粵港澳大灣區跨域協同治理創新模式研究*
——基于前海、橫琴、南沙三個重大合作平臺的比較

陳朋親，毛艷華

在黨的二十大報告中，習近平總書記指出，“一國兩制”不僅是中國特色社會主義的偉大創舉，更是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。規劃建設粵港澳大灣區，既是推動新時代全面開放新格局的新舉措，也是促進“一國兩制”事業向前發展的必然要求①《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，人民出版社，2019年，第1頁。。粵港澳大灣區建設是在“一國”框架內將實行“兩制”的地區有機結合為一個“區域性發展共同體”②陳欣新：《粵港澳大灣區與“一國兩制”新探索》，《人民論壇》2019年第10期，第28—30頁。。因此，作為一種跨區域治理，“一國兩制”下的粵港澳大灣區的協同治理，必須擺脫單純依靠壓力型體制的政治動員形成區域治理的集體行動模式，需要在理論和實踐上對粵港澳大灣區的跨域協同治理進行創新。在此背景下，對前海、橫琴、南沙三個重大合作平臺進行開發建設，旨在推進粵港澳大灣區的協同治理創新，以更高水平的粵港澳跨域協同治理新模式來推動形成“粵港澳大灣區共同體”，進而快速實現建設國際一流灣區和世界級城市群的既定目標。隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的逐步深入實施，粵港澳大灣區“一國兩制”下的跨域治理制度成效顯著，尤其是《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《橫琴方案》）、《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（以下簡稱《前海方案》）、《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（以下簡稱《南沙方案》）相繼發布實施后，三大平臺堅持目標導向，圍繞實現目標發現問題、解決問題，形成了各具特色的“前海模式”“橫琴模式”“南沙模式”等跨域協同治理模式。因此，開展粵港澳大灣區跨域協同治理創新模式研究，有利于豐富和完善“一國兩制”理論體系。本文首先在梳理粵港澳大灣區跨域治理基本內涵的基礎上，提出了粵港澳大灣區跨域治理的分析框架；其次對三大平臺跨域治理模式的實踐特征進行刻畫分析；然后對粵港澳大灣區跨域治理模式進行比較研究；最后對三大平臺在跨域治理實踐中存在的不足進行分析評價，并就“一國兩制”下推動粵港澳大灣區跨域治理模式創新提出政策建議。

一、粵港澳大灣區跨域治理的內涵與分析框架

深刻理解粵港澳大灣區跨域治理基本內涵，既是探究“一國兩制”下粵港澳大灣區跨域治理創新模式的邏輯起點，也是構建粵港澳大灣區跨域治理創新模式基本分析框架的關鍵依據。

（一）粵港澳大灣區跨域治理的基本內涵

跨域治理的出現源于現實中所遭遇的區域協調問題，大量公共事務和公共議題表現出無解化、外溢化等新特征，地方政府從面向區域內單一的行政問題轉而面向跨區域、跨部門、跨主體的跨域公共事務難題。實際上，跨域治理是對跨域合作治理難題與困境的回應①王佃利、楊妮：《跨域治理在區域發展中的適用性及局限》，《南開學報（哲學社會科學版）》2014 年第2 期，第103—109頁。。目前，學界從多維度的視角對跨域治理的概念給出多樣化的定義，張成福指出：“跨域治理是指兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業、非政府組織和市民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯合治理公共事務的過程。這種治理關系的實現可能是基于法律授權、地理毗鄰、業務相似或者治理客體的特殊性。”②張成福、李昊城、邊曉慧：《跨域治理：模式、機制與困境》，《中國行政管理》2012年第3期，第102—109頁。在這一界定中，跨域治理分為：一是基于地理空間的跨域治理，強調跨越地理域或界限的合作治理；二是基于跨部門（組織）的跨域治理，強調不同部門、團體突破組織邊界的合作治理③武俊偉、孫柏瑛：《我國跨域治理研究：生成邏輯、機制及路徑》，《行政論壇》2019年第1期，第65—72頁。；三是基于領域的跨域治理，強調“域”本身的行業、專業、資源的合作治理。然而，在市場化驅動下，區域經濟一體化快速發展，城市群成為經濟增長和創新活力的主要承載空間，對跨域治理提出了新要求。

城市群跨域治理旨在通過政府間抱團、區域間合作與共治，實現國家、區域和城市的高質量發展，建設人民城市④鎖利銘：《中國城市群跨域治理的經驗、前景與路徑》，《人民論壇》2021年第11期，第56—59頁。。一方面，綜合考慮國內經濟社會發展階段特征和國際開放合作新形勢，依照黨中央提出構建“雙循環”新發展格局的戰略舉措，城市群跨域治理肩負著推動加快構建新發展格局的新使命。另一方面，隨著數字技術發展和數字城市建設推進，數字設施、智慧城市等進程不斷加快，為城市群跨域治理提供新的動力和條件。粵港澳大灣區建設承載著國家多重戰略目標任務，是構建新發展格局下國內市場規則體系與國際市場規則體系的對接與轉換之地，也是“一國兩制”下探索跨域治理新模式更好支持港澳融入國家發展大局的重大實驗平臺，因此在構建新發展格局下探索城市群跨域治理實踐中具有獨特優勢⑤毛艷華：《創新體制機制提升一體化水平》，《經濟日報》2022年8月24日。。新發展格局下粵港澳區域跨域治理，不是簡單的跨區域、跨組織和跨領域合作，而必須立足中國特定的政治制度、社會發展和粵港澳區域環境的特殊性，構建中國特色的“一國兩制”跨域治理新模式，推動粵港澳大灣區經濟、制度、文化、社會和生態等全方位融合發展，更好地支持港澳融入國家發展大局。

