界內與界外：民國時期的租界衛生交涉(1912—1937)

李傳斌

衛生外交可以說是全球化的產物。有學者指出1851—1951年是“國際衛生外交的第一個百年”[1]。在這百年里,近代中國的衛生外交顯得有些特殊。除去一般性的衛生外交外,由于中國國家地位的邊緣化、外國人在華享有諸多特權,中國本土發生了諸多與衛生相關的交涉。租界是近代中國的特殊區域。圍繞著租界內外的衛生問題,中國與列強發生了諸多衛生交涉。目前,學術界對近代中國的租界衛生、通商口岸衛生以及租界防疫交涉多有研究①,但是對于民國時期因租界內外的衛生而引發的各種交涉,少有專門的探討。本文擬以上海為中心,結合相關個案,從衛生關聯與沖突的角度,探討民國時期租界衛生交涉,揭示租界內外的華洋關系以及背后的利益訴求。

一、租界、華界關系與衛生交涉的產生

租界是近代中國約開口岸中的特殊區域,租界制度“是由通商口岸制度發展而來的一種特殊制度”[2]。作為列強在華的“飛地”,租界設有市政機關,并有專門的機構管理公共衛生②。而且,租界移植的是西方城市治理的模式,其醫療衛生建設早于華界,且在整體上優于華界。

在通商口岸,租界與華界實行分治,在管理制度和醫療衛生建設方面存在較大的差異。然而,兩者又是彼此毗連的區域,相互之間有著密切的關聯。衛生問題往往關系二者利益。這種利益不僅涉及地方公共利益,而且涉及地方行政權,甚至涉及國家主權。因此,租界與華界不可避免地會因衛生問題而發生交涉。作為近代租界交涉的一個重要方面,租界衛生交涉的產生有其特殊之處。

就租界而言,其對華界的態度和對待租界內中國人的政策均會導致沖突與交涉的產生。一方面,租界作為擁有特殊權力的空間,對華界往往采取一種排斥性的政策,推廣租界成為列強的一個重要目標。租界毗連區域產生的衛生問題,往往引起租界當局的干涉,引發中外交涉。如上海虹口租界內的天后宮歸中國地方當局管理,由于管理不善,租界當局向地方當局提出交涉,甚至說“宮內污穢礙及租界衛生”[3]。天后宮只是特殊的狹小區域。相比之下,與租界四周毗連的華界范圍更大,其衛生狀況往往堪憂。租界以周邊華界不衛生為借口,提出額外要求,以達到擴大租界的目的。這種情況在晚清時期即已產生。1909年,時人在論及上海租界推廣時就指出,近年“他人日挾其擴張權力之政策,乘間蹈隙,稍有藉口,即起交涉”。這些交涉“有以捕務廢弛為言者,有以衛生妨礙為言者,有以道路不修為言者”,“其目的總不外乎‘推廣租界’四字”[4]。民國時期,衛生仍然是各國推廣租界的借口之一。1912年1月,上海公共租界以西的三條官浜被工部局填筑成馬路,這一舉動違背中外條約。所以,滬軍都督府交涉使許繼祥為此照會領袖領事時,明確指出,“官浜系國有之地,中政府有完全掌理之主權,未經中政府商允,斷不能藉交通、水利、衛生各問題,據為別用”[5]。1913年,有人聽聞上海“將改閘北巡警局為警察分署,而警察總廳則設于南市”,不無擔憂地說,“迭次交涉發生皆由閘北,外人要求推廣租界亦首在閘北”,“今警察總機關將移設于南,而于關系重大之閘北僅設分署,一切布置如衛生、緝盜等事,一或未周,外人有可藉之詞,推廣之謀將因而益急”[6]。1914年,時人在反對上海公共租界推廣時,明確指出外國人推廣租界“所藉口者厥惟兩端,一曰：租界人滿,不得不推廣;一曰華界污穢,易于傳染時疫”。這兩個理由都是站不住腳的,就第二個理由而言,“光復以后租界上時有鼠疫發現,而華界無之。豈得誣為華界所傳染?且思無論租界若何推廣,總須與華界為鄰。華界果盡污穢,彼亦何所容身?”[7]不僅上海如此,其他通商口岸也有這種情況。1914年,各國向中國提出推廣漢口租界,其所持理由就是“租界擁擠,不便保衛,及界外不講衛生”,這當然遭到中方的反對[8]。顯然,以衛生為由推廣租界是列強的慣用手段,為中國各界所熟知。衛生問題因此而卷入了租界交涉之中。

另一方面,租界實行獨立于中國主權之外的殖民制度,根據其政策和法規,對居住于租界或來往于租界的中國人實行管轄。誠如晚清時論所言,“各處租界皆非我國權力所能及,以本國之人民而受治于他人之法律,以本國之法律而不能及于本國之人民,喪權辱國莫此為甚”[4]。而且,租界當局常以衛生為借口,限制中國人在租界的生活與經營。如租界以衛生為由,取締或干預中國人在租界辦理的學校、工廠等,向租界的中國居民或商家征收衛生捐,限制界內中國人的行醫活動,對由華界運入的食品嚴加衛生限制,等等。租界的這些舉動并非完全合理,因此引起了租界內外中國人的不滿,交涉由此而生。

就中國而言,租界的上述態度和政策,往往涉及中國的國家利益與民眾利益。而且,隨著中國人主權意識和衛生意識的提升,以及中國通商口岸城市衛生建設的發展,中國人對于租界內外的衛生問題更為看重。因此,中國官方常會針對租界的要求而采取相應的措施,或因民眾的要求而向租界當局表示抗議。中外交涉由此而生。此外,中國官方對于本國民眾在租界內的處境和遭遇,也會出于維護國家主權或保護民眾利益的目的,而向租界當局提出交涉。

當然,衛生不僅僅關系租界或華界的某一方。租界與華界畢竟是毗連的區域,衛生問題有時會關系到界內外的公共利益。如租界生產和生活廢水、污物排放,租界垃圾運出界外傾倒等,都會對華界造成不良影響。中方為處理這種問題,不得不與租界交涉解決。當然,華界的垃圾處理、不良習慣(如露天暫存棺槨、隨意傾倒垃圾等),會對附近的租界產生影響。租界當局出于清潔衛生或防疫的需要,也會向中方提出交涉。

此外,防疫等問題的處理還需要租界與華界合作,雙方不得不就此進行交涉。如1910年上海鼠疫發生時,雙方為采取應對舉措進行了交涉。1910年11月11日,上海道臺劉燕翼在北洋務局,與英國駐滬總領事霍必瀾就檢疫進行磋商。劉燕翼指出：“英美租界檢疫風潮雖由匪徒造謠、愚民誤會所致,然亦未始非檢查員所用華人過于強迫之故。在工部局之意,本欲保衛公安,乃因檢查疫癥過于嚴厲,反致破壞治安。中外商民均有不利。”所以,他提出“嗣后凡有舉動,總以和平為是”。霍必瀾將其意見“即轉告工部局”,工部局“各西董亦深以為然,故即出示得以安靖”[9]。民國時期此類交涉仍然存在。

