事業單位經費支出內控管理探討

符杰

事業單位經費支岀管理效果與內控管理密切相關，將經費支出管理納入內控體系對提升經費支出效益具有重要意義。本文在闡述經費支出業務內部控制范圍和目標的基礎上，分析了事業單位經費支岀業務的主要風險，并從內控管理角度提出了相應的應對策略。

財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》對事業單位內控體系建設提出了明確的要求，作為內控體系中的重要內容，經費支出管理流程、標準以及管理辦法的規范化更為事業單位所關注。通常情況下，事業單位經費支出大致包括基本支出和項目支出兩大類，而無論是基本支出還是項目支出，都需要事業單位根據財政部關于《行政事業單位內部控制規范（試行）》相關規定，將經費支出管理納入內部控制管理體系，對經費支出審批、審核、支付、核算和歸檔等關鍵環節的管理流程、管理方法和管理制度進行合理設置，以控制經費支出管理風險。

一、事業單位經費支岀業務內部控制的范圍

經費支出是事業單位在社會公共事務履職或其它業務活動中所發生的資金支付行為，其支出范圍主要包括兩個方面，分別是基本支出和項目支出。基本支出是維持事業單位正常運轉和履職的經費支出，比如人員工資、津貼以及辦公、差旅等經費支出，財政部門對事業單位的基本支出范圍、標準以及經費報銷流程作了較為明確的規定；項目支出包括科研、基建、大修等各類項目的經費支出，項目經費支出必須嚴格執行項目預算計劃，在預算計劃范圍內支付相關款項，并嚴格遵循經費專款專用原則。

二、事業單位經費支岀控制目標

（一）經費支出須符合制度規定

隨著財政改革措施的逐步完善，財政部門陸續出臺了一系列關于行政事業單位經費管理制度及相關管理辦法，比如外賓接待經費管理、會議費管理、差旅費管理、培訓費管理等等，財政部專門發文，制定了較為明確的管理要求和管理辦法，從而使事業單位經費支出范圍、標準及程序更為明確，便于事業單位遵照執行，以合規、合法使用各類基本經費。近年來，為進一步強化項目經費支出管理效率，財政部門對事業單位的集中采購、工程建設等項目支出制度也進行了明確規范，要求事業單位項目經費支出管理必須參照管理制度執行。

（二）所有經費支出須納入預算范圍

經費支出是預算管理的重要內容，事業單位必須根據財政部門分解下達的預算計劃，經費支出范圍、用途符合預算計劃的規定，不得擅自改變經費使用標準和方向，并合理安排各項經費支出進度。對于未納入預算編制范圍的經費支出，不得以任何理由擅自列支，對于確屬事業發展和業務活動所需經費，應提前報備，按規定程序對預算計劃進行調整。特別是對于項目經費預算來說，由于項目經費預算已實現了項目庫管理，更需要事業單位在經費管理中嚴格遵守專款專用原則，確保項目經費支出與項目庫相對應。

（三）有效防范舞弊，預防腐敗

近年來，事業單位的經費預算呈增長之勢，特別是在采購、基建、科研經費等領域的經費支出額度增長趨勢更為明顯。隨著經費額度的增長，經費管理中的財務舞弊和經濟腐敗現象較為突出，如何有效防范舞弊和腐敗風險，提高經費使用效率，是事業單位當前面臨的嚴峻問題。在經費支出管理中嵌入內控流程，通過內控制度約束經費審批環節的權力濫用，則可有效防范經濟腐敗，通過規范經費支出日常管理中的操作行為，有利于防范財務舞弊風險。

（四）強化經費支出績效評價

對經費使用效果進行考核、評價，并將評價結果應用于下年度經費預算等多種場景，以強化經費管理主體的經費使用合規意識，提升其經費支出管理效率，是事業單位經費支出管理的重要目標。這就需要事業單位根據事業發展以及經費預算指標等實際情況，合理設置經費支出管理指標體系及其權重，從經濟性、效率性和效益性三個維度對各部門、各業務條線的經費支出管理效果進行全面評價，并通過評價結果的應用，激發各主體單位經費支出管理的責任意識。

三、事業單位經費支岀業務的主要風險

（一）關鍵崗位設置風險

按照不相容崗位相分離的原則對經費支付業務流程進行崗位設置，在經費支付審批、審核、支付、核算和歸檔的整個流程中分設不同崗位，并明確不同崗位職責，以形成相互監督、相互制約的崗位體系，對于防范經費支付風險具有重要意義。部分事業單位之所以出現各類經費支付管理風險，與其崗位設置不合理，關鍵崗位職責分工不明確，串崗、混崗現象得不到有效清理有著密切關系。比如，由于人事編制不足等方面原因，部分單位會計出納崗位并沒有分開設置，從而出現經費支付賬務記載與現金支付“一手清”現象；部分單位印章管理與票據管理崗位混同，增加了經費支付環節的風險隱患。