（二）粵港澳大灣區跨域治理的分析框架

“一國兩制”下的跨區域治理面臨特殊的跨境治理和跨制度治理特性，其治理任務相比國內外主要城市群而言，更加復雜和艱巨。因此，粵港澳三地能否密切通力合作、是否可以有效落實各項政策、能否實現要素的高效便捷流動、能否促進社會融合目標的實現，這些均是評判粵港澳大灣區跨域治理效能的主要標尺。考慮分析框架擬解決的問題是“如何構建‘一國兩制’下粵港澳大灣區跨域治理創新模式”，同時更好認識“一國兩制”跨制度治理的特殊性、復雜性和艱巨性，需要分層解構跨域治理的參與主體、主體關系、協調機制等內部結構，將其作為構建分析框架的重要依據。前海、橫琴、南沙作為粵港澳大灣區并行的跨域治理試驗區，是應對區域發展和消除合作治理矛盾的國家級政策實驗空間方案，不僅承擔對大灣區內地城市治理創新、粵港澳融合發展的先行示范任務，還承擔著高水平對外開放的聯動功能。目前，關于前海、橫琴、南沙三個功能性平臺的已有研究，更多是關于三大平臺的尺度規劃、產業政策、科技創新、青年創業和對外開放等方面，從粵港澳大灣區跨域治理層面對三大合作平臺治理模式進行比較則較為缺乏。因此，本文運用文本分析法，建立起“治理主體－治理手段－治理機制”的比較分析框架，闡述三大合作平臺的跨域治理框架，最后提出構建粵港澳大灣區跨域治理創新模式的建議。

具體而言，跨域治理不僅是對空間資源的整合，也是對組織協同的考驗，更是對制度功能協同合作的檢驗。這種跨域治理具有三種屬性，即共同管理的制度、多元協調的機制、創新的行政生態①方雷：《地方政府間跨區域合作治理的行政制度供給》，《理論探討》2014年第1期，第19—23頁。。一般來說，治理主體包括政府（中央政府、地方政府）、市場（企業、商會、私人）、社會（公共組織、市民），通過建立多元主體間的協作模式，實現共同治理、層級治理、自主治理的有機統一。主體間關系的差異化，跨域治理有規則、規范等法律手段，政府機構的行政手段，以及調節公私合作的市場機制，這些構成共同管理制度。在具體的實操層面，強調成本共擔、利益共享，建構利益協調機制、仲裁機制、評估機制，實現各主體間的互動。

二、橫琴、前海、南沙跨域治理的實踐模式

（一）推進“法定機構”承載部分政府區域治理職能的前海模式

前海深港現代服務業合作區，是全國首個采取法定機構模式推動區域合作治理的功能區。其治理載體為前海深港現代服務業合作區管理局（以下稱“前海管理局”），具有法定機構屬性，不同于一般意義上的政府行政機構，被賦予了充分的經濟管理職能，尤其在非金融領域被賦予了相當于計劃單列市的管理權限。

1. 治理主體：中央和地方政府充分授權前海管理局行使行政管理權

2010年8月，國務院批復《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》（以下簡稱《規劃》），明確了前海粵港現代服務業創新合作示范區的戰略定位，并提出推進以法定機構承載部分政府區域治理職能的體制機制創新，更好發揮深港兩地比較優勢，大力發展現代服務業。作為落實《規劃》的重要舉措，深圳市政府成立了不以盈利為目的、履行相應行政管理和公共服務職責的前海管理局，作為市政府派出機構，依法負責管理前海合作區的各項事宜。2011 年深圳市人大通過《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》（以下簡稱《條例》）和《深圳前海深港現代服務業合作管理局暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）等，規定了前海管理局的管理權限、職能以及運作規范。2018年，中共深圳市委批復成立中共深圳市前海深港現代服務業合作區工作委員會（簡稱前海合作區黨工委），作為中共深圳市委的派出機構，明確與前海管理局一體化運作。前海管理局獲得城市規劃、投資項目管理、建設工程許可、勞動人事管理等行政審批和行政管理權。

