行政法視角下鄉村治理法治化建設研究

（江西財經大學 江西，南昌 330000）

1.鄉村治理法治化概述

鄉村治理在基層治理中占主體地位，是國家治理的重要組成部分。作為國家治理現代化的重要一環，鄉村治理現代化的核心是推進治理體系與治理能力現代化。鄉村治理體系現代化意在制度機制建設，即創新黨領導人民有效治理鄉村的一系列規則制度及相互作用機制。鄉村治理能力現代化重在治理主體及其執行力，謀求提升各鄉村治理主體能力。

在法治中國建設的過程中離不開鄉村治理法治建設，依法治理是根本原則。深入分析當前我國對于鄉村法治化建設方面的現狀，取得了的成果、面臨的不足。針對目前面臨的困境，結合當地的實際情況、發展水平，完善鄉村治理的法治化建設。一方面是建立和完善的有關農村方面的法律法規和政策，彌補立法上的空白，提供法律服務，做好法律援助工作，營造有法可依的鄉村法治環境。另一方面是法治深入人心，常態化進行多載體的法治宣傳教育，提升基層干部和民眾的法治素養，增強基層依法辦事能力，完善村級治理結構、規范村務工作程序，筑牢廣大群眾學法、知法、用法、守法的法治意識，切實提高鄉村法治文明程度。

2 鄉村治理法治化的必要性

2.1 全面依法治國的必然要求

黨的十九大報告明確提出了全面依法治國的戰略目標，法治鄉村的建設是全面依法治國的一個重要體現，同時也是貫徹依法治國的重要工作。現階段我國的農業農村農民問題仍然面臨許多問題，鄉村治理法治化建設是解決“三農”問題的重要途徑，鄉村法治化建設與“三農”問題息息相關，影響著鄉村社會經濟的發展，進而關系到全面依法治國的進程。

鄉村治理法治化是全面推進依法治國的必然要求，是依法治國的重要組成部分，也是落實和發展社會主義法治理念的重要路徑。鄉村法治治理是依法治國在鄉村治理中的具體體現，能有效促進鄉村地區的穩定發展，促進鄉村地區社會的發展。民眾通過法治化手段解決日常生活中的糾紛與矛盾，相對的法治化的推行也離不開鄉村文明建設的發展。當前我國農民群眾文化水平相對落后、法律觀念不強，推進鄉村治理法治化進程任重而道遠，推進鄉村法治化建設，提高鄉村治理法治化水平，才能更好地實現全面依法治國的總目標。

2.2 鄉村振興戰略的必然選擇

實現鄉村治理法治化要堅持黨的領導、堅持人民當家作主、堅持依法治國，三者有機統一。管理鄉村基層事務要按照相關法律法規的規定處理，村民在政治、經濟、文化等方面的基層活動要制度化、法治化、規范化。在十九大報告中，指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。而實施鄉村振興，鄉村法治治理是必不可少的，推進鄉村治理法治化，必須毫不動搖地貫徹落實鄉村振興戰略，運用先進的法治方法、法治思維、法治理論，將鄉村的組織、經濟、文化、生態、產業有機統一起來，推動鄉村治理法治化的發展，實現鄉村振興目標。

隨著《中華人民共和國鄉村振興促進法》的正式施行，填補了我國在鄉村振興領域的立法空白，鄉村振興戰略邁入了有法可依的新階段。法律在產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設、城鄉融合等方面都作了具體規定，有效保障了鄉村法治建設工作的穩定進行。鄉村振興戰略提出后，黨和國家十分重視鄉村地區的建設工作，尤其是鄉村法治化的建設。為加快鄉村法治治理，相關工作人員深入到鄉村地區，組織開展了一系列的普法活動，提高民眾的法律意識，使民眾通過更多的途徑去學習法律，遇到問題時通過法律途徑解決糾紛，保障鄉村地區的發展和穩定。我國在鄉村治理方面也存在許多問題，一些村民法治觀念不強、個別基層干部的法治思維和工作方式相對滯后，從而阻礙了鄉村振興法治化進程。因此，要提高村民的法律意識和基層干部的法治思維，通過運用法律手段解決各種矛盾，從而有效的解決鄉村繁榮穩定的各類問題。

