國土空間專項規劃數據的銜接核對機制與技術方法

賴權有，錢 競，鄭 沁，趙冠偉

（1.深圳市規劃國土發展研究中心，廣東 深圳 518034；2.廣州大學地理科學與遙感學院，廣東 廣州 510006）

2019 年《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）明確國土空間相關專項規劃（以下簡稱“專項規劃”）作為“五級三類”國土空間規劃體系的一類，正式確立了專項規劃的法定地位。為強化國土空間總體規劃對專項規劃的指導約束作用，統籌專項規劃的空間需求，更好地保障專項規劃能夠落地實施，18號文件要求專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上，進而實現真正的“多規合一”。但由于專項規劃涉及不同職能部門，規劃類型眾多，編制深度和成果形式不統一等，導致專項規劃的銜接核對工作無法順利開展，成為“多規合一”的難點和重點。

1 當前專項規劃銜接核對存在的問題

1.1 規劃銜接核對意識薄弱

目前地方城市涉及空間利用的專項規劃類型眾多，領域廣，涉及的管理主體多元，除規劃國土部門外，環保、水務、交通、林業、海洋、農業等不同職能部門均涉及空間利用的專項規劃。這些專項規劃由于管理主體大多缺乏“多規合一”思想，專項規劃在編制和審查過程中開展與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對工作意識薄弱，仍存在“自編自審，自批自用”的現象，不利于“多規合一”的實現。

1.2 地方缺乏專項規劃統籌

為做好專項規劃管理，自然資源部空間規劃局設立專項規劃處，指導編制和審核相關專項規劃；省級自然資源部門普遍設置空間規劃處或省空間規劃局，統籌各類規劃管理。但在大多市縣級自然資源部門一般只設置總體規劃處和詳細規劃處，極少專門設置專項規劃處，地方專項規劃的管理呈現落空狀態，或分散在不同的管理科室或者其他職能部門。這導致專項規劃管理各自為政，專項規劃自發管理和約束力不足，缺乏主動開展規劃銜接核對的積極性。

1.3 專項規劃標準體系尚不完善

由于各行業專項規劃編制規范和標準尚未統一，相關專項規劃編制的底圖底數、規劃編制依據、規劃周期、成果體系及表達形式各不相同。如部分專項規劃直接以研究報告替代規劃文本，或缺失矢量空間數據，或矢量數據存在圖斑重疊、拓撲錯誤、字段雜亂、無相關屬性信息等問題。專項規劃成果組織缺乏統一的建庫標準，難以利用“一張圖”進行核對，無法采用系統自動化質檢工具對專項規劃成果進行質量檢查。

1.4 專項規劃銜接核對工作機制未形成

實際工作中，專項規劃銜接核對工作機制尚未形成，有些專項規劃部門有意識地利用“一張圖”進行規劃銜接核對工作，但往往面臨專項規劃銜接核對內容、方式的選擇，及出現矛盾時如何處理等問題。此類問題尚未形成共識，一些緊迫性的專項規劃甚至為了趕進度，讓“批了再說”的現象時有發生，導致規劃批后無法落地實施。

2 專項規劃銜接核對機制框架構建

為規范約束各類專項規劃編制，保障必要的項目實施，江西、山東、安徽等省份陸續出臺了專項規劃編制目錄清單及管理辦法[1-4]，從源頭上杜絕了另設專項規劃違背“多規合一”要求的行為。然而，專項規劃編制目錄清單僅解決了專項規劃類型眾多的問題，從法規上賦予了專項規劃是否可以編制的“準生證”，一定程度上有利于“多規合一”，但未能從根本上解決專項規劃銜接核對遇到的難題，需要從更系統更全面的角度尋找專項規劃治理的方法。

2.1 明確專項規劃統籌部門

為解決基層實際工作中專項規劃統籌部門不明確，造成專項規劃相關業務上傳下達工作脫節，專項規劃銜接核對工作難以有效開展的問題，地市級自然資源主管部門應明確專項規劃統籌部門，對上可承接部省級自然資源部門關于專項規劃的政策落實，對下可指導詳細規劃深度的專項規劃編制，并完善專項規劃相應政策體系。

2.2 構建專項規劃政策體系

從國家、省、地市級層面構建專項規劃完整的政策管理體系。國家層面出臺《國土空間相關專項規劃管理辦法》等文件，作為頂層設計統籌指導各級各類專項規劃編制和實施管理；省級層面出臺《省級國土空間專項規劃編制目錄清單及其管理辦法》等配套政策；而與專項規劃關系最密切、專項規劃業務最頻繁的地市層面，在明確專項規劃統籌部門的基礎上，統一出臺《市縣級國土空間專項規劃編制目錄清單及其管理辦法》等配套政策文件，為專項規劃統籌管理和銜接核對工作奠定制度基礎（如圖1）。