2. 治理手段：主要依托專門法律，輔以行政和市場手段

前海管理局作為一個半獨立、半官方組織，與其他政府部門相比，擁有較大的管理、人事和財政自主權，獨立承擔法律責任，不受其他國家機關或機構的干涉。因此，前海合作區以《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》《深圳前海深港現代服務業合作管理局暫行辦法》為根本遵循，注重協調對接其他事業單位、政府和企業的法律關系和制度關系，建立任務運行“一站式”模式。如“一站式訴訟服務中心”“一站式涉稅業務辦理”“紀委、監察、檢察、公安、審計”統一監督機制。法定機構模式更便利與港澳各界的聯系，促進了深港產業合作和市場共建，大大提高了深港合作的效率，尤其是金融和專業服務的優勢互補合作邁出了制度創新關鍵步伐，形成了跨域人民幣貸款、跨域雙向發債、跨域雙向股權投資等“六個跨域”金融特色品牌，為深化香港與內地金融合作探索了經驗。此外，前海合作區還制定了科技創新、深港風投、港澳導游、港澳專業人士執業資格等專項政策和合作框架。

3. 治理機制：“政府+法定機構+企業+咨詢委員會”的整體協作機制

近年來，安化集團公司按照“穩定、優化、提升、發展”總體部署，堅持1234設備管理工作思路，深入開展“查漏洞、找差距、補短板、抓提升”活動，公司主要生產裝置實現了安穩長滿優運行，產品產量大幅提升。特別是年產20萬噸乙二醇、年產30萬噸聚酯切片等新投產裝置，經過不斷探索和技術創新，均實現了達標達產，裝置運轉率、負荷率均達到了同行業先進水平，成為企業主要經濟增長點。

根據《條例》《辦法》的授權，前海管理局按照“企業化管理、市場化運作”，原則，建立了“充分授權、封閉運作、有效監督”的體制機制。在決策層面，成立了前海開發建設工作領導小組，由深圳市委書記擔任組長，由深圳市市長任第一副組長，領導小組辦公室設在前海管理局；在執行層面，由前海管理局負責日常決策和管理，并下設前海地方金融監督管理局、前海企業和人才服務中心負責金融和人才服務工作。同時，成立前海開發投資公司、聯合發展公司、金融控股公司，負責土地開發、項目建設、發展投資等；監督層面，專門設立前海廉政監督局，實行監督職能，防范“尋租”行為發生。另外，國務院批準成立涵蓋國家發展改革委、工業和信息化部、廣東省政府、香港特區政府、深圳市政府等27個部門的部際聯席會議，以聯動各部門，推動前海合作區發展。前海管理局還成立了知名專家和香港專業人士組成的咨詢委員會。

（二）推行粵澳共商共建共管共享新體制的橫琴模式

在“一國兩制”原則下，橫琴粵澳創新合作不僅拓展了“特區”的邊界意義空間，而且還重構了“國家－地方”的政治形態，為澳門特區的發展提供了新的就業與生活新空間①陳朋親、毛艷華：《橫琴粵澳深度合作區與國外典型跨境合作區治理比較研究》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2023年第2期，第26—38頁。。

1. 治理主體：國家縱向干預塑造地方政府協作治理網絡

為了促進澳門經濟適度多元化，中央決定開發橫琴來解決澳門發展空間的不足。2008 年12 月，國務院出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，正式提出“橫琴新區”概念，并明確橫琴產業實體化導向的開發策略，加強與港澳合作；2009 年8 月，《橫琴總體發展規劃》獲國務院批復，橫琴新區正式成立；2011年3月，國家“十二五”規劃將橫琴新區的開發開放作為支持澳門融入國家發展大局的重要一環，并給予了橫琴新區更一系列優惠政策，這一政策比經濟特區更加特殊、優惠；2015年橫琴新區正式獲批為廣東自貿試驗區組成片區，成為探索粵港澳深度合作的制度創新平臺；2018年10月，習近平總書記在第四次視察橫琴時指出，橫琴開發開放的初心就是促進澳門產業的多元化，這進一步明確了“琴澳一體化”發展方向；2019 年2 月，在國務院頒布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中，珠海橫琴粵港澳深度合作示范區建設被明確納入其中；隨后，中共中央、國務院于2021年9月發布了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，提出要建設完善新形勢下全域開放開發的橫琴粵澳深度合作區。以上這些政策的出臺與實施，不僅使橫琴粵澳深度合作區得到了巨大發展，而且還讓其肩負著探索“一國兩制”跨域制度治理的新使命。由此可看出，橫琴新區在國家政策介入影響下，實現了從地方開發區到國家級政策實驗平臺的轉變，承載了推動澳門產業多元化發展、打造澳門居民就業生活新空間、建設粵港澳大灣區新高地等戰略任務。據了解，當前橫琴粵澳深度合作區實行的是屬地管理新模式，由中央粵港澳大灣區建設領導小組統一領導，由廣東省省長和澳門特區行政長官共同擔任該合作區管委會的主任（實行“雙主任”制），成員單位包括廣東省政府和澳門特別行政區及其有關部門、珠海市政府等，負責合作區的重大規劃、重大政策、重大項目與重要人事任免。