3 鄉村治理法治化的現狀

從鄉村治理法治化的發展歷程來看，我國共經歷了三個時期：第一時期，從1978～1997 年，民眾法治觀念普遍提高；第二時期，1997～2012 年，中國特色社會主義法律體系基本建立；第三時期，2012 年至今，全面依法治國新時代。隨著我國法治體系的建設和發展，村民法律意識的普遍提高，法治化建設不斷完善，加快了我國法治化進程。近幾年，我國開展了一系列普法活動，深入到農村地區，通過對法律的宣傳，村民對于法律的了解更加深入，基層干部的辦事能力也得到了加強，通過法治途徑農村問題，通過法治手段維護村民的切身利益，農村地區法治化進程取得了新的進展。除此之外，為了進一步提高村民的法律素養和法治思維，使法治觀念深入人心，一些地區還開展了形式多樣的法律服務活動，為村民學習法律知識提供了更多的渠道，帶動更多的村民參與到學法普法的過程中來。通過這一系列的法治活動提高村民的法律意識和法治觀念，既有利于提高鄉村治理法治化水平，又有利于提高村民參與法治工作的積極性。

雖然我國在鄉村治理法治化的過程中取得了一些成就，但是仍然存在許多問題。著眼于我國目前的法治化進程，在鄉村治理方面還處于相對落后的狀態，就目前鄉村法治化的發展，不能滿足現實的需求，從而阻礙了農村地區社會經濟的發展。與之相對應的是在理論方面同樣缺乏，沒有系統性、理論性的研究。同時，在鄉村執法過程中，依法治國的這一方略思想尚不能得到很好的落實，濫用職權、徇私舞弊、違法行政、選擇性執法等現象時有發生，執法不到位的情況層出不窮，行政機關的執法手段單一、權力有限，行政行為做出后難以落實到位，執行過程中存在困難。

4 鄉村治理法治化建設的面臨的困境

4.1 法律體系有待完善，法治隊伍力量薄弱

在我國現行的法律體系中，有關鄉村治理的立法尚不完善，鄉村治理主要依靠村民的自治章程和村規民約等，我國行政部門沒有制定相應的行政法規規章，缺少統一的立法，缺乏有效的法律保障體系。其次，村民的自治章程和村規民約存在參差不一，與我國的社會發展不相適應，個別地方的自治章程和村規民約更新緩慢甚至形同虛設，缺乏完善的立法機制，以至于出現無法可依或難以執行的局面。

鄉村治理的關鍵在于執行，而確保法律發生效力的就是依法行政。但目前，在完善鄉村治理法治化過程中，鄉村法治隊伍力量薄弱，一是執法機構不健全，部分地區沒有專門的法治機構；二是執法力量薄弱，鄉鎮中的公檢法司和行政執法力量不足，部分地區缺乏優秀的法治人才，法治資源嚴重不足，且覆蓋不均，阻礙了鄉村治理法治化的發展。人民調解委員會、法律援助中心等機構由于缺乏法治人才，無法提供專業的法律服務，導致鄉村法治執行過程緩慢甚至難以執行。

4.2 行政主體的行政行為不規范

行政主體，即行政法律關系主體，是指行政法調整的各種行政關系的參加人，包括組織和個人。行政主體是能夠以自己的名義獨立行使國家職權，并能對外承擔行政法律責任，行政主體是行政法主主體的一種，在鄉村治理法治化建設中，對行政法主體的研究，關鍵是研究行政主體。

在鄉村治理中行政主體的行政行為存在不規范的情形。首先，行政主體濫用職權。行政主體濫用職權現象在我國時有發生，這種現象的發生阻礙了我國鄉村法治的建設，行政人員不依法辦事，忘記自身職責，不在自己的職權范圍內行使行政行為以及不依照法定程序辦理事務，權力運行困難，致使一系列問題的發生。而且在農村地區農民群眾的法治思想比較薄弱、法治意識不高，部分地區行政工作人員的素質不高，易受到不良思想的影響，無視法律的權威。其次，行政部門之間的不配合。各部門之間缺乏溝通交流，不通力合作，甚至有的部門之間相互扯皮、推卸責任。部分地方官員工作隨意，甚至濫用權力，侵害了人民的合法權益。再者，部分農村基層干部缺乏較強的思想素質，在依法管理公共事務方面明顯不足、缺乏經驗。

4.3 村民法治意識淡薄

當今隨著立法機制的完善，中國公民的法治意識不斷提高，但部分地區村民的法治意識不強，法律知識水平較低，致使村民在其遇到法律問題時很難有法律意識，生活在農村地區的人們對于道德更為重視，村民在同一環境下一起生活，其血緣關系與宗教觀念深入人心，很多時候遇到事情不會想到通過法律途徑去解決。這與農村地區發展落后，農民文化水平，對法律的認知較少有關，法律對農民來說是相對陌生的，他們對法律理解很淺，對參與法治化建設的積極性不高，認為法律離我們的實際生活十分遙遠，法律意識淡薄，同時缺乏自我維權的意識，村民之間發生糾紛或者其合法權益權益受到損害時，一般都采取私力救濟，調解或者和解，很少通過訴訟去解決糾紛。因此，要加強法治文化建設，普及法律知識，加強法治教育，培養法治思維，建立良好的法治機制，把法律知識納入到義務教育當中去，讓公民學法、守法、監督法律的實施。

