激活農村土地要素 提高資源配置效率

蘆艷艷 熊廣成 杜明超

深化農村集體經營性建設用地入市試點工作是各級黨委、政府關注的重大改革任務，是推動農業強國建設的有力舉措。2023年3月，自然資源部《深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》印發，河南省17個縣

（市、區）列入第二批試點。按照試點工作要求，河南省各試點地區加強制度創新，積極探索實踐，盤活了農村土地資源要素，提高資源配置效率。

試點工作情況

河南省有農村集體經濟組織4.8萬個，農村人口約4239萬人，是全國重要的農業大省。根據2021年度國土變更調查數據，全省集體建設用地總量為2401.81萬畝，其中，宅基地1756.79萬畝，占比73%；經營性建設用地313.65萬畝，占比13%；公益性建設用地331.37萬畝，占比14%。

2020年，新修正的《土地管理法》施行，在此基礎上，長垣市、郟縣、修

武縣、唐河縣等縣（市）進行了有益探

索。截至2021年，全省累計入市614宗面積11941.57畝，成交總金額15.35億元，為開展全省試點奠定了基礎。

新一輪試點工作全面啟動后，河南省自然資源廳先后召開3次座談會，指導并督促試點縣（市、區）全部完成集體土地所有權登記、農村集體經濟組織登記賦碼、集體土地基準地價編制，擬入市土地涉及的村莊完成規劃編制。2023年7月25日，河南省自然資源廳組織召開工作推進會，按照“不設目標、不定數量、穩字當頭”原則，不搞“齊步走”，成熟一個、入市一個，確保2023年底前各試點均有入市成果和經驗總結。

工作中遇到的難題

對試點工作認識不深。調研發現，對政府部門來說，有的存在認識偏差，害怕沖擊國有建設用地市場；有的認為不好把握“審慎穩妥推進”這個度，持等待、觀望態度；有的把試點工作作為解決違法用地的途徑。對金融部門來說，以前未辦理過此類業務，不太了解情況，對農村集體經營性建設用地市場發展把握不準，導致在抵押、放貸業務上非常謹慎。對入市主體和受讓方來說，主要信息來源多是朋友相傳，無法真實了解實際信息；作為入市主體的村集體經濟組織知識水平有限，缺乏試點經驗，對農村集體經營性建設用地交易政策易產生理解偏差，作為受讓方的企業對政策了解不夠，不能有效地做出投資決策。

配套政策尚未出臺。新修訂的《土地管理法》規定，通過出讓等方式取得的農村集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。但是，當前，仍缺乏具體操作細則。如何將試點經驗與法律、政策和地方制度相銜接，是深化試點工作面臨的最大難題。調研了解到，河南省17個試點縣（市、區）支持性配套政策尚未正式出臺，調節金征收辦法、歷史遺留問題處置等政策仍不健全，試點實施細則、制度流程還不完善，土地估價、金融抵押、全生命周期監管等配套政策體系和機制尚未建立，尤其是入市后土地收益金的調節問題上，基層急需財政部門參與制定相關指導意見。

基礎工作仍需完善。農村集體經營性建設用地不是無條件入市的，必須抓住兩項前置條件，即加快完成集體土地所有權和使用權確權登記，完成國土空間規劃編制特別是實用性村莊規劃。當前，從規劃編制方面講，一方面，受國土空間規劃政策及“三線”限制，多數試點地區村莊規劃目前難以取得有效進展，在一定程度上影響了試點工作；另一方面，一些已完成規劃編制的村莊與城鎮規劃銜接不緊密，缺乏連續性，存在隨意調整的現象。

交易市場還不健全。對傳統的農村集體經濟組織（村民委員會）及村民小組來講，在性質上更多是具有社區性、內部性的自治組織，在事務上更多是提供公共服務，不具備市場主體資格，缺乏市場談判能力，市場交易能力不足。實際交易過程中，市場更傾向于具有成熟法律保障的國有建設用地，集體土地的實際價值沒有得到市場廣泛認可。與國有建設用地相比，集體經營性建設用地整理成熟度有限，不論是區位還是基礎設施配套，往往達不到“五通一平”標準，難以吸引要求較高的投資人。