2. 治理手段：以行政主導，綜合運用行政、市場和法律治理手段

“一國兩制”下港澳與內地法律體系存在差異，因此粵港澳大灣區合作出現的法律沖突在學界被稱為區際法律沖突。隨著粵港澳合作從產業功能合作全面進入到經濟社會融合發展，這種區際法律沖突已經成為港澳與內地密切合作的主要障礙，阻礙了大灣區的經濟、文化、社會等的溝通與交流。例如，在現代服務業合作中，區域間的“大小門”“玻璃門”現象時常發生，主要是粵港澳三地的規則、規制、管理和標準等都存在差異。因此，落實《橫琴方案》，推進橫琴粵澳深度合作區開發建設，突出行政主導，健全粵澳共商共建共管共享的新體制，同時探索行政、市場、法律綜合治理手段。行政手段方面，編制整體規劃方案、專項政策與運作機制，如海關部門實行“一線放開、二線管住”的監管制度，最大限度促進人員往來高度便利；金融管理部門實行跨域金融合作創新政策，促進金融市場連通。市場手段主要表現在產業合作、市場準入、資格互認等領域，并探索琴澳市場一體化。在法律手段上，中央賦予了合作區“充分利用珠海經濟特區立法權”的權力，以《橫琴總體發展規劃》《橫琴方案》為綱，根據“方案”建設總體思路、建設路徑以及管理模式，穩步推進相關立法。如率先完成《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》制定工作，對橫琴粵澳深度合作區治理體制、開放開發規劃與管理、產業多元化發展、便利澳門居民生活就業、琴澳一體化發展和法治保障等方面作出規定，為合作區建設行穩致遠提供有力法治保障。

3. 治理機制：縱橫聯動、共治共享的區域多層協調機制

多樣化的層級結構、多主體的治理方、多種政策工具的使用等構成了跨域治理理念的核心，其主要目標在于加強治理主體間的溝通與對話，建立健全完善的跨域協調制度，形成各區域治理的最大公約數。橫琴粵澳深度合作區由中央政府“高位推動”，統籌協調、統一要求、統一藍圖；粵澳兩地政府堅持黨中央集中統一領導原則，負責落實、執行和反饋橫琴合作區開發建設、運營管理情況。粵澳兩地在中央統一部署下，成立了橫琴合作區管委會，作為“承上啟下”治理平臺。同時，合作區管委會還設立了執行委員會，就合作區的宣傳推介、國際合作、招商引資、產業引入、項目建設、土地開發與利用等職能。另外，為協調多元利益主體關系，橫琴合作區積極探索收益共享機制和常態化評估機制，以更好地實現琴澳的一體化發展，進而實現澳門經濟多元化的發展目標。

（三）推動形成“社會復合主體”參與區域治理的南沙模式

南沙位于粵港澳大灣區的地理幾何中心，在港澳合作方面具有天然優勢，尤其是科技創新產業發展方面更為突出。南沙牢牢抓住“協同港澳”這個核心要求，積極對接、支持和服務港澳，不斷創新粵港澳合作模式①南沙粵澳合作機制起步較晚，故文章不做專門論述。南沙粵澳發展促進會成立于2023年6月3日，包含10名政商學界精英、行業代表作為名譽會長，首批會員約60名，創新性填補廣州與澳門合作機制的空白。將為澳門經濟適度多元發展，助推澳門更好融入大灣區和國家發展大局，實現粵港澳大灣區高質量發展貢獻關鍵力量。。

1. 治理主體：涵蓋政府、行業、智庫、學者等主體共同參與

2012年9月，《廣州南沙新區發展規劃》獲國務院批復，南沙由地方性開發區升級為國家政策實驗平臺，并要求深化與港澳的全面合作。2015 年，南沙納入廣東自貿試驗區，成為重要組成部分；2018 年，習近平總書記在視察廣東、廣州時強調，要把南沙規劃好、開發好、建設好，持續推進南沙與港澳便利合作；2019年2月，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出，要把南沙打造成粵港澳全面合作示范區，并與港澳一起合作建設高水平對外開放門戶；2022 年6 月，《南沙方案》出臺，明確要求南沙站在與港澳全面合作的前列，要把南沙打造成立足粵港澳大灣區、協同香港與澳門、面向全世界的重大戰略性對外開放平臺。十余年來，南沙重視與港澳制度銜接、規則對接，成立了由政府、香港行業商會協會、智庫機構、專家學者、港澳專業人士等多元主體共同參與的廣州南沙粵港合作咨詢委員會，成為推進南沙與港澳在產業合作、青年創新創業、國際科技中心建設、公共服務、社會管理等合作的“思想庫”和“超級聯系人”。