4.4 行政執法問題突出

堅持全面依法治國，必須做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。依法行政就是行政機關要合法行政，行政機關實施行政行為不得抵觸現有法律；堅持合理行政，遵循公平、公正的原則，平等地對待行政管理相對人，做到同等情況同等對待、不同情況差別對待；堅持程序正當原則，行政機關實施行政管理應當公開，同時公眾參與理念貫穿行政行為的全過程；堅持高效便民原則，行政機關積極履行法定職責、遵守法定時限，在行政執法過程中要時刻秉承著以人為本、執法為民理念，一切依靠人民、一切為了人民；遵守誠實守信原則，行政機關做出的行政決定不得隨意撤銷、變更；堅持權責統一的原則，行政機關的違法行為，應當依法承擔法律責任。

在依法行政上，目前我國鄉村還存在許多問題。首先，缺乏專門執法機構，執法權限不清，行政機關執法不嚴，并沒有形成較高的威信。其次，在執法方面存在很多問題，從執法主體上來說，存在多主體的執法，多層次的執法。從執法的力度上來說，存在法律依據不明確，執法不嚴、違法不究的現象。再者，在監督腐敗方面來說，行政主體濫用職權、以權謀私，違法犯罪等現象時有發生。最后，從執法主體人員專業性上來說，行政執法人員法律素養不高，法律專業水平較低、執法水平不高，在執法中嚴重損害人們的合法權益。因此，在日后我國鄉村法治化建設中，須重點關注執法問題，實現執法問題的有效解決。

4.5 行政執法監督體制不健全

在行政監督法律關系中，行政主體和行政法監督主體構成雙方主體，行政主體處于監督對象地位，行政相對人處于監督主體地位。為了保證行政人員依法行政，嚴格按照法律行事，要求他們內部要有嚴格的執法規則，當有人不按照法律執法的，要追究其責任。要加強國家監督，社會監督，人民監督和媒體監督，從而來加強對行政人員的執法情況的監督。現如今，我國已經形成了比較系統的監督體制，包括權力制約方面，司法以及執法方面。這些監督方面的完善，對依法行政的推進作用是舉足輕重的。

然而，在鄉村治理的行政監督方面，仍存在很多問題，在鄉村治理方面，我國目前沒有太多的法律法規，自治章程和村規民約缺乏監督機構和監督程序，受約束力不夠，從而導致以權謀私現象的發生；鄉村的監督機制尚不完善，各部門間監督職能重復，權責關系混亂，在部分地區的村民代表大會無法真正的發揮其作用；在監督方面效率底下，懲罰措施和執法力度不夠，法律的權威性難以體現，量化考核不明、監督考核機制未落實，難以約束基層干部的違法行為。同時村民傳統意識仍然是輕視執法，忽視監督，而且不少監督部門缺乏應有的獨立性、地位低、權力小，權威性不高，不能充分代表群眾利益和反應群眾訴求，從而導致村民參與鄉村治理的積極性不高，不利于法治化的建設。

5 完善鄉村治理法治化建設的路徑

5.1 加強立法，完善立法體系

在鄉村治理法治化進程中，需要完善的立法體系來解決鄉村矛盾、維護合法權益，為鄉村振興保駕護航。通過制定成文法，加強對基層干部的約束，各部門之間通力合作，以法律為后盾保障鄉村治理的實施。在自治章程和村規民約的制定上，要符合當地的發展，部分農村地區發展水平落后，制定村規民約要結合該地區的傳統文化和風俗習慣，制定出適合當地鄉村發展的村規；其次，各地區根據自己的實際情況制定村規民約必須在法律的框架下進行，不得與其他法律法規相抵觸，使法治化的村規民約以法律為后盾，獲得國家的法律支持。同時法律應涉及鄉村治理的各個方面，讓群眾有法可依，村民能更好的行使自己的權利，鄉村法治化水平也能得到不斷提高。

5.2 依法規范行政主體的行政行為與行政程序

國家行政機關及其工作人員行使國家的行政職權，鄉村治理的法治化建設，需離不開規范行政主體的行政行為。規范行政主體的行政行為，明確各自職責，嚴格依照法律的規定。鄉村治理建設中的行政主體應當遵守相關法律法規，依法行政。同時明確劃分各個部門間的職責，科學劃分、合理分配，實行責任制，全方位、多層次的責任劃分，建立科學高效的問責機制，責任承擔具體到個人，有利于增強行政主體的責任感，高效辦事。

