夷陵創新服務機制 試點推行全域“先打后補”

文│朱銀城 余波 溫傳柱 周恒（湖北省宜昌市夷陵區動物疫病預防控制中心）

孟霖（湖北省宜昌市夷陵區農業技術推廣中心太平溪鎮分中心）

“水至此而夷，山至此而陵”。湖北省宜昌市夷陵區是大國重器三峽水利樞紐工程所在地，區域面積3439平方千米，轄11個鄉鎮、1個街道、1個城鄉統籌發展試驗區，173個村28個社區，常住人口60余萬人。先后榮獲“國家現代農業示范區”“國家農業綠色發展試點先行區”“國家現代農業產業園”等部級榮譽，連續多年蟬聯“全國生豬調出大縣”稱號。

近年來，夷陵區認真貫徹《中華人民共和國動物防疫法》《湖北省動物防疫條例》和部、省關于動物疫病強制免疫指導意見要求，創新疫病防控方式，實現防疫主體責任由春秋季集中強制免疫向先打后補轉變、防控思路由被動應對向主動凈化轉變和防控舉措由風險評估向精準預測預警預報轉變“三個轉變”。

夷陵區擁有家畜家禽飼養史的農戶達10萬余戶。2022年生豬存欄52.50萬頭、出欄102.68萬頭；家禽存籠336.43萬羽、出籠715.29萬羽；牛存欄1.05萬頭（奶牛存欄717頭）、出欄1.09萬頭；羊存欄6.51萬頭、出欄11.76萬頭；其中，規模豬場132個，出欄豬29.27萬頭；規模家禽場78個，出籠家禽250.7萬羽；規模牛場20個，出欄牛0.24萬頭；規模羊場54個，出欄羊2.01萬只。畜牧業綜合產值占農業總產值比重達40%；全區生豬、肉牛、肉羊、家禽、禽蛋同比分別增長0.7%、60%、42%、27%、41%。動物常年免疫密度達到90%以上，春秋兩防整體抗體合格率均達到80%以上；為促進畜牧產業高質量發展奠定了堅實基礎。2023年，夷陵區龍泉鎮“先打后補”全域推行模式經驗，受到省、市調研組的高度肯定?，F將夷陵推動改革情況做簡要介紹。

一、如何推動改革——“三大”舉措推動改革

1.成立“疫控先鋒”星火黨小組引領改革發展。2020—2022年，根據湖北省2020年出臺動物強制免疫“先打后補”實施方案文件精神，夷陵區農業農村局出臺了相應工作方案，通過會議、專題培訓、印發“疫控動態”及入戶技術指導等多種形式，大力宣傳“先打后補”政策，但僅憑疫控部門推動仍然感覺乏力，近3年來推進緩慢，申報積極性不高（申報規模場僅占20%，2021年、2022年“先打后補”兌付資金年均70萬元左右），大多數場覺得申報煩瑣、補貼有限，都愿意領政府采購苗省事。2023年，離國家2025年年底全面取消政府采購疫苗、全域推進“先打后補”的目標要求越來越近，為扭轉局面必須從思想上破冰，前瞻性謀劃，工作進度才有可能突破。于是，區疫控中心成立“疫控先鋒”獸醫社會化服務推進工作星火黨小組，堅持黨建引領促改革、促發展，始終以人民利益為出發點和落腳點，強制免疫不收散養戶一分錢，防范返貧風險。星火黨小組認真研究把握國家政策趨勢，并負責協調區、鄉兩級政府及行業部門間關系，確保改革不偏離航向。通過不斷努力現已初見成效，全域“先打后補”雛形基本形成。2023年上半年申報場占比達32%，預計申報出欄量占全區比率突破50%，申報率得到較大提升。