2. 治理手段：以項目為載體，采用社會化、企業化運作方式

南沙合作區社會復合治理主體，通過社會化、市場化的運作模式，明確各類社會主體在粵港合作中承擔的角色，形成既有引導、協調、管理，又有創業、開發、宣傳等多元聯動，互補銜接的一體化體系①王棟：《整體化分散治理：一種新框架——基于津、杭、深的公共代理機構比較分析》，《湖北社會科學》2016年第4期，第26—34頁。。這種復合主體的模式，它基于體制的綜合效能 、社會資本的營養成分，主要以項目為運作方式，運行目的突出公益性，追求社會要素的自然結合和相互溝通，進而促進粵港民心相通。如南沙粵港合作通過咨詢委員會調配一切資源，促進香港特區政府管治團隊快速反應，促成了港人子弟學校落戶南沙、香港科技大學（廣州）投入運行、慶盛片區港人國際化社區和港澳青年“創享灣”創新創業基地規劃建設。另外，推進香港商會協會與南沙政府部門的交流合作，也是咨詢委員會推進的重點項目。當然，這種項目制運行模式，也借助了政府的推動引導作用，如南沙政府職能轉變、產業結構調整升級、協商民主發展等，出臺港澳青年創新創業“新十條”、跨域就醫等政策。

3. 治理機制：政治精英+不同身份人員參與形成的網狀聯結機制

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，規劃建設廣州南沙粵港深度合作園區，探索“一國兩制”新實踐。為此，廣州南沙開發區管委會積極探索，推動成立了廣州南沙粵港合作咨詢委員會，作為合作園區開發開放和建設管理的高層次決策咨詢服務機構。咨詢委員會由全國政協副主席擔任顧問，同時設立主任委員1名，副主任委員2名（香港、內地各1名）。咨詢委員會下設商貿合作、金融合作、科技合作、法律及爭議解決服務、土地規劃發展、資訊科技和數據聯通、專業服務、政策研究與推動、教育交流、文化旅游、衛生健康、交通運輸與口岸、青年創業就業、宣傳與媒體傳播等14個專項工作組以及秘書處，實行內地、香港“雙組長制”，共同推動各專項領域率先合作。此外，咨詢委員會還在香港設立秘書工作站。同時南沙還設立廣州南沙新區香港服務中心，形成實體化運作、聚集香港資源的示范平臺。南沙根據咨詢委員會前瞻性、全局性和較強操作性的意見和建議，建立了“一事一議”項目審批立項機制，協同規劃、建設、水電、交通等多部門高效處理。咨詢委員會作為香港與內地聯絡的橋梁，可以解決雙方由于“不知道”造成的合作障礙，進一步促進粵港全方位、多層次的合作，為粵港澳大灣區體制機制創新進行了有益的探索。

三、粵港澳大灣區跨域治理實踐模式的比較分析

前海、橫琴、南沙三個重大合作平臺作為粵港澳大灣區跨域治理事業的新政策空間，均肩負著深化改革、擴大開放、促進合作的試驗示范作用。三大合作平臺在跨域治理實踐創新中，既受到一些共同因素的影響，又有各自不同的特色以及不同的利益關切，最終形成了既有共性也有個性的跨域治理實踐模式。

（一）權責定位和利益關系差異性奠定跨域治理實踐的主體各有側重

粵港澳大灣區跨域治理創新不僅是包含了對區域建設和發展目標的重新審視，同時也必然暗含主體及其權力的一系列假定，如政府、市場、社會等主體首先是基于自身的權力來提出對治理的要求，并運用相關的權力來進行設計和實施治理行為。在這種差異化背景下，不同參與主體權責和利益關系不同，必然形成不同的合作模式。具體而言，基于不同任務的功能性治理空間，要求管轄權超越行政地域邊界，那么必然要求行為主體之間，以解決公共事務問題為導向，通過“尺度位移”來調整自身治理結構形式，以構建多元化的治理機制，共同治理區域內公共性事務和外部性問題①張玉、魏俊宇：《論粵港澳大灣區城市群治理的多層級路徑》，《華南理工大學學報（社會科學版）》，2020 年第2期，第1—9頁。。前海、橫琴、南沙的跨域治理主體結構，表現出截然不同的發展趨勢。前海深港現代服務業合作區根據法律授權，逐步形成以法定機構為主導的“政府職能+前海法定機構+蛇口企業機構+咨委會社會機構”的主體關系格局；橫琴粵澳深度合作區則根據共商共建共治共管原則，建立了粵澳地方聯合機構，在中央政府領導下允許橫琴合作區管委會創新合作模式，形成趨同澳門的高水平開放體系；南沙粵港澳全面合作區則以社會參與主體為主導，形成政府、行業商協會、專家學者和港澳專業人士組成的多主體治理格局，旨在形成趨同香港的公共服務、社會建設環境，有利于深化粵港澳全面合作。

前海、橫琴、南沙作為粵港澳大灣區三大跨域治理創新平臺，其治理結構不同于傳統體制的同構性和區域協作一般機制，更多體現為多層級性。這種多層級既有中央政府和粵港澳三地政府間關系，也有粵港澳三地政府以及深圳、廣州、珠海等地方政府間的相互關系。因此，如何處理中央和地方政府間的協調關系，厘清各橫向府際合作主體間權責關系和利益分割，構建多元治理主體良性互動，是大灣區跨域治理創新的必然要求。前海、橫琴、南沙分別從法治、行政、社會三個視域探索體制機制創新，深化規則銜接機制對接，促進資本、技術、人才、信息等關鍵要素流通，更好支持粵港澳融合發展。這種包容性、引領性的跨域治理制度架構，不僅為高質量建設粵港澳大灣區提供了制度保障，也豐富和完善了粵港澳大灣區跨域治理模式。

