西寧市社區治理創新的實踐經驗與路徑優化

近年來，西寧市社區積極推進社區治理創新，形成了城市社區治理創新的“西寧經驗”，但面對公共事務繁雜多變的城市社區，西寧市社區治理依然存在著許多亟待解決的問題。本文分析了西寧市社區治理存在問題的深層次原因，即社區治理碎片化，系統性思維有待提高；社區負荷過重，權限職責定位不清；人力資源不足，財政支持力度低；忽視主體需求，治理效果反饋少。同時提出了西寧市社區治理創新的總體思路：構建“黨建引領”理念指導下的良性、長效社區治理體系，并提出了社區治理創新的有效途徑：堅持黨建引領，明確治理體系；加強制度保障，厘清主體責任；吸納社會力量，加大財政支持；優化治理方式，推進“四步走”。以期助力西寧市成為全國城市社區治理創新示范城市，為我國城市社區治理提供參考。

一、研究背景

現今，結合西寧市獨特的自然地理環境與城市發展特點，西寧市社區在多方的共同努力下，實現了社區治理創新，并取得實效，形成了社區治理的“西寧經驗”。同時，面對公共事務繁雜多變的城市社區，西寧市社區治理依然存在著許多亟待解決的問題。對此，本研究致力于建構西寧市社區治理體系，使西寧市社區實現“黨建引領”理念指導下的“共建共治共享”的治理格局，成為全國城市社區治理創新示范城市，為我國城市社區治理提供參考。

二、西寧市社區治理創新的實踐經驗

（一）西寧市社區概況

西寧市是青海省省會，也是一個多民族人口聚居城市。西寧市現下轄五區、二縣及西寧（國家級）經濟技術開發區，共有26個街道辦事處，172個社區。其中，城東區、城西區和城中區分別有7個街道辦事處，數量多于其他兩區二縣。從社區數量來看，城東區共35個社區，居于第一，城北區和城西區次之，分別共31個社區，城中區有29個社區，大通縣有22個社區，湟中區有16個社區，湟源縣有8個社區。

（二）西寧市社區治理創新的實踐經驗

1.以黨建為引領，心系居民

西寧市社區治理中不斷強化黨的領導，推進基層治理體系和治理能力現代化建設。例如，城東區凱旋社區以“抓黨建、抓服務、抓治理”為主題，堅持“以黨建為引領、以治理為基礎、以服務為宗旨、以合作謀發展”的理念，重點打造中惠萬達“暖東同芯圈”，整合各方資源力量，共同建立起“街道黨工委—社區黨組織—商圈網格”為架構的三級管理服務新模式。西寧市各個社區的“內核”思想都是以黨建引領，社區常將黨組織活動作為載體，建立黨員、群眾和社會組織共同參與的服務體系，鼓勵黨員積極發揮先鋒模范作用，投身社區服務工作中，開展一系列為民活動。

2.挖掘現有資源，發揮特長

西寧市社區總數較多，但由于五區兩縣經濟發展水平、少數民族比例、城鎮化率等的不同，各社區有著不同的發展形態，它們利用本社區獨特的治理資源，充分發揮治理效能，形成了百花齊放的良好治理局面。水井巷社區針對社區內退休老人較多的情況，動員老人們加入到志愿者隊伍中來，依托社區多個驛站開展相關志愿服務，提供“有溫度”的社區服務，同時，社區還開設了博愛小屋等多個功能室，未來，社區還將組織志愿者與困難居民結對牽手，為居民提供各類服務。

3.提升服務效能，創新載體

西寧市不斷創新“在職黨員進社區”平臺和服務機制。一方面，全面推行“黨員入格一網兜底”服務機制，發動在職黨員下沉居住地社區網格，協助開展社區治理工作。另一方面，為推動在職黨員進社區服務規范長效開展，西寧市推行居民點單、社區交單、單位下單、干部接單、群眾評單的“菜單式”服務模式，實現群眾需求和服務資源的有效對接，做到供需精準化、服務“零距離”。截至2022年底，全市社區征集發布居民事項3916件，聯點黨組織和在職黨員認領并辦結3534件。

