創新“三資”管理 助力“三農”發展
——山東龍口市全力推動農村集體經濟管理服務邁向規范化

李丕志,趙立志

(1.中共煙臺市委黨史研究院;2.中共煙臺市委政研室,山東 煙臺 264000)

農村集體資金、資產、資源是發展農村經濟、實現農民增收的重要物質基礎,也是容易引發基層矛盾糾紛、影響經濟社會發展的重點領域。山東龍口市把加強“三資”管理作為維護農村集體經濟組織和農民群眾合法權益的重要抓手,堅持在探索中實踐、在實踐中創新,突出制度約束、嚴把關鍵環節、理順監管機制,推動“三資”管理走向制度化、規范化,獲評全國、全省農村集體“三資”管理示范縣。

一、堅持制度先行,明確規范標準

集體經濟組織代表其成員行使農村集體資金、資產、資源管理職責,必須建立健全各項管理制度,做到有章可循、有規可依。龍口市多數村居集體經濟殷實、經營性資產較多,在防止集體資產流失、明確“三資”所有權屬、體現公平公正公開、促進農民增收等方面,都亟需加強制度建設。為此,龍口市相繼出臺了一系列“三資”管理制度,從頂層設計、制度層面明確了標準、強化了措施、規范了行為。

一是量化有標準。清產核資、資產量化是農村集體產權制度改革的重頭戲,哪部分集體資產可以進行折股量化、如何折股量化,深受群眾關注。龍口市明確已確權登記頒證到戶的家庭承包的耕地等資源性資產,不納入資產量化范圍;對不適宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村集體資源性資產,需摸清底數、明確權屬、做好登記;對非經營性資產(公益性資產),各村可視情況而定,一般只登記產權(權屬、名稱等),制定保護性措施和正常運行管理辦法;集體經營性凈資產一次性全部折股量化到戶,作為該戶參加集體收益分配的基本依據;股權配置可以純成員身份為標準,也可以成員身份和勞動貢獻為標準配置股權;對無凈資產或凈資產為負數的,可通過虛擬股份的方式分配股權,作為將來資產量化的依據;以確份額不確金額的形式完成股權設置后,提倡實行“量化到人、確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”式管理等,為農村集體產權制度改革的順利推進提供了制度保障。2019年,核實資產總額57.01億元,其中經營性資產(不含南山村)38.55億元;605個村成立了股份經濟合作社,完成了賦碼登記、股權證書打印發放和改革基礎信息錄入。

二是過程有根據。民主決策、陽光操作、公開透明,不僅能有效規避暗箱操作、幕后交易,而且還能很好地體現村民的知情權和村集體的公平公正。龍口市認真把握“四議兩公開”要求,由組織部門牽頭制定并實施了“雙流程一記實”操作法,全面提升村級重大事項決策規范化、科學化水平。對重大建設項目立項、重大財務支出、村民福利待遇發放范圍及標準等的決策,嚴格按照“村黨組織動議→村黨組織會議提議→村‘兩委’會議商議→黨員大會審議→村民代表會議或村民會議決議→決議公開→決議實施→結果公開”八步決策法進行;同步設置決策監督流程,由鄉鎮黨委政府把關,鄉鎮包村干部全程參與、全程跟蹤、全程指導,并配套建立村級事務立項審批、鎮級會審等機制,倒逼制度落實;村集體財務實行月公開和年度公開制度,采取線上、線下同步公開方式,線上通過農業農村局和鎮街區微信公眾號進行公開,線下通過張貼公開榜進行公開,每月的財務收支情況于次月5日前公開,年底公開當年度村級財務收支情況,每次公開時間不得少于5天,不得拖延或縮短公開時間,鎮農村經濟管理服務中心將公開情況拍照存檔備查。

三是分配有章法。收益分配問題,涉及村民和集體雙方乃至多方,既要考慮村民應得盡得、體現公平,又要兼顧集體長遠發展、去空殼化。龍口市為體現公平、推動發展,對收益分配進行了規范。明確了分配主體,農村集體經濟組織成員(股東)持有的股份是其參與集體資產經營收益分配、享受集體經濟組織年終分紅的主要依據,集體經濟組織依法保障其成員(股東)享受收益分配權。細化了分配辦法,各村集體經濟組織制定經成員(股東)認可、符合國家財務會計制度的收益分配辦法和年度收益分配方案,并及時進行公示、接受群眾監督,收益分配辦法不僅要明確分配的內容和標準,對收益分配中集體公積公益金的提取比例、性質、用途等也作出具體規定,提取公積公益金、福利費的總額原則上不超過當年可分配盈余的50%,每年1月底前確定上年度收益分配方案并完成分配。嚴格了分配原則,分配前準確核算村集體經濟組織全年的收入和支出,清理財產和債權、債務,核算成員(股東)年度收益,真實完整地登記到成員(股東)個人賬戶,無收益不得分配,嚴禁舉債分配,嚴禁變現和變相私分集體資產行為,推動村級經濟發展步入良性循環。