（二）任務型功能性治理奠定跨域治理實踐的依托方式各有不同

比較分析三地的跨域治理任務導向，可以發現，跨域治理目標實現是推動三地跨區域治理體制機制創新實踐的出發點。而跨區域治理目標具有時效性和階段性，治理需求愈發多元化，必然要從單一治理手段向多重手段轉變，既包括傳統的行政干預和調節，也包括經濟或市場手段、法律手段等。“前海模式”更多依托法治創新，實行法定機構治理模式，法治已成為前海有別于國內其他功能區的“金字招牌”，也是前海突出特點和的核心競爭力。“橫琴模式”則更多依托行政手段，成立相應的官方型機構，實行共商共建共管共享，探索“一國兩制”下粵港澳合作新模式的示范區。“南沙模式”則強調經濟或市場手段，尋求兩種制度規則的“最大公約數”，縱深推進粵港澳大灣區規則銜接、機制對接。

前海、橫琴、南沙三個平臺建設方案，設定了跨域治理實踐創新的時間表、任務書，但在不同時期，三大合作平臺也會根據粵港澳合作面臨的最為突出問題，調整階段性側重點，依托方式也會各有側重。如前海深港現代服務業合作區率先探索高水平對外開放新體制，更好提升深圳競爭優勢和穩固深港合作的雙重目標②陳宏勝、李志剛、肖揚等：《基于區域功能視角的邊界新區發展研究——對深圳前海合作區與珠海橫琴合作區的比較》，《城市規劃》2022年第4期，第21—29頁。。就深圳而言，前海合作區以現代服務業合作為核心，尋求與香港更高水平的產業協作，打造粵港澳大灣區未來新中心以及全球金融中心城市等。對香港而言，隨著內地高水平對外開放的深化，香港作為對外“窗口”功能的內涵也在不斷調整，甚至其優勢在不斷減弱，而前海合作區開發開放為香港企業提供了新機會，并為解決香港經濟社會深層次發展問題提供新的機遇。香港可以繼續發揮八大中心的比較優勢，與內地建立新的融合方式，將香港高端生產性服務業與深圳高科技產業進行融合發展，打造全球科技創新高地。橫琴粵澳深度合作區規劃初心就是服務澳門產業多元化，拓寬澳門發展空間。2002年，澳門賭權開放，引入市場競爭機制，澳門博彩獲得快速發展，并成為主導產業，但也導致產業結構單一、經濟韌性不足，限制了澳門所能扮演的區域經濟角色，對區域經濟帶動作用偏弱。橫琴合作區規劃建設國際新都會，建設便利澳門居民宜居、宜業的新家園，構建與澳門一體化高水平開放的新體系。通過深挖澳門的比較優勢，放大澳門的區域角色功能。同時，橫琴合作區的設立，為珠海經濟社會發展獲得更多中央“政策大禮包”，創造新的發展動力，進一步提升珠海經濟發展水平。廣州南沙擁有中央政府賦予的國家新區、自貿試驗區、粵港澳全面合作示范區等多重戰略身份疊加，打造成創新生態完備、宜居宜業宜商的灣區“中央活力區”。南沙通過加強與港澳聯合科技創新，探索靈活的制度和空間利用模式，吸引更多港澳科技企業、人才在南沙創新創業，鼓勵港澳青年參與南沙區域治理，激發市場主體在治理中的活力，更好支持港澳融入國家發展大局。同時，南沙合作區的設立，使廣州獲得國家政策性傾斜的新機會，引領帶動廣州實現老城市新活力、“四個出新出彩”，助力廣州高質量發展。

（三）效能與價值成為共同追求目標下的政府注意力差異影響機制設計

粵港澳大灣區跨域治理創新實踐目標的實現，不僅需要以跨域治理模式的轉型和手段的合理利用為前提，同時也離不開體制機制的創新。尤其是，粵港澳大灣區跨域治理，具有跨區域治理和跨制度治理特質，作為中國跨域治理的新實踐，其治理理念、模式和手段都還在轉變和探索的過程，因此體制機制的構建更是顯得越發重要和緊迫。但是，地方政府是理性選擇的主體，其府際合作策略是權衡利弊得失的結果，也是一種理性選擇的結果，需要通過改變其決策中的配置來獲得更高的合作可能性，這種決策表達的配置可以看作是典型的政府決策中的注意力分配①鎖利銘、陳斌：《地方政府合作中的意愿分配：概念、邏輯與測量——以泛珠三角為例》，《學術研究》2021 年第4期，第58—67頁。。地方政府基于合作風險和橫向成本，會選擇建立不同的機制尋求制度性集體行動的“多數一致”，從而形成合作共識，形成區域共同體的價值。政府注意力包含上級政府參與、行動者數量、經濟發展異質性以及行政級別差異等四個主要方面的影響因素，而前海、橫琴、南沙三大平臺的政府注意力影響因素各有不同。