所以,租界與華界的衛生問題不僅關系二者之中某一區域內的衛生,而且關系二者的利益,甚至影響二者的關系。其間特權、主權、公共利益、群體利益等因素交織在一起,導致了租界與華界產生了多種衛生交涉。

二、租界衛生交涉的多維面相

晚清時期,租界與華界就產生了多種交涉,上海防疫交涉就是典型的例證。民國時期,隨著租界和華界的發展,衛生問題更為突出。中外之間圍繞著租界內外的衛生問題進行了多種交涉,涉及不同利益主體。具體而言,1912—1937年間的租界衛生交涉主要表現在以下幾個方面：

(一)衛生與主權交涉

租界制度是條約特權制度的重要內容之一,對中國主權造成了極大的侵害。民國時期,衛生導致的與租界有關的主權交涉主要表現為三種情況。

一是推廣租界與衛生交涉。有的租界當局為推廣租界,以華界不衛生為由[10]。這理所當然地遭到中方的拒絕。1914年,各國公使就擴大漢口租界一事與民國政府進行交涉,其所持理由之一就是租界外的華界不衛生;雙方就擴大漢口租界一事,交涉數星期之久,然而中國政府“恐益增長養亂淵藪,但允擔保衛生,不允所請”。媒體對此進行報道時也稱“此問題一時恐難解決”[8]。不過,受特定因素的影響,有的租界經中外交涉之后,達到了推廣的目的。1914年,上海法租界的推廣就是一例。而且,外交部特派江蘇交涉員楊晟與法國駐上海總領事甘世東,在商議拓展上海法租界時,對相關的衛生問題進行了商議。1914年4月8日,雙方達成《上海法租界推廣條款》,7月14日正式公布。該條款的第8條規定“為衛生起見,此約批準以后,所有華人棺柩只準在界內掩埋;不準浮厝,如有特別情形暫為殯寄者,應得公董局之批準”[11]。這一條款“為衛生起見”,以強制的方式改變了新納入租界范圍的華人舊俗。

二是與衛生相關的租界違約越界交涉。租界常有違約的越界行為,這遭到了中方的反對。中國地方當局從維護主權出發,對于租界越界辦理衛生事業也表示反對。1913年,法租界德文醫學堂派工匠在徐家匯附近的“廿七保五圖方門涇地方”,“筑路砌溝,并在四面圍打竹笆”。該圖地保沈韓嘉認為“事關外人越界筑路”,所以于9月26日向上海縣公署稟報,“并呈草圖一張”,上海縣知事立即函請“交涉使派員阻止,以保主權”[12]。1921年,上海反對租界當局在曹家渡越界設立排污管道,其目的之一就是要維護主權[13][14]。

三是收回租界中的衛生交涉。第一次世界大戰后,天津奧租界的收回交涉與衛生有較大的關聯。1917年,中國對德、奧宣戰后,收回兩國在華租界。當時,意大利曾提出接租天津奧國租界,未能如愿。在巴黎和會上,意大利又就接租奧國租界提出了要求,其理由之一即與衛生有關,中方對之持反對態度。1919年7月15日,五國專門委員會討論此事時,意大利委員提出的接租奧國天津租界的理由有三。一是“津租界義最小,不敷居住。奧界毗連義界,有橋直達華界,義得之,可興商務”。二是“奧界多水坑,不料理礙衛生,義得之,可整頓”。三是意大利“不欲強據奧界,愿請五國公平估價,由奧約賠義款項下扣除”。意大利的要求提出后,美、法、日三國代表“甚為反對”,英國代表的態度“似亦直我曲義”。顯然,意方的要求沒有得到其他四國的支持。不過,陸征祥在當日向國內報告時指出：意大利的第二條理由“聞頗動聽”,其要求“即將全部打消,各國于租界內居民衛生,恐難緘默。奧界現既由我管理,似當及早設法注意此事,以杜口實”[15]197。由于各國反對,意大利的要求未能實現。次日,各國繼續討論時,意大利代表“將奧界全部之請求正式聲明撤回”,但是提請中國需要注意以下三事：一是“奧義交界處東面一段,義國前年曾向中國政府有重勘界線之請,此事仍當商辦”,二是“奧界注意衛生”,三是“奧界沿河一帶,筑壩防水患”。關于第一項請求,四國代表“允向中國政府表示意愿”,希望中國政府“允將該問題重加考量,但不能作為請求”;關于第二和第三項請求,四國代表“以奧界前此本不由中國管轄”,所以對中國“尚無責言”,“只可請中國設法留意而已”[15]197。7月17日,中方探得消息,專門委員會把取消意大利要求的報告送交給了五國會議,并于當天下午通過。其結果是奧約關于天津奧租界的約文“均仍舊,不加修改”。但是,衛生、河工和勘界三事,由五國會議“面達中國委員處”[15]198。雖然如此,中國能否改良衛生,也是應對問題的關鍵之一[16]。

與此同時,意大利駐天津領事在接受英文《京津太晤士報》記者采訪時,仍就天津奧國租界一事,冠冕堂皇地提及衛生問題,謂“彼對于此事初未有所聞,惟本埠一般中外人士咸愿將意界擴充,劃入奧界五分之一。意國醫院與鐵路終點之間,房屋湫隘,地方污穢,實有礙公共衛生,應另行改筑”。因此,意大利的要求“不過為公益起見,并無攘奪土地、增加收入之意。不然即使中國以奧界完全讓與意國,彼亦不愿領受。總之,中國當局應利用時機,仿西人方法改良市政”[17]。

7月26日,巴黎和會會長致函陸征祥,告知高等會議對天津奧租界的處理意見,指出高等會議在預備奧約,研究將天津奧租界完全歸還中國的條款時,意大利全權代表“固請在該租界周圍內必須從速施行各種公益之工程”,并專門提及河工之事。高等會議“為綜核中外人民公共利益起見,公同申請中國政府對此情形優加注意,并請在條約簽字后一年內”,由專門機關著手辦理。陸征祥根據信函的要求,將上述意見呈報民國北京政府,并擬答復意見是“來函所稱各節即轉達政府,惟中國政府仍照前函整頓奧界內衛生、河工等事務早已有所籌劃,何時奧約簽定,奧租界完全歸還中國后,即行舉辦”。同時,陸征祥提醒北京政府“此后奧租界管理情形,當為各國所注意。如辦理得法,非但可免義人之借口”,對于以后中國交涉收回租界,“亦可稍樹地步”[15]198。最終,奧國租界收回問題得以解決。鑒于意大利在提出接租奧國租界時“以清潔衛生為口實”,民國北京政府致電天津地方當局,指出,“我國前已對德宣戰,所有對于德奧租界條約當然廢止,該租界之主權自應仍歸我國管理”。但是,“該處毗近他國租界所有一切管理手續,如警察、治安、衛生、戶籍等事,應隨時加意維持,免貽外人口實,以維國土”[18]。