二、聚焦關鍵節點,精準實施把控

“三資”涉及內容多、牽扯方面廣,實物、現金、資源融為一體,歷史問題、現實因素、長遠發展相互影響,國家利益、集體利益、個人利益都要兼顧,在織緊扎密制度籠子、堅持用制度管人管錢管物的同時,對問題易發多發的險關要隘還要再加固、再強化,拿出更加精準的對策、實施更為精細的管理,進行多重布控、嚴防死守。龍口市針對“三資”管理的重點領域、關鍵環節,堅持靶向原則、突出問題導向,有針對性制定和落實了一系列把控措施,全力堵塞漏洞、消除盲區、降低風險。

一是嚴把賬前業務。就集體經濟組織而言,相關經濟活動所產生的票據都是要做賬的,只要看牢盯緊業務入賬這道“關”,一定程度上也就扭住了財務管理的牛鼻子。龍口市為規范經濟業務、杜絕不合理票據入賬,積極實行賬前審計,變事后監督為事前監督。在經濟業務入賬前,由鎮農村經濟管理服務中心對其進行審計把關,核實收據底聯與入賬聯是否一致,各項支出必須取得稅務發票或合法、規范的票據憑證,審核合格并加蓋審計專章后方可入賬。對不符合財務制度規定的經濟業務,根據實際情況進行處理,填寫賬前審計問題整改臺賬,對能立即整改的,退回整改;對違反財務制度及相關法規的,予以退回糾正;對侵吞集體資產、私占集體資產、私相授受集體資產、惡意串通處理集體資產等行為,由鎮農村經濟管理服務中心及時上報鄉鎮黨委政府,為采取后續措施奠定基礎。

二是嚴控資金往來。在開展“三資”管理的過程中,資金管理是最為關鍵的部分,也是容易出現問題的環節。為防止虛報、冒領、套取,龍口市創新收支“零現金”管理模式。發生付款業務時,大額支出(2000元以上)通過“銀農直連”系統進行支付,村集體提出資金申請,經工作片片長、鎮長(主任)通過手機APP軟件審核通過,由鎮級委托代理中心在銀農直連系統上予以確認后,資金方可轉入收款方銀行賬戶,完成資金支付業務;零星支出(2000元以內),通過村級事務結算卡進行支付,持卡人在卡內墊付不超過2000元資金,通過微信或支付寶綁定用于村級零星支付。發生收款業務時,小額收款(5000元以內)采取“聚合支付”模式,村級辦理收款碼,交款方可用微信、支付寶、云閃付等進行掃碼交款,收取款項直接進入本村銀行賬戶;大額收款(5000元以上)必須通過銀行進行轉賬收款,出納員根據手機短信提醒或銀行進賬單開具收款收據入賬,不得收取現金。嚴禁公款私存、坐收坐支、私設賬外賬。為杜絕變相開支,所有單據在經辦人簽字后,需由村黨組織書記和理事長兩人簽字(書記、理事長一人兼的,由副理事長簽字),經監事會審核通過后方可支出。

三是嚴格資產運營。隨著城鎮化步伐的加快和鄉愁印記感的不斷增強,過去鮮有人問津的荒丘荒溝、果園菜地、渠塘灘涂等的價值水漲船高,公益設施、閑置宅院、農機器具等也有不少人想要承包和租賃,實現保值增值、促進村集體和農民增收,很重要的就是用足用好這些資產和資源。龍口市資產資源管理貫穿集體資產運營全過程,資產形成前需按程序進行重大事項報告及經濟合同審批;資產形成后,鎮村兩級要建立集體資產臺賬,具體登記資產的狀態、價值、使用情況,每年都要進行資產清查;資產處置要經成員大會或成員代表會議討論表決,并按程序進行合同審批,達到重大事項的要按重大事項規定流程報告、立項、審批;村級經濟合同簽訂后,要向全體村民公開、接受監督,鎮經管服務中心通過“村事通”智慧監管平臺對合同簽訂、履行、終止實行動態管理。同時,集體所有且沒有采取家庭聯產承包方式的荒地、荒溝、荒丘、荒灘,以及果園、養殖水面等集體資源的承包、租賃,全部采取招投標的方式進行,同等條件下本集體經濟組織成員享有優先中標權,招投標方案、招標公告、招標合同和相關資料報鎮街區農村經濟管理部門備案,力求從源頭上規避資產流失風險。