以上四個影響因素都是前海、橫琴、南沙三大平臺建設總體規劃的重要落腳點，但對三個合作平臺的影響則表現為階段性地各有側重的差異。前海強調運用近似香港的法定機構模式，建立穩固深港合作的現代服務業體制機制創新區，形成了中央和廣東省大力支持、深圳市委市政府決策部署、前海管理局日常管理的“科層式”協調機制，還建立了“前海管理局—企業—社會協同治理”的非正式機制，將企業和社會納入區域治理的框架之中，有效緩解政府間利益沖突、地方經濟發展異質性所帶來的注意力“非對稱性”，促進前海合作區建成現代服務業發展集聚區、香港和內地緊密合作的先導區、珠三角產業升級引領區。橫琴開發開放初心是為促進澳門經濟適度多元化，但是粵澳之間一直存在“玻璃門”“大小門”的問題，中央政府的高位推動，將橫琴合作區升級為省級管理，實行由廣東省省長和澳門特區行政長官“雙主任制”的協調機制。中央政府的縱向干預，有效緩解了因行政等級、經濟條件異質性而影響的政府合作注意力分配問題。同時，橫琴方案中，還部署了合作區利益共享機制、治理績效評估機制，保障區域治理有序、有效。南沙合作區更多強調行動者數量對政府合作注意力的影響，充分發揮社會組織力量在跨域治理中的力量，建立“政府—行業協會—專家學者—港澳人士”組成的咨詢委員會的范式并較穩定地發揮作用。同時，南沙合作區積極發布專項政策、提升“硬聯通”水平，設立廣州南沙粵港、粵澳合作咨詢委員會服務中心，為粵港澳工商業、青年融入南沙提供平臺和技術支持等服務機制。

四、反思與建議

作為“一國兩制”實踐的新探索，粵港澳大灣區跨域治理形成了“前海模式”“橫琴模式”和“南沙模式”，粵港澳大灣區協同發展取得了豐碩成果，但同時也存在一些爭議。主要爭議問題大致有如下三個：一是依法設定的法定機構偏離“法定”屬性，“條塊沖突”依然突出；二是如何激發地方和部門層面政府合作動力，甚至社會力量的參與積極性，實現多元主體協同參與的治理格局；三是前海、橫琴、南沙三大平臺如何協同聯動，形成推動大灣區體制機制創新的合力①陳朋親：《粵港澳大灣區規則相互銜接的制度復雜性與行為策略》，《學術論壇》2023年3期，第32-43頁。。這些有待解決的爭議與問題關系到粵港澳三方能否緊密合作、粵港澳大灣區政策能否有效落實、各種要素能否高效流通以及能否提升港澳居民在大灣區的獲得感和歸屬感。

推動粵港澳大灣區跨域治理模式創新，不僅有中央頂層設計的戰略決策，還有粵港澳大灣區領導小組的“高位推動”②文宏、林彬：《國家戰略嵌入地方發展：對競爭型府際合作的解釋》，《公共行政評論》2020年第2期，第7—22頁。，但現實中尚存在許多需要完善的地方。首先，由于粵港澳大灣區交織著復雜的政府間關系，不僅有中央與粵港澳三地政府間的縱向府際關系，還有廣東與港澳間的橫向府際關系，也有灣區內地廣東9市政府與港澳特區政府的斜向府際關系。大灣區諸多政策落實事權在中央，容易導致“大小門”之悖論。地方政府間還存在權力分割、行政體制碎片化、政策行為協同難問題。其次，粵港澳地區社團社會發達，社會組織力量強大，具有參與公共事務的深厚底蘊，如何利用民間社會或社會組織力量推動粵港澳大灣區跨域治理模式創新，實現多元主體共同參與的治理格局，構建粵港澳大灣區社會共同體，理應納入中國特色“一國兩制”跨區域合作治理創新模式實踐中。最后，當前國內國外形勢充滿不確定性下，中央果斷決策，提出構建“雙循環”新發展格局發展戰略。在這種國際國內經濟環境下，如何推進粵港澳大灣區體制機制創新，促進要素流通，打造“雙循環”新發展格局的戰略支點，也是需要深入思考的問題。

從前海、橫琴、南沙三大平臺開展跨域治理創新實踐經驗來看，粵港澳大灣區跨域治理模式創新還需要不斷完善。首先，需要引導行業商協、專家學者等社會力量參與大灣區跨域治理，進而形成以政府為主導、多元主體共同參與的跨域合作治理體系。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》強調創新體制機制，提出“擴大社會參與”，要求發揮智庫、港澳專業人士、工商界、勞工界以及公眾參與到粵港澳大灣區跨域治理實踐。同時，粵港澳大灣區不僅僅是一個地理共同體，還是一個經濟共同體，最終將是一個社會共同體。因此，粵港澳大灣區跨域治理需在“人類命運共同體”理念的指導下，從政策問題到政策制定與執行的全過程，建構政府、企業、社會公眾多元行動者的治理網絡，引導形成中央政府統籌、地方政府靈活協作實施、社會力量廣泛參與的跨域治理合作體系③楊愛平、林振群：《世界三大灣區的跨域治理機構：模式分類與比較分析》，《公共行政評論》2020 年第2 期，第40—57頁。。

