走向制度性協同
——檔案局館協同機制優化研究

鄭 儉 聶勇浩

（1.中共廣東省委黨校，廣東廣州， 510053；2.中山大學信息管理學院，廣東廣州， 510006）

2018年，機構改革的啟動推動了地方各級檔案局、檔案館職能和關系的基礎性變化。2023年，全國檔案局長館長會議指出，要鞏固地方檔案機構改革成果，進一步探索局館工作協同的有效模式。［1］局館協同成為地方各級檔案局和檔案館轉變工作機制、深化機構改革的重要課題。

現有文獻對檔案機構改革的研究主要有三個方面：一是討論檔案機構改革的發展演變［2-3］，二是分析檔案機構改革的實施情況和存在問題［4-6］，三是探討2018 年機構改革背景下的局館定位與關系［7-9］。對于局館協同這一主題，已有學者討論了機構改革背景下檔案局館的工作機制、模式以及對策建議等問題。［10-12］現有文獻為充分理解檔案管理體制在機構改革背景下面臨的新挑戰提供了理論基礎，但目前對于檔案局館協同機制的研究以學理性探討為主，針對協同實踐的總結和歸納相對較少。對此，研究面向東南沿海某省的省、市、區（縣）三級共14 個檔案局、館的協同現狀開展實地調研，旨在總結地方經驗的基礎上，分析現有協同機制建設方面存在的不足，進而從協同理論的視角為優化局館協同機制提供政策建議。

1 研究框架

1.1 理論基礎

“協同”的概念最初由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出，主要用來解釋復雜系統中各子系統之間的協作關系。［13］在公共管理和跨部門合作中，“協同”強調彼此獨立的主體和部門之間的協作與互動。［14］基于協同理論，檔案局館協同是在局館分設的背景下，地方同級檔案局與檔案館為了推動檔案事業現代化和高質量發展而開展的協作與互動，是管理體制變革前提下的工作機制創新。

從理論上來說，協同機制包括關系性協同和制度性協同兩種典型類型。關系性協同是基于社會關系網絡互動而自發形成的協同機制。在類型上，社會關系網絡包括個體關系網絡和群體關系網絡。一般而言，個體經濟社會地位的高低與權力的大小會對關系網絡中的其他行動者產生影響，具有較高地位與握有較大權力的人能發揮更積極的推動作用。另一方面，群體關系網絡可以產生較強的“熟人信任”，具有協調行動的功能，在一定程度上能減少制度成本和降低道德風險，在缺乏正式規則的情況下起到較好的促進協同的作用。［15］

制度性協同是有意識建立起的、正式化的協同機制，強調通過制度化和規范化的方式促進協同。制度性協同能避免因社會關系網絡瓦解而出現協同負效應。在協同推進過程中，通過正式制度建立剛性整合是實現協同整體性效果最大化的根本保障。如，經濟合作與發展組織（OECD）就指出要在結構和程序兩個層面建立正式協同機制，并提出了“結構性機制”和“程序性機制”，其中結構性機制關注構建協同的組織載體和制度政策，程序性機制則關注實現協同的程序性安排和技術手段。［16］

1.2 研究方法

在資料收集上，研究選取東南沿海某省的省、市、區（縣）三級共14 個檔案局和檔案館作為調研對象，包括2 個省級、7 個市級和5 個區（縣）級。在調研程序上，于2020 年12 月—2021 年1 月開展機構改革后第一次實地調研，調研方式為深度訪談，受訪人員包括館長、分管領導、部長（科長）以及各業務部門的工作人員等；后于2023 年5 月從省、市、區三級的檔案局和檔案館各選一個機構進行回訪調研。最終獲得了15 份、共計22 萬字的訪談文本。

在文本處理和內容分析上，借助 NVivo 11 質性研究軟件，遵循扎根理論的編碼原則對文本內容進行編碼、分析和研究。第一階段，開放式編碼，對訪談錄音文本逐份、逐句以貼標簽的方式進行初始概念化，最終提取出179 個初始概念（節點）。第二階段，主軸編碼，將179 個初始概念歸納成8 個群組類屬，再將它們進一步范疇化，聚類為“協同內容”“協同方式”“協同特征”3 個概念類屬作為主軸編碼，第三階段，核心編碼。對主軸編碼進一步分析和提煉，得到“關系性協同”“制度性協同”兩個核心概念。基于訪談文本和三級編碼，研究歸納了檔案局館協同的現有方式和特點，為局館協同機制優化的政策建議提供了必要基礎。