2.狠抓“調查研究”這件法寶推進改革?！耙呖叵蠕h”星火黨小組始終堅持問題導向，從基層獸醫社會化服務管理體制、“先打后補”市場疫苗有效供給及鄉鎮獸醫社會化服務市場主體培育等難點問題方面著手，組織專班到區內、區外考察調，先后到宜昌興山、枝江、當陽，襄陽南漳，河南汝陽，以及區內各鄉鎮實地調研，不斷攻堅克難，學習外面先進經驗，挖掘區內組織輻射帶動能力強、業務綜合素質高及勇于改革創新的“領頭雁”，扎實推進動物防疫改革。據調查研究發現，夷陵區龍泉、鴉鵲嶺、黃花及霧渡河等鄉鎮動物防疫社會化服務基礎較好，龍泉鎮政府勇當宜昌“北拓”先鋒，敢碰硬敢擔當，且養殖體量適中進退可控，是改革“先鋒”最佳選擇。同時發現，區基層動物防疫隊伍現有118名，其中帶動能力強、業務素質精、政治素養好的年輕大學生、黨員或退伍軍人有10人以上，為全域改革提供了人才保障。全區現具備生物疫苗經營資質的商家有4家，鄉鎮供應鏈健全，能確保政府疫苗斷供后區內疫苗有效供給。

3.爭取各級政策支持，試點先行落實改革。2022年，宜昌各地動物防疫補助資金預算減少近100萬～200萬元不等，為確保“先打后補”項目資金有保障，下半年區農業農村局分管領導帶領區動物疫病預防控制中心主任到省廳匯報工作，積極爭取到動物防疫補助資金90萬元，有效解決了“先打后補”項目補助資金不足的風險。

2023年3月，區人民政府防治重大動物疫病指揮部辦公室于下發了年度動物疫病預防控制工作方案（夷政防辦〔2023〕1號），鼓勵基礎條件相對成熟的龍泉鎮作為試點，全域推進“先打后補”，并給予政策傾斜，為改革鋪路。

同年4月，夷陵區龍泉鎮防治重大動物疫病指揮部辦公室印發了《龍泉鎮推進動物防疫社會化服務工作方案（試行）》的通知文件，進一步明確了全域“先打后補”工作路徑，壓實了財政、農業農村及綜合執法等相關部門的工作職責。通過“試驗-示范-推廣”三步曲，為全區全域推進探路。2023年龍泉“先打后補”示范鎮建設經驗在全省進行推介，目前各項工作進展順利。

二、改革經驗做法—全域試點改革“四點”經驗

1.綜合保障措施全—堅持定點幫扶，解決改革“先鋒”后顧之憂。夷陵區合村前有近200個行政村，散養戶多（高峰期有近10萬戶，當前有6萬余戶），每個村幾乎都配有防疫員，經過動物防疫職業化改革后，通過選聘，吸納了一批進入事業單位管理崗位，同時也退出了一批村級動物防疫員，當前仍然有118名村級動物防疫員，按照人均3萬元的標準，工資待遇全部納入財政保障范圍。

2023年，“疫控先鋒”星火黨小組堅持每月一碰頭，定點幫忙龍泉鎮發現和解決改革中的系列問題。同時區級配套資金12萬元擬用于夷陵區龍泉鎮“先打后補”與動物防疫社會化服務全域推進工作試點。原區級配套給鄉鎮和村級獸醫室的冷鏈設施不予收回，繼續供給鄉鎮動物防疫工作使用，龍泉政府將原農技站兩間倉庫和鄉鎮畜牧獸醫站舊辦公桌椅等無償提供給第三方主體使用。區、鄉兩級在公司強免疫苗采購上給予協調支持，有效降低了第三方服務主體的運營成本，確保了全域“先打后補”順利推進。

2.獸醫管理體制新——堅持企聘政管，抓好防疫職業改革過渡。近年來，由于非洲豬瘟疫病防控嚴峻形勢和“豬周期”市場規律逐漸被資本打破，大量散養戶逐步退出，基層動物防疫員社會化服務收益縮緊，加上過去政府包辦的動物強制免疫工作逐步推向社會，村級動物防疫員群體隨時面臨失業的風險。

為了抓好動物防疫改革工作過渡，龍泉鎮堅持“政府引導、市場主導、效益共享、風險共擔”的原則，優先扶持當地通過畜牧獸醫專業培訓結業并取得防疫執業許可的村級動物防檢員創建獸醫技術服務公司（合作社），積極穩妥推進規模養殖場自主防疫、第三方主體承接動物防疫服務和政府購買服務的多元化動物防疫社會化服務模式。鼓勵第三方獸醫技術服務公司拓展業務范圍，有效解決了村級防疫員就業創收難問題，激發了防疫員的工作積極性。通過龍泉試點，動物防疫員的工作積極性得到大幅提升，實現了個人經濟收益不減的目標。