在以上三種交涉中,第三種較為特殊。從整體上看,這三種交涉雖然較少,但是從不同角度展現了由衛生導致的主權問題與主權之爭。除以上外,1933年中法之間發生的天津租界海軍醫學校和醫院地產處理的交涉,也在一定程度上涉及國家主權和權益的問題③。

(二)清潔衛生交涉

租界與華界相鄰,華界的清潔衛生問題會影響租界,租界的清潔衛生問題也會影響界內中國人。相關交涉因此而生。

在毗鄰租界的華界,有的地段的確存在清潔衛生問題。租界常以此為由,向中國地方當局提出交涉。民國時期,這種交涉仍然屢見不鮮。1927年4月,上海租界領袖領事致函江蘇特派交涉員稱：“公共租界總董函稱,對于閘北現在衛生情形甚行不滿。夏令將近,蚊蠅叢生,飲料將被染傳,租界亦可同受其害。”“為特嚴重抗議,請迅速設法補救,以重衛生。”為應對此事,1927年4月15日,中央政治會議上海臨時分會第二十三次議會召開時,郭泰祺將此函提出討論,會議議決交警廳和衛生委員會辦理[19]。

而且,中國浮厝對地方衛生多有影響。這也致使上海租界當局向地方當局提出交涉。1920年,上海公共租界工部局致函駐滬領袖總領事,聲稱：據兩段居民稟稱,“膠州路之西距離租界三百碼之遙,現有棺木約五百具拋露未葬,實與地方衛生有礙,應即遷葬而顧公益”。駐滬領袖總領事為此致函江蘇特派交涉公署,并請其“轉知地方官辦理”。江蘇特派交涉員收到來函后,“當即函致上海縣知事,轉飭趕為掩埋,以重衛生”[20]。1921年,法國駐滬總領事也為類似之事向中方提出交涉。他致函江蘇特派交涉公署,聲稱“本租界內西部馬路旁墳山地上,時有發現浮厝棺柩,除已葬之墳外,際此天時日熱,難免穢氣,有礙衛生。希即轉行知照,嗣后不準浮厝,以重衛生”[21]。

各國租界雖然注重衛生,但是界內也有公共衛生較差之處。這引起了中方的交涉。1928年11月至12月初,上海市當局應居住在公共租界公平路公安里市民的要求,向公共租界提出了交涉。當時居住在公安里的市民致函上海市衛生局,指出居住的里弄“垃圾隨意傾倒,便溺隨地污穢,殊與衛生有礙,請予取締”。上海市衛生局派員前往查勘,結果發現該里弄地處“虹口提籃橋兆豐路附近,地屬公共租界,住戶約有二百余戶”,衛生狀況確如來函所言。上海市衛生局認為“該地系屬公共租界,敝局管理所不及。而市民欲求衛生上之幸福,函請援助,亦系實情”。因此,衛生局函請上海交涉員公署“轉知公共租界工部局,注意衛生,力加整頓,俾可增進市民之健康”[22]。隨后,上海特派交涉員決定由交際科“派員前往接洽”[22]。不過,因租界清潔衛生引發的交涉相對較少。

(三)租界垃圾、污水、污物處理的交涉

租界向來標榜注重衛生,然而租界的垃圾、污水、污物常影響華界衛生。這自然引起了中國各界的不滿。為自身利益計,中國地方當局向租界進行了交涉。

民國時期,運送租界垃圾的船只,往往將垃圾倒入界外河中或岸邊,影響了周邊環境和航運,從而引發交涉。1921年,吳淞江水利工程局局長陳恩梓呈文上海交涉員許沅,指出“租界垃圾船率在蘇州河岸起卸堆積,有礙水利”,“呈請轉行領袖領事轉飭工部局,嚴行取締,另在浦東擇相當之地堆置”。許沅為此與領袖領事進行了交涉,得到的答復是“據工部局復稱,本局向不準垃圾船將垃圾傾棄河中及堆積兩旁河岸之上”。于是,許沅將答復轉告陳恩梓。然而,傾倒垃圾的行為并沒有停止。所以,陳恩梓再次呈文許沅,指出,“工部局慎重衛生,不欲堆置垃圾于人煙稠密之地,固為職局所深知。惟此等載運垃圾船只之人往往不顧公德,貪圖省便,見有向曾堆過垃圾之河岸,輒復就近堆置,風吹雨淋,大半卸入河內”。這種行為不僅導致河道壅塞,影響水利交通,而且棄置的垃圾在炎暑之際,還會引發疫癘。“揆之工部局慎重衛生之意,諒亦有所未安。”所以,他請許沅“轉行領袖領事,速飭工部局取締此項垃圾船,不準再在本局已經浚過之小沙渡至叉袋角一帶河畔起卸堆置,并禁地主不得將此沿河空地租給于人堆此垃圾,以保水利而重衛生”[23]。

1922年,陳恩梓在上述問題未能得到解決的情況下,又致函上海總商會會長,指出,蘇州河淤塞“原因大半由于租界垃圾之私行傾棄,致河身日漸淤墊;因工部局只知掃除租界范圍內之垃圾,不問其運往何處、有無妨礙”。其結果導致河道淤塞,這不僅影響上海商務,而且“垃圾一物為醞釀疫癘之媒介,傾入河中或堆積岸旁,雨淋日炙,往往滋生疫癥,一發而不可收拾”。他認為“西人極重衛生,豈肯以區區垃圾之物貽害界內居民。故為蘇州河根本問題計,只有杜絕來源,將此項垃圾船運出黃浦,就楊樹浦附近曠野內堆積”。陳恩梓還指出,他在1921年曾“向交涉員詳陳利害,轉咨領袖領事,飭知工部局令其設法運出黃浦”。工部局答復“允為嚴行取締”,但是到1922年“尚無切實辦法之表示”。所以,他請上海總商會會長轉告五顧問,再向工部局交涉[24]。然而,蘇州河淤塞一事長期未能得到妥善解決。到1923年,“蘇州河淤塞已久,非特不便交通,并且有礙衛生。外人屢催開浚,官廳無法再延”。但是,地方當局限于財政困難,難以獨立承擔[25]。這種狀況也反映了上海地方政府在外交與內政上所處的困境。