2 關系性協同的現有方式與局限

調研的14 個機構中，80%的檔案局、館沒有制定專門的、成文的協同工作制度或規范，在制度性協同尚不健全的情況下，局館之間主要依靠關系性協同來促進聯動協作。這一協同機制可以進一步區分為基于個體關系網絡的協同和基于群體關系網絡的協同。作為一種替代性機制，關系性協同固然在機制建設尚不完善的情況下發揮了重要的作用，但是不可避免地存在非常態性、非正式性和非系統性的局限。

2.1 關系性協同的現有方式

2.1.1 基于個體關系網絡的協同

基于個體關系網絡的局館協同主要體現在領導層面，表現為依賴局（館）長的個體能力、權力地位、領導權威、人脈關系等因素來協調相關工作。實踐中，檔案局、館領導的個體關系網絡往往能產生一定的轉化作用，消解行政權力結構和科層級別中內在的張力，推動局館之間的聯動合作。

例如，調研案例中的某市級檔案局、館，由于新任領導之間關系較好，在局館分設初期便能夠做好領導與領導之間的溝通，并在加強局館聯動協作方面建立了相關共識，使得局、館內各部門在實際工作中也都能密切配合，做到“分工不分家，局館一家親”。在另一個市級檔案館的調研中，也有訪談對象明確指出目前開展局館工作協同主要是靠人，而不是靠制度。該市檔案局、館在機構改革后，實現了徹底的局館分設、人員分流，但局館之間的聯系依然比較緊密，工作開展也較為順利，主要原因在于局館合一時期，檔案行政管理和公共服務工作由同一個領導統籌分管，因此即使局館分設后，行政和專業職能由兩班人馬執行，他也依然能起到橋梁和紐帶的作用。一方面，以個人的人際關系來施加人情影響，促進局館兩個工作隊伍之間的融合；另一方面，以出色的檔案工作處理能力來增加信任的基礎，所以能快速建立起該市檔案局、館之間的協作和配合。總的來說，檔案局長、館長這兩個機構領導的個體關系網絡作為一種隱性的社會資本和動員資源，對構建融洽的局館關系、促進局館工作協同具有重要作用。

2.1.2 基于群體關系網絡的協同

基于群體關系網絡的局館協同主要體現在兩個機構的工作人員層面，借助在工作互動中所形成的同事關系、人情、熟悉感和信任感等因素來促進局館工作的配合支持。調研發現，群體關系網絡在實際工作中所產生的“熟人信任”對等級制度與命令機制具有明顯的替代作用，不需要在機構之間或機構內部建立正式規則也能起到維持運行、約束行為的效果。

調研中的某市級檔案局、館便是基于同事之間的群體關系網絡建立了良好的局館協同，業務工作上的溝通協作較為順暢。受訪人員表示目前檔案局的人都是原來檔案局（館）的人分流過去的，保留著原來的情分和感情，溝通起來比較容易，也熟悉彼此的工作業務，因此大大減少了溝通不暢的問題。多個區（縣）級檔案館的受訪人員也表示局、館工作人員彼此較為熟悉，在以往長期的工作互動中產生了普遍信任，即便機構分設后在局館協同工作方面沒有建立專門的制度，也能積極給予配合和支持。

2.2 關系性協同的局限

2.2.1 非常態性

在實際運行中，局館間的關系性協同具有明顯的非常態性特征，具體表現為工作開展臨時、經辦人員隨機。其一，大部分的局館協同都是短時間內應對檔案工作中突發的 、亟待解決的或者需要對方配合支持的問題所采用的權宜之計，存在臨時召集、臨時開展的情況，問題一旦解決，局館協同也隨之結束，具有較為明顯的臨時性。其二，每次負責相關協同工作的局、館經辦人員具有隨機性，不是專人專項，導致協同推進局館工作得不到足夠重視，若是存在不和諧的關系網絡，更是導致協同效果不佳。究其原因，在于現有實踐中，檔案局、館尚未深入考慮哪些檔案業務工作可以列為常規性、長期性的協同內容，也沒有從機構職能層面制定詳細的協作清單和責任清單，導致局館協同隨意性大、職權不清，難以形成長效的工作機制。

2.2.2 非正式性

缺乏正式規則的約束，依靠人際關系的運轉協調往往體現出濃厚的因人而異特點。關系性協同雖然在短期內能夠保障局館協同的效果，但是若沒有形成模式化的工作原則和標準化的協作流程，也沒有通過相對成熟、相對定型的制度設計對局館協同進行規范化約束，局館內的人員流動和更替將有可能淡化或瓦解社會關系網絡，從而為局館協同帶來不確定性，這是非正式性所帶來的不可忽視的弊端。因此，完善制度設計，建立正式協同機制，努力克服人為因素造成的不穩定性，使得局館即使處在不同的關系網絡中，也能通過高度一致性的規則和方式維持合作與協同，對于加強局館協同十分重要。

