國(guó)土空間規(guī)劃背景下公路選址論證編制研究

湯 俊，李麗萍

(武漢愿景土地咨詢有限公司,湖北 武漢 430072)

0 引言

重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目對(duì)城市發(fā)展有重大影響。重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的前期工作符合國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)管控,是保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行,取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的重要條件。2022年8月,自然資源部等7個(gè)部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》,要求各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等空間管控要求,積極配合和參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址選線工作。在選址選線工作中要切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約集約制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,重點(diǎn)評(píng)價(jià)分析建設(shè)項(xiàng)目涉及的紅線底線要素并提出建設(shè)性意見(jiàn)[1]。

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的規(guī)劃選址是建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度的重要內(nèi)容之一,是國(guó)家基本建設(shè)管理程序的重要環(huán)節(jié)[2],應(yīng)以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù),統(tǒng)籌考慮各類國(guó)土空間要素協(xié)同,注重建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、協(xié)同性和可實(shí)施性[3]。麻城屬于山地丘陵型城市,公路交通運(yùn)輸在整個(gè)市域范圍內(nèi)的交通運(yùn)輸中占據(jù)著不可替代的地位。S408改擴(kuò)建工程可以優(yōu)化現(xiàn)有的交通運(yùn)輸體系,提升道路技術(shù)等級(jí),加強(qiáng)沿線交通通行能力,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

1 項(xiàng)目背景與技術(shù)要點(diǎn)

1.1 項(xiàng)目概述

S408是普通省道干線公路,由原縣道X207(順河鎮(zhèn)至河南項(xiàng)家河)及X103(順河鎮(zhèn)至麻城市區(qū))組合而成。目前S408省道的基本路段為四級(jí)公路,路基寬6 m,道路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較低、通行能力差、服務(wù)水平不高,極大制約了S408作為區(qū)域內(nèi)交通干道的通行能力,不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本項(xiàng)目的建成有利于提高道路服務(wù)水平,完善公路網(wǎng)系統(tǒng)結(jié)構(gòu),較大改善麻城市城區(qū)和順河鎮(zhèn)之間的交通出行條件。推進(jìn)麻城市“兩縱兩橫、三環(huán)三聯(lián)七射”的主干線公路網(wǎng)骨架結(jié)構(gòu)的形成。

1.2 技術(shù)難點(diǎn)

1)國(guó)土空間總體規(guī)劃上位指導(dǎo)缺位:本項(xiàng)目缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)。S408涉及麻城市南湖街道、順河鎮(zhèn),理論上需要論證項(xiàng)目與麻城市、順河鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃的符合性。但截至2023年3月,相關(guān)的上位國(guó)土空間總體規(guī)劃尚未形成具有法定效力的成果文件,已批準(zhǔn)的麻城市城市總體規(guī)劃及順河鎮(zhèn)總體規(guī)劃由于年份久遠(yuǎn),不符合發(fā)展實(shí)際。

2)跨區(qū)域選址的協(xié)調(diào)難度:本項(xiàng)目是湖北省重大交通基礎(chǔ)設(shè)施,按照《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》的管理要求,需編制規(guī)劃選址報(bào)告,取得城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部出具的選址意見(jiàn)書(shū),以及支撐項(xiàng)目可行性研究的批復(fù)。項(xiàng)目途經(jīng)麻城市南湖街道、順河鎮(zhèn),做好相關(guān)審查部門溝通協(xié)調(diào)工作尤為重要。

3)新形勢(shì)下選址面臨更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn):2019年,中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕18號(hào))提出謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。同年,自然資源部印發(fā)的《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)〔2019〕2號(hào))提出合并辦理規(guī)劃選址和用地預(yù)審,規(guī)劃選址報(bào)告的編制內(nèi)容和深度也要做出相應(yīng)的調(diào)整。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址要與國(guó)土空間、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等相關(guān)管控進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào),強(qiáng)化底線思維,處理好開(kāi)發(fā)與保護(hù)平衡的關(guān)系[4]。

2 選址技術(shù)路線

2.1 公路選址原則

在多規(guī)合一的背景下,選線過(guò)程中需結(jié)合多個(gè)規(guī)劃要求,遵循比選原則、安全原則、均衡原則、協(xié)調(diào)原則及生態(tài)原則,從多個(gè)角度綜合考慮,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益三者間相互協(xié)調(diào),選出最優(yōu)路線方案[5]。

2.2 論證思路

在項(xiàng)目選址論證中,項(xiàng)目必要性、項(xiàng)目可行性、規(guī)劃符合性和選址合理性是重點(diǎn)內(nèi)容。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址論證核心目的是明確建設(shè)項(xiàng)目選址是否可行、合理[6]。

