推動平臺經濟發展的法律措施研究

黃勇

平臺經濟是數字經濟的重要部分，數字經濟的發展需要以平臺經濟為基礎和載體，兩者密不可分。平臺企業在引領發展、創造就業和提升國際競爭等方面有積極作用和巨大潛力。隨著數字經濟從“數字平臺階段”邁向“數字智能時代”，產業生態化特點更加凸顯，相應治理體制機制應從“條塊”升級為“生態”。當前，我國平臺經濟領域存在著認識不夠深入、治理不夠系統、預期不夠明確等問題，應在完善頂層設計基礎上，確定統一協調機構，建立專門機制，進一步加深對平臺經濟定位和規律的認識，為平臺企業提供市場化的寬松發展環境，盡可能用更加穩定透明可預期的法治保障取代動態的政策調整，以更有效的監管方式，推動我國平臺經濟的發展。

平臺經濟發展規律與法律治理的整體需要

平臺經濟發展的法治規律

法律是調整社會關系的行為規范，討論平臺經濟的發展首先離不開其與相關概念的關系、技術原理、經濟內涵、商業模式等問題。

首先，要從定位上明確平臺經濟與數字經濟的關系。目前社會上普遍忽略數字經濟和平臺經濟之間的內在聯系，以為數字經濟應該由政府建設，平臺經濟則是私有主體與消費者之間的交易。一些旨在促進數字經濟發展的地方性法規大量規定政府的主導作用，對平臺經濟的促進、相關營商環境的打造則少有涉及。實際上，平臺經濟與數字經濟密不可分。數字經濟概念基于過去30多年互聯網平臺經濟的發展，由通信技術、電子計算機的發展，催生了互聯網平臺經濟；從電腦互聯網到移動互聯網的變化，使得平臺經濟形成了生態系統；隨著大數據、云計算、人工智能、元宇宙等技術和相隨的商業概念的興起，數字經濟的產業脈絡逐漸清晰。如果沒有平臺經濟，數字經濟無從談起。這并不是說數字經濟與政府無關，而是要真正找到政府與市場之間的有機結合點，促進平臺經濟的市場化發展找到政府與市場結合發展的最佳平衡點。

其次，要關注從要素層面分析平臺經濟發展對供給側的要求。平臺經濟的產生，以計算機、通訊、大數據、云計算、人工智能等硬件、軟件之間的協同創新為基礎。雙邊、多邊市場是平臺經濟最主要的業態形式，其有效開展和運作，依托于資本、技術、數據等要素共同形成規模效應。從商業層面看，平臺經濟需要多邊用戶、資本市場的共同支撐。從我國的實際情況來看，一是技術要素方面，我國平臺經濟涉及的相關軟硬件技術，正在從進口為主轉向進口與自主創新并行，芯片設計與制造、通信標準必要專利技術、智能操作系統、人工智能算法等，都在快速發展當中，因此要加強市場驅動、促進廣泛合作與協同創新。二是資本要素方面，相比于我國平臺經濟是世界領先的，我國金融風險投資的資本要素供給市場還不夠發達，導致我國平臺經濟企業雖然主要業務開展在國內，但是資本來自全球，因而平臺經濟的資本要素供給，要做好當下和未來的平衡，既要做好我國平臺經濟領域的吸引外資工作，同時要做好深化金融領域改革的配套工作。

要從商業模式角度，明確符合平臺經濟對治理環境的需要。隨著ChatGPT等生成式人工智能的公開發布，數字經濟正在從“數字平臺”階段邁向“數字智能”時代。ChatGPT不僅依靠數據和算法就能產生，它的背后擁有數十萬顆芯片、電腦對戰游戲訓練平臺作為基礎。除此之外，加密貨幣的“挖礦”活動，無意中推動了芯片單位算力提高、成本降低，使市場化的人工智能成為可能。雖然“數字智能”的到來是必然的，但其到來的全過程充滿偶然性。因此，發展智能化的數字經濟，難以通過事先計劃和政策驅動，必須發揮市場機制的開放性和包容性，促進競爭、鼓勵上下游協同創新，不斷試錯，找到通向“數字智能”的有效路徑。