圖1 專項規劃銜接核對機制框架體系

2.3 建立專項規劃銜接核對工作機制

在明確專項規劃統籌部門，完善專項規劃政策體系基礎上，專項規劃與總體規劃同步編制時，其核心表述、項目安排、用地需求、管控范圍及規則等涉及空間利用的內容納入總體規劃，并與總體規劃其他內容相銜接，未與總體規劃同步編制的專項規劃，服從總體規劃的安排。各地在開展國土空間規劃“一張圖”建設時，要統一建設專項規劃成果自動質檢和銜接核對功能模塊，支撐專項規劃在編制和審查過程中與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對[5]。建立由專項規劃統籌部門監督管理、其他專項規劃編制部門主動對接、相關業務和職能部門積極協同的工作機制，形成專項規劃編制時可利用“一張圖”及時進行核對，審查過程中相關部門可及時審批的工作模式。

3 專項規劃銜接核對關鍵技術方法

3.1 不同深度矢量數據處理辦法

由于專項規劃具有國家、省、市、縣等不同層級[4]，規劃形成的矢量數據有宏觀和微觀之分，深度精度也不完全相同，層級較高的專項規劃矢量數據普遍以示意性表達為主，層級較低編制精度達到詳細規劃深度的專項規劃矢量數據普遍以精確落地的地塊為主，明確專項規劃矢量數據的類型是開展專項規劃銜接核對工作的重點。結合專項規劃矢量數據的特點，將專項規劃矢量數據分為落地型、示意型、管控型3種類型。上述3 種類型矢量數據屬性可能不是單一的，如管控型矢量數據同時也可能是落地型矢量數據，不同的是管控型矢量數據通常附帶相應的管控規則，例如水源保護區，既是落地型也是管控型，但水源保護區具有相應的管理規定（如表1）。

表1 專項規劃矢量數據類型

3.2 矢量數據入庫標準

不同專項規劃矢量數據無論是個數、類型還是字段形式等均不完全相同，無法通過列舉所有專項規劃矢量數據的要素名稱和屬性結構描述表，采用通用的點、線、面等矢量數據形式[6]表達專項規劃的入庫要素，形成通用的現狀和規劃矢量數據基礎屬性結構描述表，專項規劃編制矢量數據成果時根據實際需要決定采取何種矢量數據形式，并明確矢量數據的空間類型，屬性結構描述表可根據需要擴展或增加外接屬性描述表，但不得減少基礎屬性結構描述表中的內容。專項規劃正式成果的矢量數據以ArcGIS 的mdb、gdb、shp等格式體現，不得采用AutoCAD文件。

3.3 矢量數據銜接核對方法

矢量數據銜接核對是專項規劃核對的關鍵，除核對矢量數據本身幾何拓撲錯誤、規劃范圍等內容外，發揮各地“一張圖”支撐建設項目論證生成的強大功能，將“專項規劃形成的矢量數據整體比作一個建設項目”，由專項規劃銜接核對功能模塊將上傳的矢量數據分別與國土空間總體規劃、各類管控線、已有專項規劃、已有詳細規劃、各類管理數據等相關國土空間規劃和業務數據進行核對。

各項規劃核對均由專項規劃銜接核對功能模塊給出詳細的圖數核對結果，由相關業務和職能部門根據核查結果提出支持或者修改的結論建議。屬于落地型矢量數據壓占在庫相關國土空間規劃的，必須符合相關國土空間規劃的管理要求，否則需優化調整專項規劃，經論證確屬于必須安排的專項規劃內容，則需對矛盾沖突的相關國土空間規劃提出修改建議，并征得相關主管部門同意；屬于示意型矢量數據壓占相關國土空間規劃的，須提前進行可行性論證，避免專項規劃無法實施；屬于管控型矢量數據壓占相關國土空間規劃的，其管控要求需與壓占的相關國土空間規劃相互銜接，避免新的管控規則與在庫的相關國土空間規劃沖突，避免在庫的空間規劃無法實施。

為保障專項規劃可實施[7]，矢量數據核對應與在庫的土地合同、已選址、已辦農轉用、耕地、林地等業務管理數據的銜接。對涉及壓占合同用地，占用耕地、林地、濕地、海域等自然資源類的矢量數據從嚴審查。

4 結 語

本文的分析結果為開展專項規劃的銜接核對工作提供了一種解決方案，由于專項規劃的復雜性和主體多元性等特點，導致專項規劃的銜接校對工作不可能一蹴而就，相關研究還需要從前期的專項規劃清單管理、規劃編制過程、基礎數據，后期的技術和制度保障、信息平臺的支撐、專項規劃與詳細規劃的銜接落地等方面進行深入研究。