研究建設(shè)項(xiàng)目背景與緣由,明確項(xiàng)目必要性,通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研與數(shù)據(jù)分析,確認(rèn)項(xiàng)目的可行性;通過(guò)GIS技術(shù),結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃,綜合考慮項(xiàng)目的規(guī)劃符合性;再聯(lián)系項(xiàng)目所處區(qū)域的綜合交通,給排水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施條件,敏感因素,生態(tài)環(huán)境和安全防災(zāi)等具體情況,分析項(xiàng)目選址的合理性。通過(guò)上述多層級(jí)分析論證,匯總項(xiàng)目選址對(duì)區(qū)域造成的多方面影響,向設(shè)計(jì)、施工單位和項(xiàng)目所在地的規(guī)劃主管部門提出規(guī)劃選址意見(jiàn)。項(xiàng)目論證思路如圖1所示。

3 方案選定與多規(guī)融合

3.1 方案擬定

3.1.1 路線初定

根據(jù)地域路網(wǎng)規(guī)劃和沿線出行需求,項(xiàng)目起點(diǎn)設(shè)于滬蓉大道與麻順公路交叉口,終點(diǎn)為河南項(xiàng)家河S408零公里樁號(hào)處,途經(jīng)多條鐵路和高速,多個(gè)學(xué)校、自然公園及沿線各村鎮(zhèn)等。

根據(jù)JTG B01—2014公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)劃本項(xiàng)目為二級(jí)公路,雙向兩車道,設(shè)計(jì)速度采用60 km/h,因山地條件限制,部分路段采用40 km/h。車道寬度3.5 m,兩側(cè)路肩寬度均采用0.75 m,即基本段路基寬度10 m。

3.1.2 路線方案比選

為做到集約節(jié)約用地,路線結(jié)合初定結(jié)果,盡量利用現(xiàn)有道路,對(duì)局部路段做出優(yōu)化方案并進(jìn)行比選,擬定K線和局部比較方案A,B,C三處比較線,見(jiàn)圖2。經(jīng)多方位比選,結(jié)論如下:

1)A比較線路基工程規(guī)模更小,但拆遷量大,對(duì)附近流域有一定影響,且總體造價(jià)高;K線平縱指標(biāo)舒適,占地小,路線短。

2)B比較線雖利用老路較多、占地少,但指標(biāo)較低、造價(jià)高;K線平縱指標(biāo)較好,安全性高,造價(jià)低。

3)C比較線平面線形更好,路線短,但邊坡防護(hù)工程量大,對(duì)環(huán)境影響較大;K線縱斷指標(biāo)更優(yōu),工程規(guī)模更小,造價(jià)適宜。

經(jīng)綜合比選,三處路段均選K線為推薦方案。K線全長(zhǎng)43.34 km,其中改擴(kuò)建段長(zhǎng)度為38.09 km,新建段長(zhǎng)度為5.25 km,項(xiàng)目用地面積104.34 hm2。預(yù)估工程總造價(jià)48 090.06萬(wàn)元。

3.2 多規(guī)銜接

3.2.1 與三區(qū)三線的銜接

在Arc GIS10.2上進(jìn)行矢量擬合可知,項(xiàng)目推薦方案不涉及占用自然資源部新下發(fā)的永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線;僅在經(jīng)過(guò)順河鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)時(shí)穿過(guò)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界,其余段都不在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi),見(jiàn)圖3。綜上,推薦方案選址與自然資源部新下發(fā)的三區(qū)三線是可以妥善銜接的。

3.2.2 與相關(guān)規(guī)劃的銜接

1)用地規(guī)模合理性。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)要求,在建設(shè)用地預(yù)審的審查報(bào)批階段,需考慮項(xiàng)目總體用地規(guī)模、各功能區(qū)用地規(guī)模與相關(guān)工程設(shè)計(jì)規(guī)范及地區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)是否相符,不符合者不得通過(guò)用地審批[7]。

項(xiàng)目用地總規(guī)模為104.339 0 ha,各功能分區(qū)面積見(jiàn)表1。依照項(xiàng)目所在區(qū)域的用地標(biāo)準(zhǔn)文件《湖北省產(chǎn)業(yè)用地目錄和用地標(biāo)準(zhǔn)(2021年本)》,項(xiàng)目用地總面積和各功能分區(qū)用地面積均符合要求,且充分做到了節(jié)約集約用地,項(xiàng)目規(guī)模是合理的。

表1 用地標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際規(guī)模比較情況

2)規(guī)劃符合性。選址論證時(shí)需要考慮項(xiàng)目落地過(guò)程中與相關(guān)規(guī)劃的實(shí)際銜接[8]。將選址范圍與《麻城市城市總體規(guī)劃(2012—2030)(2015年修改)》《麻城市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》《麻城市順河鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編(2011—2030)》及《麻城市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2020—2035年)》(階段性成果)等多項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接,銜接情況如表2所示。可知,除了城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,項(xiàng)目與大部分相關(guān)規(guī)劃是相符的。