全流程監管體系尚未建立。就現狀而言，入市地塊投入使用后，就不屬于交易監管范圍，因此，受讓方是否按照當初規定進行使用，缺乏相應的監管。

此外，如何規范農村集體經濟組織守約以保障受讓人使用權不受干擾、入市土地遇征收如何賠償、入市土地被閑置相應處罰費由誰收取、交易過程中土地用途改變如何處理、土地使用權到期后如何處置等后續管理細節仍不明晰。

做好試點工作的思考

河南省堅持目標導向、問題導向、結果導向，抓住“兩項前置條件”，緊盯“三項負面清單”，總結梳理試點成

果，推動成果轉化運用，最終形成“黨委領導、政府主導、部門協同、集體組織積極參與、群眾大力支持”新格局。

強化工作協調。試點工作牽扯面廣，涉及利益關系復雜，各試點縣（市、區）是實施的主體，一定要增強責任意識，深入研究實施，確保工作取得實效。要統籌自然資源、發展改革、財

政、生態環境、住建 、農業農村、金融監管等部門力量，建立工作協調機制，立足各自職能，明確各自職責，加強協調配合，妥善解決遇到的矛盾問題，共同推動試點工作盡快全面展開，助力鄉村振興戰略實施。試點縣（市、區）自然資源主管部門要成立工作專班，挑選業務能力強、專業素質高的工作人員專職負責入市試點日常工作。

出臺制度文件。一是健全制度。各試點地區盡快出臺《農村集體經營性建設用地入市管理辦法》《農村集體經營性建設用地入市實施方案》等相關政策文件，建立健全細化完善的公開交易、

合同簽訂、產權登記、監督管理等工作流程，對入市的主體、權利、責任、開發建設利用情況、轉讓、出租及抵押等權能和違約責任進行明確，為全面推進試點工作提供規范程序和依據。二是加強監督管理。充分借鑒國有建設用地各類管理辦法，針對入市后監督管理漏缺進行補充完善。三是明確細則。從有利于農村集體經營性建設用地入市、建立城鄉統一的建設用地市場的角度，明確農村集體組織相關不動產轉移登記程序、稅費收取細則。四是建立信貸抵押機制。建立農村集體經營性建設用地入市抵押機制，激發金融市場活力。

加快規劃編制。要盡快編制村莊規劃，以免耽誤試點進度。在村莊規劃編制過程中，應從農民及農村集體經濟組織自身權益出發，集中社會各方力量對符合標準的農村土地進行科學規劃編制，確定哪些位置、多大面積的農村集體經營性建設用地可以入市，并對存量、流量和增量用地因地制宜進行對策性處理，最大化地激發農村土地資源的活力。同時，要進一步銜接完善城鎮國土空間規劃和村莊規劃，增強規劃的持續性、實用性及科學性，強化對規劃實施的落實。

健全交易市場。首先，要提升入市主體交易能力。推進傳統農村集體經濟組織及成員向農村新型集體經濟組織、股東轉變；建立以產權明晰和法人治理結構完善的股份合作社、資產管理公司、有限責任公司為支撐的新型農村經營體系；推動入市主體由以村民委員會、村民小組為主，轉變為以具有經營管理能力和市場主體資格的組織為主。其次，要擴大土地出讓規模。在嚴把國家政策關的基礎上拓展入市土地用途，在首輪試點基礎上向康養、辦公、養老、教育、租賃住房和青年人才公寓等用途拓展。最后，要積極探索農村集體經營性建設用地整備供地。探索組建集體土地整備中心，農村集體經濟組織可將一定期限內的土地使用權，交給土地整備中心托管。整備中心對零星分散、利用低效的存量農村集體經營性建設用地進行整合和土地前期整理開發，完善相關用地配套，改善農村面貌，改善農村投資環境，實施統一招商、統一入市。

完善服務監管。推進農村集體經營性建設用地入市，承擔著完善土地要素市場交易規則、實現集體土地與國有土地同權同價的重要責任，可以盤活農村閑置土地資源，實現農村土地權利資本化。試點期間，要進一步轉變政府職能，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，并注重完善政府服務監管，提升政府服務效能。要成立專門的部門，對試點工作做到事前、事中、事后的全流程監管，確保入市工作公正公平，有序進行，逐步形成監督與管理常態化。（作者單位：河南省自然資源監測和國土整治院）