三、創新管理方式,理順監管體制

近年來,農村“三資”發生很大變化,出現了多元化的資金往來,集體資產的利用形式也更加多樣,資源挖潛呈現規?；a業化趨勢,隨著農村集體經濟的不斷發展壯大,管理的標準和要求越來越高,傳統的管理體制和常規的管理辦法越發顯得力不從心,解決的關鍵還是要靠改革、靠創新。龍口市邊實踐、邊摸索、邊創新,努力探尋破解之策、積極進行有效化解,通過采取強化組織領導、分設政經賬戶、創推村居直審等方式,在“三資”管理上走出了特色。

一是強化組織領導,優化治理格局。龍口市從縣鄉村三個層面入手,逐級理順體制、改進領導架構、提升治理效能?？h級成立了由市委副書記任組長、市農業農村局主抓的農村財務管理工作領導小組,統籌負責農村集體經濟管理工作,市委主要領導每年都在全市農村工作暨農村干部干事創業大會上對其進行強調和部署,進而強化了面上的集中統一領導;對鎮農村經濟管理服務中心為村記賬的功能進行了剝離,探索實行村級財務委托代理記賬與監督管理職能分離模式,通過購買社會化服務的辦法,將村級財務記賬和報表等業務委托給有資質的專業機構,讓專業的人來干專業的事,使鎮級經管人員有更多精力履行監管職責;村級通過產權制度改革,確立股份經濟合作社股東(代表)大會、理事會(董事會)、監事會“三會”組織架構,同時鼓勵村黨組織書記提名擔任股份經濟合作社理事長、村“兩委”成員進入股份經濟合作社領導班子,形成黨組織、村民委員會、股份經濟合作社“三駕馬車”一套班子的運管模式,進一步加強了黨的領導、促進了集體經濟增收。全市村黨組織書記、村委會主任及村“兩委”成員擔任理事長的比例高達98.5%,近1/6的村集體經濟收入達到50萬元以上。

二是實行分賬管理,合理劃分權限。目前多數農村還是“政經合一”的管理體制,資產經營、行政事務、鄉村治理相互交織,而集體產權制度改革后對“三資”管理尚未作出明確規定,村民委員會代行農村集體經濟組織職能,村級賬務只有村民委員會一套賬,村民委員會與股份經濟合作社的管理范圍和職責權限模糊不清,不利于村集體經濟健康有序發展。龍口市在遵循現有財務法規和管理制度的前提下,探索建立村民委員會與股份經濟合作社會計核算分賬戶管理機制,進一步規范黨組織、自治組織、集體經濟組織職能,確保在黨組織領導下,村民委員會與股份經濟合作社各司其職、有效運營。村民委員會、股份經濟合作社可暫時使用一套賬,賬內分設“村民委員會”和“股份經濟合作社”兩個銀行賬戶,村級轉移支付資金及村級運轉經費在村民委員會賬戶核算,其他款項在股份經濟合作社賬戶核算;在龍港街道進行分賬管理試點,分別設立“村民委員會”和“股份經濟合作社”兩套賬,獨立核算各自經濟業務,為下步“政經分離”提供可復制的經驗。

三是創推村居直審,規范審計監督。農經管理部門常因工作力量不足而無法進行有效審計,且發現問題還不能直接進行處理、需報上級機關。龍口市在煙臺縣市區率先實施審計部門直審村居干部經濟責任工作,將審計監督與執紀問責結合起來同步推進,由組織部門牽頭成立村居審計工作聯席會議,專門設立村居審計服務中心,出臺村居審計暫行辦法、審計問題處理意見等指導性文件,對村級審計進行全面規范。明確了審計重點,每年年底由鄉鎮根據各自實際,提出下年度轄區內村居干部審計計劃,經審計部門研究確定,報請市政府同意后組織實施,群眾反映強烈、問題比較突出的村居可臨時增加審計計劃;嚴肅了查處紀律,不因難查就不查、不因工作量大就漏查、不因有阻力就不深查、不因有回避關系就應付查;加強了審理職責,實施方案、工作底稿、審計證據、審計報告等資料要報審理部門審理,審核確定的目標是否實現、認定的事實是否清楚、取得的證據是否適當充分、所得的結論是否恰當、給出的定性是否準確。通過這一系列措施,進一步強化了村級審計監督效力,村干部知敬畏、守規矩、明法紀的意識明顯增強。