表2 與相關(guān)規(guī)劃符合性分析

城市總體規(guī)劃是引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè),保護(hù)和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段,具有剛性和彈性。科學(xué)的規(guī)劃在保證實(shí)施剛性的同時(shí),應(yīng)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土空間格局的動(dòng)態(tài)供需關(guān)系變化,適當(dāng)預(yù)留彈性管控余地。與城市總體規(guī)劃的內(nèi)容逐一分析后發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目與大部分規(guī)劃是符合的,但部分路段涉及占用一般農(nóng)田,與市域空間管制規(guī)劃的限制建設(shè)區(qū)存在沖突。在不干擾地區(qū)建設(shè)發(fā)展、不影響地區(qū)重要資源的前提下,通過(guò)提出有效處理措施,如異地復(fù)墾等量耕地,可使得項(xiàng)目與規(guī)劃的矛盾得到合理解決。

與麻城市土地利用總體規(guī)劃成果銜接發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目用地不符合麻城市土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《土地管理法》(2019年修正版)第二十五條:“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,需要改變土地利用總體規(guī)劃的,屬于省級(jí)人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的,根據(jù)省級(jí)人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃”。由于項(xiàng)目入選了省級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫(kù),符合允許調(diào)整土地用途的情形,因此項(xiàng)目是可行的。

綜上,項(xiàng)目選址整體上與相關(guān)規(guī)劃要求相符,部分與規(guī)劃不符之處,若滿足相關(guān)規(guī)劃修改條件則可進(jìn)行合理調(diào)整,若不滿足修改條件,則應(yīng)采取有效措施、合理處理,使項(xiàng)目選址不違背規(guī)劃本意,切實(shí)改善地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施條件。

3.2.3 規(guī)劃落實(shí)的考量

由于規(guī)劃具有一定的延滯性和時(shí)效性,在項(xiàng)目進(jìn)行的過(guò)程中需結(jié)合實(shí)際進(jìn)行調(diào)整與修改。本項(xiàng)目作為公路設(shè)施類工程的選址論證,涉及具有綜合性的總體規(guī)劃,也將影響具有實(shí)施性的詳細(xì)規(guī)劃。因此,論證不僅要考慮與綜合交通規(guī)劃的符合度,還需考慮項(xiàng)目與實(shí)際道路的銜接。

本項(xiàng)目落地合理性重點(diǎn)體現(xiàn)在交叉工程方面。項(xiàng)目與大部分道路為平面交叉,與部分交通的處理采用了分離式立體交叉,包括合武鐵路客運(yùn)專線、G42滬蓉高速、G45大廣高速、京九鐵路等,共6處,具體情況見(jiàn)表3。

表3 項(xiàng)目立體交叉工程處理情況表

通過(guò)合理地設(shè)置道路立體交叉,可以確保項(xiàng)目與實(shí)際道路的有效銜接,保障項(xiàng)目選址符合規(guī)劃要求,并具有合理性、可操作性。

3.2.4 聯(lián)合選址及管理

項(xiàng)目選址除了與自然資源和規(guī)劃主管部門有關(guān),同時(shí)還會(huì)與生態(tài)環(huán)境、水利、交通、鐵路、發(fā)改、文化等多個(gè)部門相關(guān),為了落實(shí)“多規(guī)合一”,針對(duì)國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施審批核準(zhǔn)制的要求,本項(xiàng)目前置了相關(guān)部門的許可管理要求,在選線方案編制過(guò)程中進(jìn)行多部門會(huì)審,最終實(shí)現(xiàn)“多審合一”。一方面使得方案的科學(xué)性、合理性得到增強(qiáng),另一方面使得項(xiàng)目推進(jìn)程序更加合法、合規(guī)、合理,可以減少后期項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程不必要的反復(fù)。此外通過(guò)將選線落地方案及規(guī)劃建議反饋至國(guó)土空間規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃中,可進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性,滿足“一張圖”進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)與規(guī)范管理的要求,提升城市發(fā)展的依法治理能力[9]。

4 結(jié)語(yǔ)

基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系,逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的必要要求。規(guī)劃選址作為國(guó)土空間規(guī)劃審批階段的重要工作,對(duì)于項(xiàng)目布局的優(yōu)化與國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)籌,可從源頭上減少矛盾沖突、提高項(xiàng)目用地審批效率。當(dāng)前正是上位規(guī)劃尚未批復(fù)的窗口期,如何在國(guó)土空間規(guī)劃的背景要求下,加強(qiáng)線性工程選址分析論證的合理性與合規(guī)性,項(xiàng)目在編制內(nèi)容和思路上進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索,希望通過(guò)本項(xiàng)目的總結(jié)與研究為相關(guān)案例提供借鑒。