隨著租界的發展,生產和生活產生的污水、污物的處理成為問題。這一問題的處理又會影響華界利益,中外交涉由此而生。

租界的污水排放不僅關系自身,而且影響華界。1921年,工部局在極司菲爾路建設陰溝,其總出水口在曹家渡碼頭之下。當地商家致函曹家渡商業公會,指出碼頭由當地所建,為曹家渡商家所公有,“不應工部局擅來埋出水管筒”,而且碼頭是附近居民的“洗濯之處”,如果安裝此出水筒,“全鎮穢水皆由該處泄出,則該處之水勢必污濁”,對于碼頭居民衛生“大有關礙”。所以,各商家致函曹家渡商業公會,請其致函工部局,不要在該處安置總出水筒。該會為此致函工部局,反饋民眾意見。而且,當地居民還致函交涉員,請其向工部局交涉[26]。11月30日,法華鄉地保向經董李鴻翥報告稱,曹家渡碼頭由商家集資,為方便居民汲水淘米而建;工部局在該碼頭下裝陰溝瓦筒,“有礙主權”,請其轉呈阻止;該經董查實“碼頭在馬路之外,確系華界,工部局何得自由建筑,蔑視主權”。而且,“在碼頭下為總管,出水勢必穢濁不堪,人民汲飲殊礙衛生,不僅越界侵權已也”。于是,該經董函陳縣公署,請“轉報交涉員,函致工部局移設他處,以保主權而慰商民”。12月3日,上海縣公署為此呈請交涉員“函致總領事,轉飭工部局移設他處,以保主權而順輿情”[14]。

越界設排污管道外,租界廠家的排污也引起了交涉。1928年3月,上海市水巡隊閘北分隊巡官發現臨近蘇州河一帶的廠家常排放污水,如大王廟的竟成紙廠每日乘夜深人靜時排放污水,該廠東后方的宰牲場每晨通過陰溝排放污水,甚至用大桶向河中傾倒“污穢質料”;該廠沿河上面,時有糞料堆積,臭氣熏人。“以上兩廠,均與河水衛生有莫大妨害。雖經查獲,實難澈底究辦。值此春令初交,地氣上升,若不從速取締,其為害不知伊于胡底。”所以,閘北分巡官呈請水巡隊隊長轉呈公安局局長,“函請交涉公署照會租界當道,嚴予取締”。水巡隊隊長經勘查屬實,呈文上海市公安局局長定奪。公安局局長除分令四、六兩區隨時查禁外,函請交涉公署照會租界當局,“轉行捕房飭知該兩廠,將所有齷齪之水切勿傾倒河中,并隨時協助取締,以重衛生”。于是,交涉公署照會領袖領事,指出“污水流入河中,妨礙衛生,民眾胥蒙其害,亟應嚴加取締”;并請領袖領事“轉致工部局轉飭制止,并隨時協助取締,以重衛生”[27]。此外,1928年底、1929年初,上海交涉員與西班牙駐滬領事,就西班牙人康英在法華鄉白利南路開設硝皮廠排放毒水一事,進行了交涉[28][29]。

除污水排放外,租界相關企業排放污物也引起交涉。1928年,浦東市政促進會呈文上海市衛生局,稱“飲料清潔,有關民眾安全”;據該會委員的報告,“洋涇區地方有英商亞細亞上棧及華商益中廠,擅將廢油流入新溝浜及黃浦附近,以致水含毒質,有礙安全”。因此,該會呈文衛生局報告上述情況,并呈文交涉署,請其“嚴行交涉”,“并嚴令該華商等,迅即建筑濾油池,或另謀安全辦法,以重衛生”[30]。

(四)租界經營管理與衛生交涉

租界在衛生管理方面,有相應的制度和政策;界內從事經營活動的中國人、中國人創辦的企業,均受其約束。而且,由華界運入租界的食品等受到租界當局的限制。若租界政策不合理必然引起中國人的反應,相關利益主體常會因租界的不合理施政,呈請地方政府向租界交涉。在此類交涉事件中,典型的有1913年的上海公共租界小販經營問題交涉、1926年的上海法租界衛生捐交涉、1927年的上海公共租界干涉華商煙廠交涉、1928年的上海運入租界食品的衛生交涉、1930年代的上海法租界行醫交涉等。下文以運入租界食品的衛生交涉為例加以說明。

華界的餅干、糖果、罐頭食品公司常有產品運入上海租界。1927年以來,這些產品常受到上海公共租界工部局的干涉。其理由“不曰制法不合,即曰原料不良,甚至謂制造場所須遷入租界、領取租界照會”。由于事涉外交、衛生等問題,上海市農工商局為維護華商利益,一方面“函請江蘇交涉公署提出交涉”,另一方面“派員會同衛生局,將各制造廠設備及原料嚴密檢查”。江蘇交涉公署交涉后,得到的答復是：工部局衛生處“已飭令該處人員,不得再有扣留或處罰華商罐頭食物情事”[31]。

事實上,工部局在應對中方交涉時,回答并不是如此簡單。1928年初,上海市農工商局和浙省商民協會執委員因工部局“無故扣留餅干公司出品”,致函江蘇交涉公署,請其“致函領袖領事,嚴重交涉”。江蘇交涉公署派員向工部局衛生處處長進行交涉,后者的答復是：“近來租界上時有毒質之罐頭食物發現,故本局為公共衛生起見,嘗一令各檢查員對于中外各項罐頭食物嚴加注意;當時雖有提議取締如不合衛生之商店,并令各制造廠領照會;后因董事會未嘗通過此項提議,故本局亦未嘗有何等之進行。”如有農工商局、浙省商民協會所說的,工部局人員“時在途中扣留經過租界之罐頭食物及任意處罰等事屬實,則恐系本局人員誤會余之命令,以致有此項行動”。所以,他提出“除即日再通告本局人員,不能再有扣留或處罰華商之罐頭食物外,再請貴署函致農工商局及浙省商民協會,請查明本局人員在何時何處任意扣留或處罰何商店之物,轉告敝局,以便糾正敝局人員”[32]。江蘇交涉公署就此函告上海市農工商局。農工商局經過調查,發現1927年餅干公司品貨入租界被扣留沒收之事就有4起,并將其具體情形通過江蘇交涉公署告知工部局[33]。

就在中方得到工部局的上述答復后,泰昌餅干面包廠差人送面包到租界靶子路,又被租界衛生處人員“扣留沒收”。農工商局認為租界衛生處人員“不顧信用,妨礙華商營業”,函請交涉公署進行交涉,“務使該處速將扣留物品如數送還,懲辦非法檢查人員,并用書面向該局保證,以后不再發生此項情事”[34]。由于“公共租界對于本市商民制售之糖果、餅干、面包、罐頭食物,每以制法不合或原料不良為借口,強令領取租界照會”,上海市衛生局與農工商局一同規范相關廠家,“經視察合格后,給予營業執照,始準正式營業,并發送遞券,以便送遞貨物合格之證明,并向租界工部局交涉”[35]。此后,華界的各食品廠向上海市衛生局領取了執照。但是,公共租界工部局卻“藉口衛生關系,勒令各廠向該局領照”。對于這種要求,各廠并不接受,認為“廠址設在華界,已向市政府領照,此事實非必要”。然而,工部局對于租界內運銷的各種食品,“檢查頗嚴”。泰昌號就被工部局控告于臨時法院。由于此事關系國家主權,上海市政府和同業公會對之“極為重視”。1928年9月15日,該控案開審時,上海市衛生局局長胡鴻基、餅干食品同業公會主席委員張一塵等都列席旁聽。而且,上海市衛生局“因主權關系,曾派員出庭陳述”[36]。