4.完善體制機制，激發熱情

2022年以來，西寧市各社區嚴格執行《西寧市社區工作事項準入管理暫行辦法》，為社區集中精力抓黨建、抓治理、抓服務打通經脈。西寧市以社區工作者職業體系建設為契機，開展社區黨組織書記事業崗位管理工作，進一步提升社區工作者職業存在感、獲得感、榮譽感。2022年8月，西寧市制定出臺《西寧市關于加強社區建設工作的若干措施》，明確提出，在持續加大“紅色物業”建設力度的基礎上，完善物業服務企業信用評價機制，對評選出的“星級紅色物業企業”給予一定的經費支持，在物業服務項目招投標和物業服務企業評先評優時予以優先考慮，通過激勵手段引導物業積極參與到社區治理當中。

三、西寧市社區治理創新中存在的問題及原因分析

（一）社區治理碎片化，系統性思維有待提高

西寧市社區治理碎片化，一方面是治理主體的碎片化，西寧市社區治理中部分基層黨組織作用薄弱的問題依然存在，基層黨組織地位邊緣化、工作形式化、成員老齡化等問題導致一些社區治理缺乏核心的領導力量支撐。同時，社會力量參與社區治理的主體性、能動性和責任性不足，居民參與社區治理的活力和動力不強。另一方面表現在社區間信息的碎片化，各社區的信息資源難以實現互聯互通，特別是各個街道與縣區的社區之間，造成信息資源流通不暢，形成“信息孤島”。

社區治理是一個復雜治理系統，以系統性思維推進社區治理集成效應的實現逐漸成為共識，但在西寧社區治理的具體運作過程中，卻出現了由于系統性不足而造成的社區治理碎片化問題，進而出現了社區治理的失衡、間斷與無效。

（二）社區負荷過重，權限職責定位不清

根據《中共西寧市委辦公室、西寧市人民政府辦公室關于印發<西寧市關于進一步推進社區“減負增效”的若干措施>的通知》，西寧市按照“一年一更新、一年一發布”的要求，對2021年社區工作事項進行了更新完善。但據筆者對西寧市富強巷社區、賈小社區、西海璐社區調查顯示，各社區承擔的各類行政性事務仍有105項，這類事務占到社區所有工作量的近 80%。社區減負工作仍然面臨著許多難題。

同時，西寧市社區仍存在著居委會、物業公司和業委會因為權責關系不明，相互推卸、爭權奪利的問題，在社區治理中，需要各個主體間的協調、溝通和合作，但主體間往往受權力、利益、責任等因素影響，缺乏協調和整合的內生動力和保障機制，存在權責不清的情況。

（三）人力資源不足，財政支持力度弱

近年來，西寧市社區治理中“事多人少留不住”的趨勢愈演愈烈，盡管目前西寧市社區治理中已經在制度層面不斷落實選人、用人、激勵人的制度，但是相較于復雜量大的社區工作來說還遠遠不夠。一是表現在人力資源管理的理念落后，對人才的重視程度仍有不足。二是在社區人才培養方面，缺少系統性的社區人才培養體系，許多社區工作人員多是靠直接的經驗或感覺進行相關事務的處理。三是其他社會組織與居民對社區治理的積極性不高，參與面不廣。

目前財政支持力度也較弱，以城東區八一路街道社區為例，其2022年保障經費約為12萬元，其所屬八一路街道一般公共服務支出總經費為442萬，社區支出占八一路街道保障經費的2.71%，而社區承擔了街道所有居民的服務管理工作，社區承擔的工作任務與其經費保障存在巨大的反差。社區治理中的經費不足，而社區工作項目卻并未減少，因此，缺乏足夠的治理資源成為西寧市社區得以長效發展的障礙。

（四）忽視主體需求，治理效果反饋少

西寧市相較于國內其他一線、二線城市，經濟基礎薄弱、基礎設施建設相對滯后，且少數民族居民數量大，社區居民情況復雜，簡單地一概而論的社區治理體系很難滿足居民個性化與多樣化的需求。而社區工作具有很強的任務導向性，轄區內居民的實際需求很難被看到，進而使社區工作人員缺乏時間和精力聚焦居民服務，社區治理與居民間的聯系被削弱。

西寧市社區治理中同時還存在針對治理效果反饋不足的問題。例如八一路街道個別老舊小區的物業公司多年來不作為，社區居民對此怨聲載道，但卻遲遲得不到社區工作人員及物業公司相關人員的解釋與處理。社區治理中如何迅速對治理效果做出判斷與整改，以達到最優的治理效果同樣是西寧市社區治理中亟待解決的問題。