域外平臺經濟的發展經驗

平臺經濟的監管特別是反壟斷執法，是目前全球各個法域高度關注的議題，既是熱點，也是難點。美國、英國、澳大利亞等國家和地區先后發布了平臺經濟市場競爭評估報告；德國為應對平臺經濟領域的壟斷行為，多次修改其《反限制競爭法》相關條款，其中最有代表性的當數歐盟和美國。歐洲以壯大本土企業為目標，實施“主動打擊型”國際數字戰略。歐盟在平臺經濟領域的反壟斷執法和立法產生了全球影響力，其處罰對象基本上是谷歌、亞馬遜等美國的平臺企業和互聯網公司，這一點曾引發美國代表和歐盟各界代表的激烈辯論。同時，歐盟出臺的《通用數據保護條例》《數字市場法》《數字服務法》在全球掀起了追隨模仿立法的浪潮。但歐洲本土數字企業掌握的用戶數據相對有限，僅有一家本土企業能夠落入《數字市場法》規定的“守門人平臺”的規制范圍。因此，歐盟的最新立法將發揮的作用是，使歐盟更便捷地在反壟斷法的框架之外，可監管美國的大型科技平臺，并促進美國數字巨頭掌握的數據流向歐洲本土的平臺公司和智能制造業。背后原因是，歐盟在歐洲統一大市場戰略的指導下，實施了“單一數字市場”建設目標，因此歐盟追求能夠在本土擁有較為強大的平臺經濟企業，所以歐洲表現出了對其他國家和地區大型科技平臺較明顯的抵觸。

美國以保持產業領先為追求，對平臺經濟的監管特點是“雷聲大雨點小”。 近年來美國開始關注谷歌、臉書等平臺企業或互聯網公司的壟斷問題。2021年，美國眾議院司法委員會正式批準了一份數百頁的平臺經濟反壟斷報告——《數字化市場競爭調查報告》。該報告指控臉書（Facebook）、谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、蘋果（Apple）四大互聯網平臺企業（即“GAFA”）實施了壟斷行為。但最終法案未獲得通過。美國平臺經濟領域反壟斷執法和司法走向，依然延續以往較為保守的傳統。美國對大型科技公司的執法周期通常在2年以上，并傾向于綜合運用罰款、和解、拆分、救濟措施等制度工具，在實現最大程度的競爭救濟同時，避免大幅度改變既有的商業模式或行業慣例，從宏觀經濟和全球領先角度維護美國企業的競爭力。

借鑒歐盟經驗打擊美國平臺企業，并不充分符合我國的實際需要；美國兩黨對平臺經濟的監管態度難以達成共識，在沖突博弈中表現出“雷聲大雨點小”的模式，無形間促進了美國平臺企業的發展。

我國平臺經濟的法律治理需要

我國是平臺經濟大國，在產業規模上緊隨美國，并遠超歐洲等其他法域。

得益于寬松的監管環境、充實的國際資本、數以十億計的海量用戶，以及缺乏來自國際的全方位競爭，在過去20多年中，我國平臺經濟得到了飛速發展。我國平臺經濟不僅在對標美國的社交、電商、視頻、直播等業態中建立起自己的平臺產業，還同時在支付、短視頻、帶貨、快遞外賣等方面進行了創新。2021年，美國數字經濟體量為15.3萬億美元，排名全球首位，我國以7.1萬億美元緊隨其后。

中央財經委第九次會議指出，我國平臺經濟發展的總體態勢是好的、作用是積極的，同時也存在一些突出問題。一些平臺企業的發展不規范、存在著風險，平臺經濟發展不充分、存在短板，監管體制不適應的問題也較為突出。習近平總書記在會上著重強調，要推動平臺經濟規范健康持續發展。2022年7月底，政治局會議先后提出為平臺、資本設置好“紅綠燈”，完成平臺經濟專項整改，對平臺經濟實施常態化監管。

我國平臺經濟的發展治理，有以下三方面需要：

一是從認識上澄清平臺經濟與數字經濟的關系，認識到發展平臺經濟就是發展數字經濟。政府和國有企業應將重點放在信息高速公路等投資需求大、回報周期長、私人企業缺乏投資意愿的基礎設施方面，將開發、應用、推廣的空間更多地留給市場主體，在政府與市場結合發展中尋求最佳平衡點。有關部門在制定就業、消費、創新等政策時，可以優先考慮整合現有的平臺經濟資源，避免反復“另起爐灶”造成不必要的浪費。

關于數據治理的問題，同樣要區分政府與市場。對政府數據而言，應推動基于財政運作產生的公共數據的公開與共享；對于平臺企業基于私有財產投資經營形成的數據，則要通過強化產權保護增強長遠預期。