顯然,因租界的管理政策而起的交涉,進行頗為不易。隨后發生的法租界行醫交涉也是如此。誠如1931年6月上海市衛生局致函上海市醫師公會、中華民國醫藥學會時所稱,“法租界舉辦醫生登記,所訂條例多未妥善,迭經本局嚴重交涉,已得相當結果”[37][38]。這都反映了在不同行政與利益格局下衛生交涉的困難。

(五)租界違法經營的交涉

租界作為特定的區域,是不法中外商人經營謀利的重要場所。依托租界販賣麻醉藥品、銷售偽藥的行為屢見不鮮,相關交涉多有發生。

民國初年,中國就因租界販賣鴉片而與俄國進行過交涉。1912年,浙江都督因俄國商人在杭州租界開設洋行“專賣印藥”一事,致電外交部,認為“應照約禁阻”。外交部就此事與俄國駐華公使進行了交涉,雖然中方依據中外約章和《海牙禁煙公約》進行交涉,但是并不順利。在交涉之際,俄商已在杭州開店,零星售賣鴉片。浙江都督為此“與俄國領事嚴重交涉”,并電請外交部向俄國公使“商阻”。11月6日,外交部再次致節略給俄國公使,指出“該商遽行開店售賣,實屬不合”,請其“迅飭阻止”[38]。顯然,中方難以禁止俄國人的上述行為。不僅杭州如此,中國的其他通商口岸也是一樣。

1913年3月27日,全國禁煙聯合會呈文外交部,指出,中國“極力進行”禁煙,但是“各國租界開設煙店,私吸、私售者極多,致吸煙者均視為逋逃之藪,奸商運售恃作來源,尤于禁緝煙犯困難特甚”。所以,該會請外交部“通飭各省外交員與都督、民政長協商辦法,向外人嚴重交涉,請其于租界及輪船、鐵道之路線內,一律禁緝”。外交部對此較為重視,認為“《海牙禁煙公約》第十五、十七、十八各條,具載租界禁煙辦法。該公約雖未經各國政府批準,惟和政府已訂本年六月間開會協商此事。所有各該條辦法不日自可實行”。外交部也“正擬調查各省租界情形,以便赴會諸員屆時提議。現在各國租界對于禁煙一事有無查照該公約辦理,自應通飭各省外交員詳細查明,從速報部,以憑核辦”。而且,外交部就此事咨文各省民政長。直隸民政長在收到咨文后,令天津警察廳調查;結果發現：德租界、法租界、日租界分別設有煙膏店1家、15家、4家。直隸民政長認為直隸是停運印藥省份,華界的煙膏店已經“依限勒閉”,但是租界的煙膏店卻照常經營,影響中國的禁煙,“損我國體,莫此為甚”。因此,直隸民政長函請外交特派員,向駐天津的外國領事“嚴重交涉,務達目的”。面對交涉,法國駐天津署理領事發出布告,稱“中國地方官函請核辦煙膏店一事,現經本界公議局議決次第縮減煙膏店辦法,洵屬有裨公益,應即照辦”。對于法租界的這種辦法,直隸民政長認為其“顯系未肯立與勒閉,殊與禁煙功令有礙。若不乘此機會,據約力爭,于禁煙前途阻力非淺”。所以,直隸民政長咨文外交部,除告知天津租界煙膏店情況外,還請其“向各公使嚴重交涉”[40]。

然而,由于租界與華界政策的不一致,加之其特權的存在,租界常有毒品經營活動。長期以來,中國難以改變這種狀況。到1929年,上海特別市黨務指導委員會還為租界禁煙一事致函特派江蘇交涉員金問泗,請其交涉解決。金問泗為此呈文外交部,指出,“上海公共租界及法租界對于禁煙辦理不力,外間每多煩言。前雖迭經交涉,率未得有確切表示”。因此,如何辦理,他只能呈請外交部“鑒核示遵”[41]。1929年2月7日,外交部部長王正廷為此致節略給英法駐華公使,聲明中國政府“對于肅清全國煙毒早具決心,內地及租界自應一律辦理”;請其轉飭本國駐上海總領事,“對于租界內禁煙事宜切實辦理,并隨時與華界官廳接洽協助,以期租界與內地同時禁絕”[42]。就在交涉尚無結果之際,兩起與租界有關的毒品交易事件先后發生。一起是浙江潛縣查獲的煙犯事件,事涉上海租界的同順豐號[43];另一起是太古公司的武昌號在上海太古碼頭起卸大批煙土之事[44]。外交部訓令特派江蘇交涉員金問泗辦理兩案,二者“如果屬實,應即查明,分別交涉,懲罰同順豐號及太古碼頭之巡捕,以維煙禁而彰法紀”[45]。然而,在租界制度存在的前提下,中國的交涉難以取得效果。中國代表在國聯禁煙委員會、國聯大會上陳述禁煙困難時,多次指出租界對于中國禁煙所產生的阻礙。但是,這種外交努力終難取得效果。