四、西寧市社區治理創新的優化路徑

西寧市社區治理創新實現科學化和系統化，是有效推動西寧市社區治理創新的重要動力。西寧市當從治理理念、制度保障、治理資源、治理方式四個層面致力于構建完整的社區治理體系（如圖1），在此治理體系中，首先，應在治理理念層面繼續堅持“黨建引領”不動搖，明確前進方向。其次，建立健全社區治理的配套制度，以制度為支撐，實現社區治理規范化、法治化。再次，充實社區治理資源，以充足的人、財、物資源為美麗和諧社區的建設添磚加瓦。最后，推進治理方式“四步走”，分析治理主體需求，優化治理技術手段，做好治理監管，及時反饋治理效果，促進西寧市社區治理創新落到實處。

圖1：西寧市社區治理體系圖

（一）堅持黨建引領，明確治理體系

西寧市社區治理在“黨建引領”的治理理念下，要形成系統性的治理體系，才能夠更好地促進社區治理實現良性、長效發展。社區內部包括社區黨組織、居委會、業委會、物業公司、社區居民、社會組織等不同主體，要充分動員各個主體參與到社區治理中來，明確職責，實現各主體的協調共治，進而促進社區內部形成良性、有序的治理關系。

（二）加強制度保障，厘清主體責任

一方面，要建立健全配套制度，制定與完善相關制度規定，進一步明確社區的職能定位，及內設機構、運行方式、辦事流程和服務標準，理順與區直屬部門、居委會的關系。另一方面，要厘清主體責任，應進一步健全社區工作機制，理順政府、街道與社區居委會在社區公共管理和服務中的功能及權責關系，助力社區服務網絡化、信息化，實現社區間的信息共享，大幅減少社區工作者的行政性工作，使社區工作人員回歸社區，提升服務質量。

（三）吸納社會力量，加大財政支持

從人才資源來講，一要加強隊伍建設，打造一支公共意識強、能力突出的隊伍。依托學校和有關部門，經常性地組織開展有關社區現代化管理的培訓、座談。二要加強志愿者隊伍建設，積極拓寬社區治理的渠道，鼓勵和引導社會力量投入，建立有關政策法規宣傳、矛盾糾紛化解、文明衛生創建等志愿者隊伍。從財、物資源來講，要加強社區治理創新的經費保障，設立城市社區治理專項經費，市、區兩級財政制定西寧市社區每年的經費基數標準，提高財務補貼水平。同時，將西寧市社區活動經費納入支出政策庫管理，重點對政策落實情況、專項資金使用管理及其效果開展績效評價，強化資金使用主體的績效責任，促進政策和投入機制不斷完善，提高專項資金使用效益。

（四）優化治理方式，推進“四步走”

西寧市社區治理創新優化路徑應分為以下四個步驟。

第一步，分析治理主體需求，做好社區居民的需求調研工作，既要關注共性需求，也不能忽視個性需求，并注重居民需求變化的分析，滿足群眾多元化需求。同時，積極培育社區意識，激活社區共治的動力。積極培育社區成員的參與意識和公共服務精神，塑造公共價值認同，增強社區歸屬感和認同感。第二步，優化治理技術手段，積極打造智慧社區。西寧市社區要不斷嘗試將越來越多的智能化成果應用到社區服務場景中，讓數據多跑路、群眾少跑腿，同時，要搞好硬件設施建設工作，注重數據共享與安全，因地制宜推進智慧社區綜合信息平臺建設。第三步，做好治理監管，繼續鼓勵推行項目化管理，加大項目監管力度。將社區所有工作納入項目化管理，按照事關社區發展全局的重大項目、年度重要工作、常規工作進行分類，明確牽頭負責人、責任人、工作目標、時間節點等要求，做到全過程監督。第四步，及時反饋治理效果，西寧市社區應探索實行績效考核制度。在區域化黨建、服務群眾、網格化工作、組織培育和社區治理五個方面實施百分制考核，突出考核結果運用，將社區工作者考核情況與工資績效、用工續聘等相掛鉤，充分調動社區工作者的工作積極性和主動性。

（作者單位：青海師范大學）

個人簡介：馬蘭，女，1991年10月出生，回族，寧夏回族自治區銀川市人，碩士研究生，講師，研究方向：基層治理、社會政策。