2.2.3 非系統性

關系性協同的另一個局限在于局館協同是自發生成的，而非有意規劃的，應用的范圍局限于特定區域或者特定業務。一方面，目前國家層面尚未制定和出臺明確的政策指南，我國省級及以下地方檔案機構在具體實踐中大多都是自發性的探索，是一次自下而上的工作機制創新，因此產生了形式各異的協同機制和方式，使得地方各級檔案局館協同推進程度參差不齊。另一方面，關系網絡輻射范圍有限，以利用關系網絡作為主要手段來動員局館之間的協同合作會因各地各異的關系網絡而有所差異，難以形成具有可復制性的經驗方法來落實和推進。

3 制度性協同的建設維度與策略

目前，各地在實踐中已經就制度性協同開展了自發探索，如“辦局一體、局館聯動”模式、局館長聯席會議制度、檔案局長館長“一肩挑”模式。然而，各地的制度性協同存在較大差異，具有較強的地方色彩。進一步推動制度性協同的建設，化解關系性協同的局限性，需要從協同方式和協同內容兩個維度進行機制優化。協同方式建設主要關注在結構和程序兩方面促進工作融合的具體措施和方式方法，解決關系性協同的非正式性、非系統性問題。協同內容建設旨在明確哪些領域、哪些工作需要檔案局與檔案館開展協同合作，消解關系性協同存在的非常態性。

3.1 協同方式維度的建設策略

3.1.1 跨界的結構安排

跨界的結構安排意味著通過組織結構再造的途徑，消除分設后的地方各級檔案局、館以及各部門之間的壁壘和縫隙［17］，確保局館協調聯動、工作融合。

一是建立局館議事協調機制，形成以組織權威為依托的縱向協同，依法依規地明確局館的協同事項范圍。實踐中目前主要有聯席會議與領導跨界兩種形式。聯席會議通過正式文件的形式對聯席會議的組成人員、主要議題和會議規則等作出具體規定，為促進局館工作協同形成強大推力。領導跨界則一般由黨委辦公廳領導兼任局館長，一方面體現黨管檔案的制度優勢，強化黨委對檔案工作的統一領導，充分發揮黨辦“牽頭抓總、統籌協調”的職能優勢；另一方面有利于強化履行檔案工作的主體責任，由同一領導一體推進，確保檔案工作任務統籌謀劃、協調貫通。

二是建設專項工作聯合小組，形成面向特定任務的橫向協同，合法合理地推進工作聯動。在實踐運用中，聯合小組通常由檔案局、館負責某項專項業務的工作人員組成，一般設置牽頭機構作為行動發動者和組織協調者。在檔案檢查、檔案宣傳、檔案培訓、檔案收集等涉及局館雙方職能的工作中都可采取這種跨界的結構安排。例如檔案檢查中既包括檔案局的執法檢查，也包括檔案館的進館檔案質量檢查，通過組建聯合檢查小組，由檔案局牽頭推動，檔案局和檔案館分別履行自身的行政職能和專業職能，確保檔案工作的合法性、專業性和實效性，各司其職的同時有助于實現力量互補、質效提高。

3.1.2 可操作的協作流程

“可操作”是協同流程優化的關鍵。第一，協同流程應是具體化的，需要詳細闡明局館雙方開展某一協同工作的任務和目標、角色和職責、階段或步驟等關鍵要素。如安徽省檔案局、省檔案館就分設后檔案局、館之間的工作銜接問題制定了一套程序方案，共包括6 個方面26 個大項42 個具體事項。第二，協同流程應是可執行的，確保在局館協同的工作實踐中切實可行并形成具體的操作方案或工作指導。流程設計包括深思熟慮和應急兩種類型。深思熟慮的流程設計應當具有前瞻性，針對明確任務、制定方案、抽調人員、臨時專班等協同環節作出正式的、系統的設置，并經局館雙方審議通過，形成共同的行動共識。應急的流程設計則突出靈活性，針對突現的協同任務或工作需求制定大體的指導方向，但是為局館雙方留出相當的自由選擇權。

3.2 協同內容維度的建設策略

依據《檔案法》，檔案局和檔案館作為監管與被監管的關系，兩者應當在明確職責、科學分工的基礎上，在法治框架和職能邊界范圍內有序協作。因此，科學把握局與館的關系、明確二者協同內容是優化檔案局館協同機制的基本前提。

3.2.1 協作事項的清單式管理

制度性協同首先要在法治的大框架下正確處理機構間關系，以職能職責為依據建立工作內容清單，明確兩者之間需要彼此合作、共同完成的協作事項。清單式管理是針對某項職能范圍內的管理活動，將其職權、流程及環節一一分解、細化及量化，并以目錄清單形式列舉出具體管理內容或控制要點，以此作為執行、考核和督查依據的管理模式。針對局館之間不同的協作事項，清單式管理具有簡便、直觀、可操作性強的特點。