除麻醉藥品問題外,在華洋行違規經營偽藥也引發過中外交涉。1929年,美國三德洋行在中國制售生殖靈和甘露晶引發的交涉就是值得注意的事件。這兩種藥物在中國經售多年,不僅夸大宣傳,而且藥中含有毒物質。生殖靈先經中央衛生試驗所化驗,顯示含有育亨賓(Yohimbine)毒質。因此,上海市衛生局呈請衛生部明令取締該藥。隨后,三德洋行送請化驗的甘露晶,經中央衛生試驗所化驗,發現含有“Codein毒質”(可待因)。因此,上海市衛生局決定查禁這兩種藥品的銷售[46]。而且,衛生部多次收到有關生殖靈的舉報,經中央衛生試驗所化驗證明該藥含有毒質成分。因此,衛生部咨文各省、各特別市政府,并訓令各省民政廳、各特別市衛生局,禁止生殖靈的銷售[47][48]。由于“生殖靈含有春藥毒質,甘露晶含有麻醉品”,行政院也令上海市“令行市衛生局禁銷,并由公安局隨時查禁”。然而,三德洋行并不接受中國官方的處理,呈請美國駐滬總領事提出抗議。美國駐滬總領事致函江蘇特派交涉員公署表示抗議,函中稱,據三德洋行代表律師聲稱,甘露晶“并未含有”可待因,“請于恢復該行所有正當普通權利”。交涉公署將函轉達衛生局,請其“查明辦理”。為此,上海市衛生局致函交涉公署,指出,三德洋行銷售的這兩種成藥是經衛生部中央衛生試驗所化驗,“證明含有毒質”,化驗程序正當合法。而且,三德洋行銷售的這兩種成藥“完全違反美國國家規定之食品及藥物取締法律”;加之含有毒質和麻醉品,“照衛生及法律原則論,自應在取締之列”。此外,三德洋行刊登的廣告“任意宣傳,尤屬違背其本國法律”。中國衛生機關“取締該項業經化驗證明含有毒質之成藥,實為維護人民體健極正當之辦法”,“此種辦法尤系美國早已實行之辦法”。美駐滬總領事“若能重視美國國家之法律,及中國主權,早應自動制止,方為正道”。所以,上海市衛生局致特派江蘇交涉公署函中說：“對于美總領事此種舉動,實不能不表示詫異及遺憾”,有關三德洋行的“種種不正當之要求”“實礙難照準”,并希望其向美方“據理駁復”[49]。

與此同時,上海公共租界工部局參與此事,對三德洋行經銷的生殖靈和甘露晶進行調查后,認為它們“早經運銷中國各地,經過海關并無阻礙”,上海臨時法院干涉該行之經營“似無充分理由”;工部局在答復中方時,還將兩種藥物的化驗書和成分表一同送來。然而,工部局提供的化驗書和成分表與中國的化驗結果“頗有出入”。江蘇省政府根據上海臨時法院的呈報,將相關信息咨報衛生部。1929年11月16日,衛生部在咨文江蘇省政府時指出,據中央衛生試驗所的化驗,生殖靈“含有育亨賓毒質”,甘露晶“含有麻醉藥品一類之制劑”可待因;生殖靈的廣告又“夸大宣傳”。同時,衛生部還從中美醫藥品的管制入手,反駁了三德洋行、工部局的無理要求。衛生部認為該洋商的“種種行為不僅違背售藥本旨,并且有礙社會風俗,其前后處方之不同,益足證其有意朦混。若不嚴予取締,何以杜流弊而儆效尤”。因此,衛生部在咨復江蘇省政府時,申明以上態度,并請其“轉飭上海工部局速為認真查禁,以重民命”[50]。

衛生部部長劉瑞恒在上海接受記者采訪時,也明確指出美國駐滬總領事和上海工部局抗議中方取締生殖靈是完全沒有道理的。一則美方的抗議行為是對中國衛生行政的干涉,因為“取締成藥,權在吾國”。二則“該品之含有毒劇藥料,經中央衛生試驗所化驗證明,事實俱在,無可為諱”[51]。1929年11月28日,江蘇省政府根據衛生部的前述咨文,訓令江蘇交涉員、上海公共租界臨時法院,切實查禁生殖靈與甘露晶,并令江蘇交涉員“轉致上海工部局切實查禁”[52]。

以上僅結合部分個案,對民國時期不同類型的租界衛生交涉作了簡要的闡述。這些交涉是民國租界交涉的重要組成部分。除其中少數涉及中央政府交涉外,主要是地方交涉。受當時地方外交體制的影響,這些交涉多是由通商口岸的交涉員或交涉員公署負責交涉。南京國民政府成立后,地方交涉體制的改變對租界衛生交涉也產生了一定的影響。這些交涉有的直接因衛生而起,有的由衛生與其他問題共同導致;既有租界當局提出的,也有中國地方當局提出的;既有中國地方當局直接提出的,也有地方當局受民眾、社會團體、地方組織影響而提出的。其交涉結果既有協調解決的,也有不了了之者;既有中方交涉成功者,也有租界當局搪塞應付者。這些交涉事件雖然大多細小,具有顯著的地方特征,但是涉及各方利益主體,涉及問題多樣;有的交涉還頗有影響,受到媒體和社會的關注。

三、多重利益格局視域下的租界衛生交涉

作為租界交涉的一個組成部分,租界衛生交涉具有其特殊性。這不僅與租界與衛生的特殊性有關,而且與利益主體較多有關聯。各種利益彼此之間的沖突、協調,使得租界衛生交涉及其成效和影響顯得較為復雜。

(一)主權與特權之間

作為特殊的區域,租界在近代中國通商口岸長期存在,實行不同于華界的統治秩序,不受中國約束。因此,租界與華界是截然不同的區域。這就造成了租界內外醫療衛生的割裂,進而對租界內外的防疫等衛生問題產生了重要影響。為彌補這種邊界內外的分割所帶來的問題,租界和華界當局不得不在事涉雙方利益的防疫等問題上進行協商與合作。

當然,租界的相關衛生政策也會影響華界采取相應的措施。如上海公共租界內的天后宮歸中國地方政府管轄;1912年,上海公共租界曾因小販經營不衛生食品的問題而與地方當局發生交涉[53]。1914年,上海縣為管理天后宮的小販經營也采取了相應的措施。由于“公共租界工部局每屆夏令,禁止小販在界內售賣冰忌淋及生水冰塊等有害衛生之物”,而“天后宮大門以內為華官完全主權,工部局不能干涉”;因此,這些小販都聚集在“天后宮戲場上設攤售賣”。上海縣知事知道上述情形后,飭地方警察警務長景毓華查明具復。景毓華奉命后,派偵探“往查屬實”,于是將天后宮的住持傳案,“著令趕將有害衛生各攤一律驅逐;如違干咎,一面仍飭該探不時調查,以重衛生”[54]。

但是,租界與華界的對立卻是不爭的事實。主權與特權之間的沖突構成了租界衛生交涉的重要政治基礎。面對租界的擴張態勢,中國各界將租界的存在視為對中國主權的侵害,反對租界的推廣和越界侵權。因此,不少租界衛生交涉即由此而生,其間中國政府和民間均表現出了強烈的民族主義。

而且,如何保護租界內的中國人的利益,也是中國國家權力之所在。在租界之內,各國擁有特權。對于租界內中國民眾的利益訴求,中國官方只能通過交涉的方式解決。1915年5月,法國新租界薛華立路盧家灣附近的居民,認為馬路旁的一處公共廁所在“時交夏令”之際,“有礙衛生”,于是致函淞滬警察廳,“請為拆除”。警察廳長調查后發現“該處系在新租界范圍以內”;5月28日,他只能將情況告知交涉員楊晟,“請為函達法工董局查照”[55]。然而,在租界特權存在的前提下,要想保護租界內中國人的利益并非易事。中國地方當局因衛生問題,為保護本國人在租界的利益,與租界當局進行過交涉;但是,在很多情況下,這種交涉難以取得成功。1933年,設立在上海法租界的博文女中、南洋商科高中、新浦小學等多所學校,突然接到法租界工部局的命令,“以不合衛生或食宿不清潔,著即停辦”。以上各學校“以均曾向市教育局或京教育部立案,故向法租界當局請求,顧到我教育行政權之完整,勿予干涉”。然而,法租界當局的回答卻說,“租界以內法當局,自有行使職權之自由”。各校為此“向上海市政府請予嚴重交涉”[56]。在這種情況下,中國官方即便進行交涉,也難以成功。