鄉村的法治建設中，為了實體法律法規的有效實施，需要嚴格的法定程序做保障。實體公正和程序公正二者應當并重，我國長期存在著“重實體、輕程序”的做法，應予以糾正，做到程序和實體的統一，因此，要更加注重規范行政程序。行政程序是指，國家行政機關在行使行政權力、實施行政活動的過程中所遵循的步驟方法、時限和順序的總和。在鄉村治理法治化建設中，依法規范行政主體的行政行為、嚴格遵守法定程序，對于違法人員，依照法律規定處置。在行政執法過程中，加強行政監督，針對行政機關及其工作人員的不作為、以權謀私、懶政、怠政等行為，嚴肅處理。依法規范行政程序，有助于行政行為的高效實施，加快鄉村治理法治化建設的進程。

5.3 優化農村法治環境，提高農民法治意識

鄉村法治化建設，離不開每一個人努力，要培養每一位村民的法治意識。首先，搞清村民法治意識單薄的問題所在，對癥下藥，提出解決方案，同時讓村民參與進來，站在村民的角度去解決目前面臨的問題。其次，要提高農民法治意識，加大普法力度，加強法治宣傳教育，定期宣傳鄉村治理有關法律法規，鼓勵全民守法，使農民知法、學法、懂法、用法并監督法律的實施。再者，建立公眾參與機制，提高群眾參與的積極性，擴大參與途徑，建立公共平臺促進互動學習，開展村民小組、村民大會等活動，鼓勵村民積極參與村內事務，民主決策，致力于讓村民參與到法治化建設當中來。最后，加強基層群眾性自治組織的建設，加強法律制度方面的保障，減少不必要的干預，促進村民進行民主管理和民主監督，充分發揮基層群眾對鄉村治理法治化的推動作用。以此來提高農民法治意識，村民遇到問題時首先想到通過法律途徑尋求救濟，解決糾紛，維護自己的合法權益。

5.4 全面依法行政

在鄉村的法治建設方面，要加大執法問題的解決。要做到依法行政，關鍵是有法可依，完善鄉村治理方面的立法，彌補法律空白。完善依法行政機制，明確執法機構的設置和各機構之間的職能，進而明確各部門的職權范圍。在鄉村治理法治化建設中，要堅持法治的基本原則，依照法律法規依法執行。其次，鄉村治理的執法要嚴格進行，執法必嚴、違法必究，加大監督力度，保證基層干部在法律的框架下依法辦事。執法程序要嚴格遵守法定程序，各項事務的開展要公開透明，完善執法制度，規范執法行為。最后，建立問責機制，責任落實到具體村干部，同時建立考評體系，考評指標包括違法違紀、法治效果，對模范帶頭的干部給予表揚，對違法違紀的干部依法處置，保障鄉村治理法治化各項工作的順利進行。

5.5 加強執法監督，健全監督機制

在鄉村法治化建設中，要加強行政執法監督機制，合法開展工作。針對鄉村治理中存在的行政執法監督存在的問題，關鍵是健全鄉村監督機制。首先，部分地區監督部門職能重復，要明確各部門的職責，理清各個環節間的權責關系。對于在執法過程中輕視執法和忽視監督的現象的發生，要完善執法部門的監督機制，加強執法力度，突出監督機關的獨立性，充分發揮監督機關的監督職能，保障村民的合法權益，提高其權威性。其次，在立法層面完善執法監督，引領執法監督走向制度化，完善監督制度。拓寬執法監督途徑，從多方面入手，加強行政機關的內部監督和外部監督，完善監督體系。

在行政執法監督過程中，一般包括事前監督，事中監督和事后監督。目前我國對于事前監督和事中監督尚不重視，對于事后監督也存在很多不足。因此要加強三種監督的規定，統一行使，有效監督同時在監督的過程中，要嚴格依照法定程序。讓群眾參與到監督中，發揮群眾的作用，提高群眾參與的積極性。

6 結語

推動鄉村法治化建設，對我國鄉村振興戰略的實施具有重要意義。提高鄉村法治化水平，既有利于深化農村全面改革，推動農村各方面建設，有效解決鄉村治理法治化面臨的問題。又有利于彌補我國全面依法治國的薄弱環節，推動全面依法治國總目標的實現。目前，我國鄉村法治化建設還不夠完善，要加強立法層面的體系化建設，堅持依法行政，規范行政行為，加強執法監督，體現鄉村治理的法治化效果，使鄉村建設更加和諧、安定，提高村民的法律意識，使村民通過法律救濟維護自身的合法權益，以此更加有效的實現鄉村振興戰略目標。