二是堅持以市場為主要驅動、政府與市場有機結合的發展模式，用相對寬松和穩定的法治環境推動持續創新，鼓勵顛覆式創新。平臺經濟內部生態復雜、上下游產業鏈條較長、互補效應明顯，需要多方協同創新推動顛覆性變革，無法通過事先計劃的方式實現目標，應通過市場化方式，鼓勵廣泛自由合作與試錯，推動產業變革發生。需要注意創造利于促進平臺經濟的法治環境，不僅可以為平臺經濟減負，也為所有可能構成平臺經濟應用場景的行業松綁。顛覆性創新變革是一個長期積累的過程，頻繁的政策變化會導致企業行為“走形”，無法形成有效的競爭與創新環境。因此，要致力于將利好的政策“信號”轉化為有法治保障的“定心丸”。

三是從傳統條塊式的“多法共治”邁向協同式的“生態治理”。我國平臺經濟的監管體制有“多法共治、多部門共管”的特點。《反壟斷法》《反不正當競爭法》《電子商務法》《價格法》《消費者權益保護法》《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律和規章都能適用于規范平臺領域的行為，同時有多個部門各自享有監管或執法的權力。需要進一步厘清不同法律之間以及各部門之間職權的邊界，建立明確、統一而穩定的審批及監管程序，做好監管與執法之間的協調工作，探索整體協調的生態化的治理方式。

平臺經濟的反壟斷監管定位與法律適用

我國是全球唯一有機會在產業規模上趕超美國的平臺經濟大國，擁有全球最大的國內用戶市場，然而缺乏來自國際上的全方位競爭。因此，我國平臺經濟的反壟斷法適用，既要符合反壟斷法的一般框架，也要順應我國的產業特點和發展規律。具體有以下五方面建議：

第一，明確反壟斷法的定位。反壟斷法在眾多監管手段中，常被稱作“核武器”，是保護市場競爭的最后屏障。我國平臺經濟領域的反壟斷法適用，在戰略上應更加注重發揮威懾力。在戰術上，應更加注重消費者利益保護，尤其要避免反壟斷法成為競爭對手之間相互打壓的工具，將我國本就嚴重不足的反壟斷監管力量，集中于重點案件，協調發揮好執法、司法和民事公益訴訟檢察的作用。

第二，平臺經濟領域《反壟斷法》適用并未突破反壟斷分析的基本框架。2022年6月，我國完成了《反壟斷法》的首次修改，回應了平臺經濟領域的反壟斷法適用。本次修法對平臺經濟的反壟斷法適用，采取了原則性而非制度性、更非框架性回應。因此，反壟斷的傳統分析框架和分析方法，依然對平臺經濟保持適用性和活力。

第三，平臺經濟領域反壟斷法適用要考慮平臺經濟的特殊商業模式。不同行業都有各自的特點，平臺經濟具有規模效應、網絡效應、跨界競爭、動態創新等特點。“免費”是平臺經濟特有的成熟商業模式，免費并不意味著實際成本和收費完全不存在，而是平臺經濟通過合理分配平臺產品、服務的價格結構，實現吸引用戶、滿足多方需求、創造價值的要求。這些特點體現了平臺經濟與傳統經濟之間存在的差異，應在反壟斷法適用中有所考量。

第四，在實踐中要不斷提高平臺經濟領域反壟斷案件的專業性和程序正當性。在個案中，要綜合適用法學、經濟學、行業、技術、財務等分析方法。程序方面，要不斷增加透明度和抗辯性。

第五，要進一步完善強化反壟斷法實施的體制機制，提高反壟斷執法機構的權威性、專業性和相對獨立性。我國反壟斷執法機構不僅要與國內外科技巨頭、大型跨國公司和管制行業企業博弈，還要面對行政性壟斷行為。所以，要不斷加強和完善我國反壟斷法實施的體制機制，為我國市場的公平競爭秩序保駕護航。在工作機制方面，建立行業競爭關注動態報告制度。反壟斷執法機構要持續關注、及時評估特定行業、業態、商業模式的反壟斷監管重點和思路，面向社會公開發布報告，為企業合規、市場走向提供指引，培育競爭文化。

平臺經濟的反不正當競爭立法與監管

2017年，我國《反不正當競爭法》在實施20余年以后迎來了一次大幅修改，這次的修法實現了《反不正當競爭法》與《反壟斷法》的切割，另外一大亮點是加入了“互聯網專條”，即第十二條。目前，我國《反不正當競爭法》正在新的修訂過程當中，上述第十二條的規定被充分展開，單獨形成了許多新的條款，此外再次加入的“相對優勢地位”條款也格外值得關注。“相對優勢地位”的規定，在《反不正當競爭法》框架下，以更低的市場力量門檻，對《反壟斷法》中的部分行為進行規制。