租界工廠衛生檢查難以實施,也在某種程度上反映了主權與特權之間的沖突。1934年6月4日,第18屆世界勞工大會在日內瓦召開。中國政府代表李平衡在發言中即指出了租界與中國工廠法實施的問題,其間也提及工廠衛生的問題。李平衡在發言中指出：“國際勞工組織,早就希望會員國實行工廠檢查,中國為國際勞工組織之會員國,實行工廠檢查于其國境內,竟為別的會員國所阻撓”,如1929年《工廠法》公布時,租界當局就反對其在租界實施。他指出,“中國從未在任何條約內放棄其以社會立法保護其領土內之中國工人之權利與義務,即以租界而論,其土地仍為中國之領土。此點為任何人所不能否認。因此社會立法之應實行于租界內之工廠實毫無疑義;且工廠檢查超過警察之上,更非由中國官廳執行此類法規不可”;不能將租界的警察權讓于外國人,而認為工廠檢查由租界當局負責。“就法律觀點言之,中國政府之地位,為任何人所不能攻擊,即就技術方面而言,中國既采納國際勞工局專家之建議,決定分期實行工廠檢查,而第一步先著手于最迫切之安全與衛生,更為任何人所不能反對。”然而,1933年,中國與上海公共租界進行交涉,雖然“盡力讓步”,但是無濟于事。他還指出了中國不能在租界實施《工廠法》的危害。因此,他呼吁國際勞工局幫助中國,向有關各國交涉,解決租界工廠檢查和實行中國《勞工法》的問題。國際勞工局局長巴特列對李平衡的演說有如下答復：“凡與勞工局有關,勞工局必設法盡其職責,以謀此項問題之解決。”他還聲稱自己與李平衡“完全同意,相信此問題不用政治而用社會之觀點加以考慮,必能獲得一美滿之解決”[57]。事實上,這種期待難以實現。不唯如此,租界禁煙問題難以解決,其實也是租界與華界對立導致的。因此,特權與主權的對立是租界衛生交涉產生之源,也是相關交涉妥善解決的嚴重障礙。

(二)局部利益與公共利益之間

在通商口岸,租界與華界在空間上是毗連的區域,在治理上卻是分隔的區域。這種特點決定了二者為解決影響共同利益的公共衛生問題,不得不進行某些交涉與合作。這在邊界附近的衛生問題、防疫問題上多有體現。國際聯盟、國民政府衛生部也曾召集上海公共租界和法租界工部局的公共衛生代表,“討論聯合預防霍亂方法”,并就相關辦法進行了商議[58]。1930年,上海市為取締淫猥藥物,宣布對一些藥物從嚴查禁,并對有的藥物廣告實行查禁;由于事涉租界,上海市衛生局請公安局“轉函租界警務處查禁”[59]。而且,上海市衛生局曾致函租界工部局,提出合作禁止這類廣告,“還要求董事會命令巡捕搜查出售這類藥物的商店并禁止其出售”[60]619。這一要求得到租界的積極回應,并有相應的行動[60]621,[61]。

但是,租界畢竟是特殊的空間,擁有強權政治的庇護。因此,租界與華界在處理有關公共利益的衛生問題時,所處位置顯然是不對等的。租界往往以強者的姿態,針對附近華界衛生狀況提出交涉;中國地方當局迫于壓力,不得不認真對待。然而,租界當局出于自身利益,以華界不衛生為由,提出交涉,以圖擴大租界,完全超越了公共衛生問題處理的范疇,必然遭到中國官民的反對。

同時,租界對待邊界內外的利益區分是十分明顯的。這就導致了租界在處理界內的衛生問題時,不可能完全顧及界外的公共利益。如租界越界排放污水、傾倒垃圾、排放污物,均會對華界的公共衛生造成危害。誠如前文所舉案例所證,中國地方當局針對這些衛生問題進行了交涉,但是有的交涉并不順利。

租界作為特殊的區域,也是一些違法者的逋逃之地。他們在租界經營毒品的行徑,對公共利益造成了極大的損害。然而,租界在這方面并沒有采取嚴厲的措施,對中國的禁煙產生了嚴重的不良影響。1928年,全國禁煙會議上提出的“上海禁煙實施計劃”就指出：“上海為鴉片及其余麻醉毒物轉運之總匯,其行棧均設在租界,因厚利關系,得暗受捕房保護。”上海市所屬區域“與租界毗連處甚多,交通頻繁,市民往來吸售甚為便利”。如果“租界不能同時禁絕轉售機關,小之窒礙本市禁吸計劃,大之影響全國絕源要圖,為害甚巨”[62]。

因此,租界、華界在衛生問題上雖有協調與合作,但是兩者的政策畢竟存在不一致性,租界甚至存在關注局部利益的問題。這最終導致公眾利益受損,麻醉品泛濫與租界的關系就是例證。

(三)官民之間

租界衛生交涉在很大程度上涉及社會各階層的利益。各種交涉體現了官民之間的合作與互動。而且,在關系主權問題上,官民之間表現出了一致性。官民之間的良性互動對于相關租界衛生交涉的成功有積極的影響。前述相關交涉事件就體現了不同階層與地方政府在交涉中的互動。

在很多情況下,租界內外的中國商家、民眾因利益受損,除直接向租界方面表達意見外,還呈請本國政府相關部門向租界交涉。地方行政機構和交涉機構采取了相應的舉措。1928年,上海市特別商民協會茶葉分會常務委員楊尚廷呈文上海市公安、農工商、衛生三局,稱上海“人煙稠密,良莠不齊,每有奸商不顧公眾衛生,收集泡過茶葉曬干復制,私行混售,俗名回魂茶。社會民眾受害非淺,前曾呈請鈞局會銜示禁”。然而,“上海區域甚廣,此種奸商散匿租界內,實非少數。懇請準予行文英、法兩租界衛生局,請其一律查禁,以維正當同業名譽,而免有礙公眾衛生”。以上三局會核后,認為其所呈各節“尚屬實情”,于是會銜致函交涉員公署,請其轉知上海公共租界和法租界當局,“通飭查禁”[63]。