（二）內部控制制度設計與執行風險

事業單位經費支付標準、用途是否合規、合法，其支付流程是否隱藏不確定性風險，不僅是財政預算管理、廉政管理的關鍵問題，而且是社會公眾普遍關注的熱點問題。這就需要事業單位根據內部控制管理的要求，從內控制度建設的角度對經費支付范圍、標準和額度進行控制，以防范由于制度設計不合理、制度執行不到位導致的經費支付風險。而從事業單位內控制度設計與執行的普遍情況來看，內控制度內容與單位經濟活動規律不匹配、制度設計過于粗糙、制度執行流于形式等問題難以得到有效遏制，以致于經費支付脫離制度約束，內控制度在經費支付中的控制作用弱化。以差旅費支付管理為例，公務差旅費是公費支付范疇中的重要項目，而由于票據審核制度不健全或執行不嚴格，部分報銷人員往往將個人旅游費、購物費也參雜其中，違規擴大了經費報銷范圍。

（三）虛假票據、虛構業務套取資金的風險

隨著事業單位經濟活動類型不斷增加以及與其它市場主體經濟往來的更加頻繁，經費報銷過程中所涉及的票據數量以及票據金額也逐步增大，如果事業單位內控制度不健全或不合理，對越來越復雜化和多元化的票據難以進行有效管理，甚至會出現虛構業務或利用虛假票據套取資金現象，極大影響國家財政資金支付效果，危及財政資金安全。以高校科研經費管理為例，為增強財政對創新創造的支持力度，國家在科研經費領域的撥款額度呈上升之勢，而事實上，由于科研經費管理制度缺失、經費支付審核不到位等原因，高校科研經費濫用、私用問題得不到控制，大量的科研費被虛假票據所套取。

（四）經費支付程序的風險

經費支付程序是內控制度建設的重要內容，它要求事業單位以風險防范為導向，以提升經費使用效率為目標，對經費支付的申請、審批和支付等整個程序進行合理設計，并將所有經費支付納入支付程序控制范圍之內，未經審批或集體討論不通過的經費支付申請，一律不得進入實際支付環節。而從事業單位經費支付程序現狀來看，支付程序缺失或逆程序操作現象依然較為普遍，比如差旅費報銷程序存在著先支付、后補審批簽字的現象，再比如大額經費支付未經集體討論的現象，這些都隱藏著極大的支付程序風險。

（五）經費支付方式的風險

事業單位經費支付方式包括直接支付與授權支付、轉賬支付與現金支付，需要財務部門根據支付資金性質、額度大小采用不同的支付方式，以防范支付風險，但在經費支付的實際操作過程中，由于事業單位大多并沒有從內控建設的角度對支付方式進行約束與規范，因此，操作人員對經費支付方式的選擇表現得較為隨意。比如，事業單位小額零星經費支付，只需采用授權支付方式即可，而實際操作中往往誤選直接支付方式，既使得支付流程更為繁瑣，又加大了流程審核風險；再比如，講課費、咨詢費支付本應采用轉賬支付方式，而財務人員盲目順從報銷人員要求而采用現金結算方式，加大了支付方式風險系數。

四、事業單位經費內控管理策略

（一）構建經費支出業務崗位設置及輪崗機制

經費支出管理崗位是事業單位內控管理關鍵崗位之一，事業單位應根據內控管理要求以及經費支出管理需要，合理設置崗位數量，明確各崗位職責分工。崗位設置總體應遵循不相容崗位相互分離原則，經費支出管理中的決策、審批、支付、監督等不相容的崗位必須分開設置，以實現不同崗位之間的相互監督與制約，消除長期以來經費管理業務中所形成的混崗、串崗問題。當然，為確保各崗位正常運轉和協同配合，還應合理設置不同崗位的專業能力準入門檻，明確不同崗位的職業道德要求，杜絕不合格人員進入經費支出關鍵崗位。