其次，需要走向行政手段、法律手段和市場手段綜合運用的模式，且以法律手段為基礎，發揮政府手段的優勢，并善用市場機制。基于粵港澳大灣區跨域治理的復雜性、特殊性、重要性等背景和形勢要求，其跨域治理目標的實現，就是建立在跨域治理各參與主體對發展形勢的合理判斷和發展目標的認同基礎之上。在這個過程中，各個目標的制定，也是“責任”的具體體現，尤其是政府主體部門，更需要在法律規范和規章制度的約束下開展具體行動。市場和社會主體更應該按照法律規范來構建自身的行動框架和行為準則，推進實現跨域治理創新的初衷與現實的要求。因此，跨域治理主體在運用行政手段解決跨域治理現實問題，其核心是如何劃定責任邊界并形成有效制約，不“越位”，也不“缺位”。在使用市場手段時，應該考慮市場配置資源決定性作用時，如何更好規避“失靈”問題。因此，粵港澳大灣區跨域治理需要行政、法律和市場手段的綜合運用，并將法律手段作為治理手段基礎。一是需要加快立法建設，通過法治建設規制各個主體的責任和行為約束，提升制度供給和約束水平。二是構建利益協調和共享機制。規范大灣區稅收共享，推動大灣區經濟要素便捷高效流動，實現區域協調發展。三是構建風險防范和政績考核制度。有意識引導地方政府積極推動粵港澳大灣區合作治理，促進港澳與內地優勢互補、協同發展，更好融入國家發展大局。

再次，需要建立從政策制定到執行再到評估的系統完備的治理機制，探索統一大市場的治理模式。“一國兩制”跨域治理涵蓋多元利益主體，從決策、實施到監管離不開必要的對話、交流和協商，建立完備的治理機制是保障跨域治理效能的必要前提。這一完備的跨域治理機制包括：第一，跨域治理結構－利益協調機制。地方政府要形成合作共識，離不開中央政府的“元治理”，引導和解決利益主體間可能發生的矛盾和沖突，同時還要對跨域治理過程及績效進行監督和評估。橫琴合作區在中央政府的“高位推動”下，構建了粵澳共商共建共管共享的新體制，打破了原有地方利益格局，為澳門長遠發展注入新動力。未來粵港澳大灣區跨域治理實踐創新，還可以繼續堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，推進跨域治理制度創新。第二，跨域治理協商－參與機制。地方政府在合作治理決策之前，充分廣泛的社會協商和社會參與有利于促進多元主體間的溝通對話，既可以增強社會自組織能力，還能一定程度上約束政府權力，進一步形成合作共識的“最大公約數”。可以借鑒前海和南沙咨詢委員會的經驗，建立粵港澳大灣區發展論壇，以及各種聽證、咨詢和協商座談會等形式的社會參與路徑，推動構建“大灣區共同體”。第三，跨域治理責任－約束機制。跨域治理主體與手段多元化，意味著當代跨域治理創新實踐格局發生根本性變化，也顯著增強了對不同主體的責任劃分與履行，以及行為監督機制完善的需要。前海合作區專門成立廉政監督局，建立統一的廉政監督和運行機制，約束各主體的行為，防止“尋租”。粵港澳大灣區還可以進一步整合廉政監督職能和資源優化配置，針對各治理主體形成全方位、多層次的監督體系。

最后，還需要深化前海、橫琴、南沙三個重大合作平臺協同聯動，推動粵港澳全面合作向縱深發展。橫琴、前海、南沙三個重大合作平臺的功能任務各有不同，目的都是聚焦重點領域和關鍵環節先行探索、政策示范，并逐步形成政策擴散，進而撬動粵港澳全面深化合作的基點，拓展港澳與內地協同發展新空間，共享中華民族偉大復興的榮光。因此，三個合作平臺可以按照各自功能定位，各展所長，聯動發展。主要路徑可以分為以下四個方面：其一，通過基礎設施建設的互聯互通來推動產品、生產要素的自由流動，帶動投資和貿易的發展，進而實現三大平臺之間的設施聯通、貿易暢通、要素流通以及民意相通。其二，成立省級層面三個合作平臺聯動發展的聯席會、市級層面的協調委員會、區級層面的聯動發展辦公室以及各領域層面的專業小組、行業協會等組織，形成聯動發展的多層治理體系①毛艷華、楊思維：《粵港澳大灣區建設的理論基礎與制度創新》，《中山大學學報（社會科學版）》2019年第2期，第168—177頁。。其三，率先實行“經濟先行”的道路，采取先易后難的辦法層層遞進并逐步傳導至其他部門和領域，使三個合作平臺形成真正的利益共同體。其四，充分重視政治精英的作用，特別是在與港澳規則對接、社會民生合作項目中要發揮精英的作用，建立“超政府”協調機制，積極發揮政治精英的政治整合作用。