在《反不正當競爭法》的立法和實施過程中，應始終保持對這部法律國際規則屬性的認識。1900年《巴黎公約》第一次修訂引入了反不正當競爭條款，1995年WTO《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs協定）在《巴黎公約》文本的基礎上加入了“未公開信息”即商業秘密的保護要求，1995年世界知識產權組織（WIPO）發布了《反不正當競爭示范條款》，標志著由“硬法”和“軟法”共同構成的反不正當競爭國際規則體系基本形成。因此，這部法律的立法與實施，應充分考慮國際規則的基本屬性以及與國際法治共識的互容性。

由于我國平臺經濟用戶注意力市場的增長紅利殆盡和國際化程度不足，“內卷式”的競爭格局越來越明顯。往往是價格競爭、生存競爭壓倒或代替了質量競爭、創新競爭、發展競爭，導致市場亂象叢生。比如軟件干擾、二選一、補貼燒錢、推送、帶貨等行為違反了《反不正當競爭法》、并損害其他經營者或消費者的利益；在內卷競爭中，通過向行政機關舉報打壓、摧毀競爭對手的舉動相當常見。因此執法機構要更加注重理性、審慎判斷，在競爭分析中保持中立，注重強化對消費者的保護，避免消費者的福利減損，使企業走在正確的創新軌道上。

平臺經濟的投資并購法律問題

這方面存在的主要問題，一是平臺企業投資并購交易除依法進行反壟斷申報外，還需要接受網信部門的前置審批，但由于審查對象范圍不明確，導致過程中新業務新技術新機會時常被外國平臺公司搶占；二是在境內上市中，注冊制初衷尚未落實，受理申請、上市行業領域、上市通過率等方面把握尺度過嚴，而境外上市又因港股的流動性不足、赴美上市的政策不利等因素導致企業難以在境外上市；三是以美國、歐洲、加拿大、日本、韓國、印度等為主的國家和地區收緊對中國企業海外投資的監管封鎖，中國企業投資出海遭遇很大挑戰。

為充分發揮資本市場在推動我國平臺經濟發展中的作用，建議：

一是推動形成鼓勵兼并收購的政策（例如鼓勵企業間并購重組、降低跨境并購資金出入境難度等），充分肯定具有“促發展、穩市場、活資金、防破產、保就業”等結構性并購。

二是加強部門協同，優化投資審查流程，推動網信辦審查流程和經營者集中反壟斷審查流程并行，提高審查效率。

三是進一步完善優化上市監管制度規則。對所有行業企業的上市一視同仁，還原以注冊制改革來刺激資本市場活力的政策初衷。

四是盡快明確投資方向性指引政策，提振市場信心。建議盡快公布一批“紅綠燈”案例，明確規則、劃清底線，減少“黃燈”等待時間。

平臺用工的法律問題

新就業形態勞動者是指依托于互聯網平臺企業實現靈活就業的勞動者。新就業形態發揮著就業蓄水池的重要作用。目前，新就業形態勞動者主要的訴求是：職業發展如何繼續拓寬提升、新型職業傷害如何有效防護和救濟。在程序上，新職傷理賠經辦過程中各地經辦要求不一、材料繁瑣，相較商業保險流程更復雜、需提交材料或說明更多、理賠付款周期更長。建議統一理賠經辦流程標準，簡化各環節申請材料，特別是建立“小額快支”理賠流程，降低理賠經辦難度，提升待遇支付時效，保障和提升勞動者理賠體驗。

新就業形態勞動者區別于傳統行業勞動者，工作高度自由靈活，在勞動報酬上與傳統行業勞動者相比有較大優勢。目前，有大量研究聚焦于新就業形態勞動關系，然而以“全有或全無”的思路認定勞動關系和社會保障，容易陷入法律規則瓶頸。新就業形態的穩定器功能對于當前經濟發展至關重要。因此，建議錨定勞動者合法權益保障的根本立場，不囿于“全有或全無”的勞動關系認定，探索與新形態適配的權益保障機制，在工作機會、職業技能、生活服務方面提升勞動者的獲得感與滿足感。

平臺消費者權益保護問題

平臺經濟常常觸及數以億計的消費者，消費糾紛難免頻發，一些消費糾紛是電商平臺內商家產品有問題或經營不規范造成的。在基本完備的消費者保護制度下，加大對消費者的保護力度，應當從根源上強化消費者保護和反不正當競爭執法，加強執法統籌和協調，避免不同部門對平臺提出差異化甚至相沖突的監管、合規和政策要求。以美國為例，美國的消費者權益保護體制較為清晰，聯邦貿易委員會獨立享有消費者保護的執法權，消費者可以選擇舉報、也可以選擇向法院提起訴訟，消費者保護團體不在行政管理序列內，而是獨立運作，同時享有向法院提起公益訴訟的權利。由于我國的執法司法資源不足，大量牟利性的職業索賠人，擠占了原有消費糾紛救濟渠道，影響了一般消費者權利的保護。