協作事項清單式管理包括五個方面：一是作為協同動因的任務清單，包括檔案局館協同的常規任務清單和重點任務清單；二是作為協同依據的權責清單，以檔案行政管理和公共服務職能為權責界限，指明并細化檔案局、館在協同過程中的權力和責任，包括機構（部門）責任清單和崗位責任清單；三是作為協同行動的措施清單，在理清具體任務和職能責任的基礎上，分門別類地列出具體的推進落實措施；四是作為協同保障的資源清單，包括財政資源、數據資源、人力資源、物質資源等所有對局館協同過程發揮支持性功能的資源；五是作為協同效果的結果清單，依據機構改革的優化協同高效等原則對檔案局館協同的情況進行評估，包括績效評估清單和滿意評價清單等。任務清單、權責清單、措施清單、資源清單和結果清單五位一體，共同構成了局館協同內容維度的清單式管理鏈條。

3.2.2 協作任務的層級式商辦

協作任務是履行協作事項時需要開展的具體業務活動，應根據局館之間的職權配置，在不同的行政層級上分別協商協辦。檔案局、館的領導與業務經辦人員彼此建立對應層級的信息共享和溝通協商程序。第一，在領導層級實行重要工作通報告知。針對需要協同開展的全局性、戰略性問題和重點難點工作，檔案局、館兩個機構在領導層面進行協商溝通，形成總體方向和大致的協作行動指南。面對常規性、階段性任務，檔案館領導可定期進行書面匯報，實行定期工作匯報交流制度，增強局館之間的溝通信任和配合支持。面對重點性或專項性工作，檔案局、館領導可以檔案專項工作會議的形式，對需要局館相互配合的重點事項進行溝通協商和通報落實。第二，在業務人員層級上實行日常業務常態聯系。針對需要協同開展的臨時性、日常性業務或具體工作，在業務人員層面進行協商溝通即可，由檔案局、檔案館兩個機構的業務經辦人員直接進行操作和協辦，提高工作協同的效率。

3.2.3 協同層次的體系化建構

第一，在事務層次，加強信息共享和聯合行動。檔案局要為檔案館更好履行公共服務職能創造有利條件，檔案館要發揮專業優勢支持保障檔案行政工作。就檔案局的事務而言，發展規劃編制、標準制定、業務指導、宣傳培訓等方面需要納入局館協同框架；就檔案館的事務而言，檔案接收、資源建設、信息化建設、公共服務創新等方面也同樣需要納入協同范圍。檔案局、館既需要在基礎性、常態化的工作過程中做好信息共享，保障雙方的信息對稱，也需要增強在各項日常性事務層面的聯動性，實現檔案局的宏觀管理與檔案館的專業保障有機結合，促進檔案工作協調發展。

第二，在規則層次，檔案館應當運用自身的專業能力為檔案局制定業務標準提供支持。聯合標準既包括轄區范圍內檔案行業管理的工作標準，也包括檔案局在開展業務指導、監督檢查等工作時的技術標準，還包括檔案館在開展檔案接收、質量檢查時的技術標準等，這些技術標準都涉及雙方的工作范圍，存在密切聯系，無法絕對切割。檔案局、館雙方需要相互參照和配合，共同協商制訂既符合檔案局行政職能要求又滿足檔案館專業職能要求的聯合標準，保證雙方工作在技術標準上的協同。

第三，在機制層次，通過聯合決策的方式形成具體的工作機制及實施細則。局館分設后，為了更好地反映不同業務的協同要求，檔案局、館需要通過聯合研究、聯動部署的方式完善工作機制和工作方法，形成科學的、可持續性的工作協議以及實施細則，使得局館協同得以在合法合理的框架下開展并得到相應保障，進一步增強局館在日常工作開展過程中協作的協調性和有序性。

4 結 語

建設局館協同機制是對檔案機構改革的深化與完善，目標是推動局館之間形成既分工負責又協同配合的新型關系。關系性協同可作為局館協同機制尚未健全情境下促進局館工作協作的一種必要手段，只有建立起以制度性協同為主導的“硬性”協同機制，局館之間才能在法治的框架下建立一種正式、穩定、可持續的協作關系。同時，也有助于發揮關系性協同的“軟性”力量，建構一種“硬法”和“軟法”相結合的協同機制。

出于可進入性的考量，本文研究選取的調研對象集中在一個省內，在調研范圍上存在一定局限，形成的結論還有待于更大范圍內實證調研的檢驗。此外，后續研究還可通過持續跟蹤、歸納和提煉實踐中自發涌現的協同經驗，進一步豐富制度性協同的理論觀點和政策建議。