上的“顏面”辜負人民對于人大的期待。

（三）定位設想：中國特色的憲法監督制度

備案審查制度植于我國人民代表大會制度，是憲法監督的基礎和重要著力點，也是憲法法律賦予全國人大及其常委會的一項監督職權，其本質上屬于立法糾錯機制。然而立法“好不好”的問題并非僅僅關乎合憲性問題，更來自于人民心中的信服與認可，是人民認可的正當性。因此就實踐而言，從中央到地方的備案審查室面臨的最主要問題還在于編制人員的人數與力量不足。

解決能力問題，需要對全國人大常委會與地方人大常委會的法律委員會進行實際上的賦權，提高備案審查室的定位。使得法律委員會從自上而下協調、勸導的“御史”“言官”“和事佬”的參謀助手，變成一個獨立的由人民賦權，代表人民、承擔憲法精神的“第三者”形象，這一形象“是真理與道德倫理的執掌者，平衡社會良知，也是文化與知識的傳播者、教育者，自我堅守、自我清正、中衡守道”[10]。不同于法國第五共和國所設計的旨在加強總統權力、理性議會決議而公民不享有提訴權的憲法委員會（Conseil constitutionnel），也不同于1988 年蘇聯的憲法監督委員會，中國的備案審查機關可以繼續在全國人大憲法和法律委員會內部運行，由黨中央統一領導，但需要增加現有備案審查室人員編制，給予更多的人力、財力、物力，遴選專門法律工作者參與備案審查工作，專門接受公民提起的審查建議，切實行使法律法規賦予的撤銷權、廢止權，從而塑造中國特色的憲法監督制度，完善中國特色社會主義憲法監督話語體系。

“一個國家違憲審查制度的建立，既要學習借鑒其他國家的制度，更要考慮本國的歷史和實情”[7]91，公民提起備案審查建議符合我國的歷史文化與現實需要，也是我國完善合憲性審查的契機，要合理引導公民與憲法之間的良性互動。培育我國的憲法監督制度不可懈怠大意，也不能拔苗助長，既需要理解實踐探索，又需要宏觀制度構建。