加強有關平臺經濟領域的消費者保護，除了從源頭上加強食品安全、產品質量等方面的執法，還應當結合平臺特點，從信息、廣告監管就開始。目前平臺廣告監管缺位，短視頻平臺中，廣告與非廣告邊界非常模糊。消費者通常對包裝成科普內容的廣告信息深信不疑，并基于信任選擇購買商品，導致權益受到侵害。應落實《互聯網廣告管理辦法》中平臺對廣告的“標明”義務。

此外，平臺責任的配置一直是平臺治理的重點和難點。平臺企業的核心商業特征是居中提供撮合服務，而非直接交易主體。一些制定中的規章草案要求，第三方產品和服務對用戶造成損害的，用戶可以要求互聯網平臺運營者先行賠償，“先行賠償”給平臺增加了過重的責任負擔，同時使消費者怠于進行消費判斷，不利于我國消費升級。

平臺數據跨境流動問題

數據跨境流動是經濟全球化與數字化的伴生物。美、歐在不同的歷史背景下，制定了數據跨境流動政策。這些政策中面臨最為基礎的共性問題是，如何在全球化的數字經濟中有效達成數據跨境流動監管目標。

美國建立了個案式的事后監管機制，最大程度地避免了對數據跨境流動的干預，有效兼顧了貿易利益和安全利益的雙贏。我國目前初步建立的數據跨境流動政策，例如將數據出境安全評估作為單一合規機制，在現實中難以適應海量數據跨境管理需求。

建議參考國際經驗，設立符合我國國情需要的多樣化合法流動機制，例如建立白名單機制；根據安全評估的主要標準，建立指引性的數據跨境流動協議范本；鼓勵行業協會及其他自律組織參與安全評估；對不同性質的數據采取分類管理方法。

與平臺有關的知識產權保護

體育賽事直播

近年來，體育賽事直播豐富與擴展了產業生態與市場空間，優化了用戶體驗。但司法界在現行法下對“賽事直播節目”的保護方式存在較大爭議，導致權利人面臨巨大的維權困境。例如，現行法同時存在“電影作品、類電作品”與“錄像制品”的表述，但法律對于如何區分兩者語焉不詳，導致各界對于“賽事直播節目”是否可以作為“類電作品”保護爭議巨大。再如，現行法規定權利類型過細，導致“廣播權”與“信息網絡傳播權”均不能涵蓋“網絡直播”這類新傳播形式。為此，建議修訂《著作權法》，明確引入“視聽作品”并刪除“錄音制品”，以消除各界對“賽事直播節目”保護方式的爭議，強化體育賽事直播節目的保護。將“廣播權”“信息網絡傳播權”合并為“傳播權”，使“網絡直播”等新形式的傳播行為得到更完善的保護。

基于影視作品、體育比賽畫面的再創作

平臺經濟通過互聯網豐富和便捷了信息傳播的同時，也產生了新的下游業態。一些平臺用戶開創了影視作品解說、體育賽事復盤、體育賽事直播解說等新的形式。這些新形式應該以尊重和保護原作品知識產權、不得出現侵權行為為前提。同時，知識產權侵權這類案件中，常會伴生出反壟斷案件，要做好知識產權保護，與濫用知識產權排除、限制競爭之間的協調。

結論

平臺經濟涉及的法律規則眾多，本文選取了一小部分簡要展開，不僅闡述法律對策，更在于澄清對平臺經濟的定位和發展規律的認識，二者是有效制定和實施規則必須事先充分明確的前提。

這里強調的主要觀點是：平臺經濟與數字經濟密不可分，發展平臺經濟就是發展數字經濟；發展平臺經濟必須通過市場化方式推動協同創新，行政手段難以產生顛覆式的創新，同時也難以通過市場的成本收益檢驗；平臺經濟的商業模式是生態化的，對其監管和治理方式也應當是生態式的，要做好資本、技術等要素供給和業務準入、市場監管等多方面的深化改革與整體協調；要用法治的方式，保障平臺企業的市場化發展環境和生態式治理體制，逐步將動態變化的政策轉化為長期穩定的法律制度，使利好“信號”真正成為“定心丸”；借鑒國際經驗要保持審慎，歐美經驗與我國的產業發展需求和治理體系都不相匹配；實施監管規則要考慮我國市場和產業實際情況與需求，海量用戶是我國平臺經濟的特有優勢，應把消費者利益和權益保護的權重提升到更優先的位置，避免使監管規則淪為競爭對手之間相互打壓的工具。

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