在構建經費支出管理崗位設置制度的同時，事業單位還應構建與此相配套的崗位輪崗制度，根據不同崗位的權力運行與業務權重特點，在業務不脫節、人員不缺位的前提下，對不同崗位設置不同的輪崗周期，比如經費支出審批崗可四年一輪崗，操作崗可二年一輪崗，等等。對未建立輪崗制度的單位，或未按制度要求進行定期輪崗的個人，都應在內控績效考核中進行扣分處理，并根據內控管理要求，對未建立輪崗制度的單位進行限期整改，對未按制度要求進行定期輪崗的崗位人員實行強制輪崗。

（二）建立和完善經費支出業務管理制度

一是要完善經費支出預算管理制度。經費支出范圍廣、項目雜，為實現經費支出源頭控制，必須在經費支出預算編制中對“款、項、類、別”進一步細化，以防止出現預算明細過于粗糙而導致經費預算相互擠占現象，特別是對于“三公經費”項目來說，更需要在預算中明確支出標準、范圍以及經費支出方式。

二是要完善內部監管制度，突破長期以來監管范圍局限，將監管內容擴展到經費支出事前、事中和事后全過程。比如，經費支出預算編制及其執行環節監督，經費支出審批、支付和核算環節監督，經費支出公示公開情況監督，等等。

三是建立問題整改與處罰制度，通過紀檢監察、內部審計、財政巡視等方式發現的經費管理問題，相關部門必須建立整改臺賬，并在期限內完成整改，并根據整改完成進度以及整改效果等情況，對相關責任人分別給予問責、處分或追究法律責任等不同程度的處罰。

（三）規范經費支出票據管理

經費支出票據審核管理是經費支出風險管理的第一道防線，票據管理及其核算制度是否規范，直接關系到經費支出管理效果，根據事業單位在經費支出管理中所暴露的票據管理短板，在財務制度完善過程中須重點關注以下兩項內容：一是要強化經費報銷發票審核力度，既要登陸國家稅務總局的發票查驗系統，驗證發票的真實性，也要核對發票金額與報銷金額的一致性；二是堅持審核經費報銷審批制度，未經相關責任人簽字審批或審批不通過的票據，一律不得進入財務核算環節。三是要嚴格把握經費支出報銷標準。對于公務接待、差旅開支、補助補貼、會議培訓等經費支出報銷申請，財務部門須逐一對照相關報銷標準進行比對和計算，對于超標準經費報銷票據，不得進行核算和支付。

（四）優化經費支出業務辦理程序

經費支出業務程序大致包括經費支出申請、審批、審核、支付等四道程序，為有效控制經費支出程序風險，需要事業單位采取以下程序優化措施：一是經費支出申請程序優化。所有經費支出申請必須交由歸口管理部門審核，以確保經費支出與業務實際需求相匹配，另外，為從源頭控制經費超標問題的產生，歸口管理部門還應對經費支出申請額度與預算計劃進行比對，無預算指標或突破預算指標的經費支出申請予以退回；二是經費支出審批程序優化。常規經費支出審批人可設定為部門負責人或單位分管領導，并由不同級別審批人員承擔各自審批責任；而對于經費支出額度大或技術含量高的審批事項，則需單位班子成員集體討論決策或引入第三方專業機構力量，在咨詢專家的基礎上再履行審批程序。三是經費支出審核程序優化。強化財務部門在經費票據、合同以及預算指標等方面的審核力度。

（五）優化經費支出支付方式

為有效防范經費支付環節風險，需要事業單位根據支付應用場景以及風控管理要求設置不同的支付方式。首先，由于財政授權支付的范圍和比例偏大，違規風險較高，因此，除小額零星經費支出、財務特許支出業務之外，其它所有經費支出必須經采用直接支付，特別是財政統發工資、其他工程項目類、國有資本經營預算支出、支付債務還本和利息類資金支付、一般項目類資金以及有特殊管理要求等支出，都應納入直接支付管理范疇。其次，為消除現金支付方式所帶來的監管盲區，應引導單位盡量采用轉賬支付或網銀支付方式，如果確需現金結算的，可盡量推薦采用公務卡結算。

結語：

事業單位經費支出范圍較為廣泛，但大致可劃分為基本支出和項目支出兩類。根據財政部關于經費管理以及內控管理要求，事業單位需要從經費支出審批、審核、支付、核算等環節強化內部控制管理，使經費支出符合制度要求和預算管理要求，并實現防范舞弊和預防腐敗、拓展經費支出績效評價應用范圍等經費管理目標。然而，在經費支出實際管理中，事業單位大多在關鍵崗位設置、內部控制制度設計與執行、虛假票據控制、虛構業務控制、經費支付程序和經費支付方式等方面存在諸多的風險隱患，需要事業單位從內控視角優化經費支出管理體系。