中國官方和民間在衛生交涉一事上的關系主要是圍繞著租界展開的,其中既有對合法權益的爭取,也有租界立法變通或緩行的要求。中方的立場固然重要,然而租界的態度更為重要。尤其是中國民眾試圖通過官方交涉實現利益訴求,在有的情況下難以如愿。因為中國官方不能夠使租界當局在某些衛生管理政策上做出讓步。這就導致有的租界衛生交涉難以進行,有的地方政府職能部門只好采取應付了事的辦法。政府的這種態度引起了商民的不滿。1928年,上海的豬肉業者因為豬肉檢驗一事,就明確指出,上海市衛生局“既明知與租界行政權不能統一,設或檢驗一端,因職權上之沖突,衛生局已經檢驗合格之豬仍不能通過,則官廳所給之通行證為無效,商民所納之檢驗費為虛擲。且官廳不任交涉之責,諉之商民自行力爭,庸有效乎?此商民所惶恐也”[64]。

因此,在租界衛生交涉中,中國的官民關系取決于交涉事件的難易以及租界的態度;特別是受后者的影響,官民關系也呈現出了不同的狀態。

(四)外交與內政之間

租界衛生交涉作為近代中外交涉的一個特殊方面,與內政建設尤其是醫療衛生建設有著重要的關聯,與商業、食品業等也有關系。這些交涉在很大程度上體現了外交與內政的關系。

就緣起而言,租界衛生交涉除外交誘發外,在很大程度上源于衛生這一內政問題。各國租界當局以衛生為由提出交涉,甚至要求擴大租界;中國當局也因租界在衛生領域的舉措而提出交涉,以達到維系主權和保護國民利益的目的。這些交涉因衛生而起,使中國各界不得不重視衛生建設。受其影響,中國政府往往要求通商口岸做好衛生建設。這種外在的刺激和本國政府的倡導對于通商口岸城市的衛生建設有相當的推動作用。然而,從整體上看,受時局動蕩、經費不足等的影響,中國醫療衛生建設長期滯后,難以起到積極配合外交的作用。早在晚清時期,有人論及外人垂涎閘北時,就指出“閘北一區外人所耽耽虎視者已久,故于該區行政之現狀,凡足以藉口者無不注意調查,以為推廣租界交涉之資料。然而,閘北之行政官則猶在夢寐中也。警政之不修,衛生之不講,在在授人以口實,而不自知。官場之憒憒,乃一至于此”[65]。民國初年,通商口岸城市的衛生建設仍然存在問題,列強在上海、天津、漢口等多個城市要求擴大租界利益時,仍以衛生為借口。不僅如此,中國通商口岸城市的商品檢驗、檢疫等建設仍然滯后。1915年,穆藕初在倡導設立高等化驗分析所時,就指出“其列強之托足吾境內者,以吾無化驗分析機關,人民昧于衛生要道,故藉口防疫,推廣租界,以謀厚獲,實行其蠶食主義。嗚呼!吾國競以缺乏高等化驗分析所故,而遺社會以無窮之痛苦,竟有如此”[66]。因此,中國滯后的醫療衛生建設難以與外交形成良性的互動。

1927年以后,中國的通商口岸城市更加著力于衛生建設,并在食品檢驗等方面采取系列措施。但是,由于租界內外之間的流動以及二者之間的政策差異,又產生了新的交涉。1930年代上海租界的食品衛生交涉、華人行醫交涉即是體現。針對具體事件,中國雖然取得一定的交涉成效,但是并不能夠完全如愿。這表明在租界內外關系格局既定的情況下,中國醫療衛生事業的發展并不能夠完全避免租界內外衛生交涉的發生。

租界禁煙問題難以解決更是體現了中國在內政與外交上的困境。一方面,租界當局與華界在禁毒問題上雖有合作,但是這種合作也有困難。誠如上海公共租界當局所說,其與華界“建立有效合作”的困難之一就是“巡捕房和公安局的行政管理存在根本性的差異”[67]。另一方面,有的問題難以解決。如租界有關禁煙的年報向來是由相關國家的政府轉送國聯,再由中國駐國聯代表郵寄給中國的禁煙機構,“展轉之間,需時甚久”。針對這種情況,中國代表胡世澤在1935年的國聯第二十屆禁煙委員會上,詢問各國代表“可否令租界當局于寄送年報與國聯之時,亦送一份與中國政府,倘中國政府有何意見,亦可早日發表,不致展轉費時”。各國代表認為胡世澤提議的辦法“亦頗便捷”,“但尚須加以考慮,現在不能決定”,其理由是“報告編成后,各該政府容有修改之處,故不能于修改之前,將原文發表也”[68]。至于租界煙犯引渡的問題,國民政府禁煙委員會在寄給國聯第二十屆禁煙委員會有關上海禁煙情形的報告中,“對于租界煙犯不能引渡,表示不滿”。中國代表胡世澤在會議上對此“雖略為表示,但未提出要求”;因為關于租界內的案件,“既有上海租界內中國法院之協定規定辦法,則我國要求引渡一舉,是否與該協定之手續相符”,前述報告并沒有明言,所以胡世澤說,“如我方欲將此事提出會議,須以法律事實為據,請將此項材料搜寄,以便酌辦”[68]。所以,中國在主權受限的情況下,難以在內政與外交上就禁煙形成有效的措施。

當然,上述四個方面只是從不同的側面分析租界衛生交涉及其影響。在具體交涉中,相關利益主體可能是多元的,其利益關系交織在一起,交涉過程和影響也更為復雜。

總體而論,1912—1937年間,中國與外國圍繞租界內外的衛生問題,進行了多種形式的交涉。這些交涉是衛生影響中外關系的體現,也是租界與華界關系在衛生問題上的反映。各種交涉的產生固然與衛生這一公共問題有關,但更主要的是因為租界這一特殊制度的存在。作為特殊形式的中外交涉,租界衛生交涉展現了特定時空范圍的社會關聯和社會問題,體現了復雜的利益關系。

注釋：

① 相關研究主要有：Kerrie L.Macpherson,AWildernessofMarshes：TheOriginsofPublicHealthinShanghai：1843—1893·Hong kong,Oxford,New York：Oxford University Press,1987;[美]羅芙蕓：《衛生的現代性：中國通商口岸衛生與疾病的含義》,向磊譯,江蘇人民出版社,2007年;彭善民：《公共衛生與上海都市文明(1898—1949)》,上海人民出版社,2007年;俞剛：《公共衛生與晚清中外關系：以1910年上海公共租界檢疫風潮為中心》,中國人民大學碩士學位論文,2004年。

② 關于租界制度的具體情況,參見李育民：《近代中國的條約制度》,湖南人民出版社,2010年,第59-88頁。

③ 具體可參見：《張學良私賣津海軍醫院案》,《申報》1933年4月11日,第8版;《邵鴻基談查辦湯案經過》,《申報》1933年4月29日,第10版;《天津海軍醫院事件解決經過》,《申報》1933年12月30日,第9版。