3.防疫服務機制新—搭建服務平臺，破解散戶強制免疫瓶頸。龍泉鎮內村級動物防疫員自發組建了宜昌興牧畜牧技術服務有限公司，搭建了動物防疫社會化服務的平臺。鎮政府委托龍泉鎮農業農村發展局與該公司簽訂動物防疫社會化服務合作協議，購買政策宣傳、強制免疫、動物檢疫、疫情排查、監督采樣、應急消殺、統計報表、污染巡查、無害化處理等各項服務。公司組建了12人的服務團隊，并組織全鎮所有規模以下養殖戶全部加入該公司成為會員，按照“六統一”模式為會員提供“一條龍”服務，即統一采購強免疫苗、統一組織免疫注射、統一建立養殖檔案、統一開展抗體監測、統一實施產地檢疫、統一申報國家補貼，推進動物防疫由政府包辦向社會化服務轉型。有效解決了散養戶防疫主體責任落實難的瓶頸問題，同時通過企業“散養單元”集團化經營管理，有效提高了疫苗等防疫物資的利用率。

4.市場經營理念新—實施規模經營，促進“小農戶”融入“大市場”，助推鄉村畜牧產業振興。

全鎮散養戶依托第三方防疫社會化市場主體建立電子檔案，形成一個獨立的生產單元，第三方主體按“先打后補”畜種經湖北智慧獸醫系統分別創建賬戶，并統一完成附碼，合作散養戶統一用不同欄圈舍順序號區分開來，欄圈號編號規則：村名首寫字母+五位順序阿拉伯數字，貨主統一為養殖戶主（智慧獸醫“先打后補”模塊散養單元架構見下圖）。

通過政府購買服務幫助散養戶建立養殖檔案，解決農戶手機信息錄入難問題，同時有利于今后散戶土特畜產品實施標準化生產、品牌化經營、信息化管理，實現全程可追溯，便于“小農戶”與“大市場”有機銜接。目前，龍泉鎮已實現生產經營管理規模化100%。

三、改革問題建議—“先打后補”全區推進“五點”建議

雖然全區動物防疫改革取得了一定成效，但離上級要求也存在較大差距，依然存在區域性防疫社會化服務龍頭企業培植不夠、基層防疫隊伍老齡化嚴重、“先打后補”補助標準偏低、申報驗收與審計檢查要求不一及智慧獸醫系統架構更新滯后等諸多問題。

主要建議是：

1.育龍頭。各級政府要高度重視，要克服麻痹思想主動作為，把動物防疫“先打后補”這項工作納入政府工作目標考核。要加大宣傳動員，進一步優化動物防疫“先打后補”三年行動工作方案，加大對培育區域性動物防疫社會化創新服務機制的龍頭企業的政策扶持力度。出臺政策鼓勵本轄區內有實力的動物防疫員或養殖企業主體組建第三方服務組織，以縣域為單位，承接好鄉鎮散養單元動物強制免疫、實驗室檢測等服務工作。

2.建機制。省人社、財政、農業農村等部門要出臺文件，加大對散養密集的縣市區村級動物防疫員的職業教育培訓力度，各地政府、農業農村主管部門要加第三方動物防疫社會化服務組織防疫員聘用人員的職業資格培訓、認證、選聘及考核管理，加強新老更替，不斷提高動物防疫社會化綜合服務能力，確保基層防疫工作保障有力。

3.重惠民。建議對前期“先打后補”第三方服務主體按上年度兌付資金一定比例給予預撥疫苗采購資金支持，彌補前期承接主體統購疫苗資金缺口問題。并建議提高補貼標準，按照一年每頭/只畜禽，兩季共2頭次足額補貼，不增加農民負擔。

4.優服務。堅持“讓數據多跑路，群眾少跑腿”的原則，提高政府工作服務質量。建議省農業農村廳與審計部門協商統一，利用好智慧獸醫信息化管理平臺，出臺文件統一“先打后補”申報、驗收程序，簡化“先打后補”驗收資料清單，不得設置過高門檻，系統有佐證的不得重復索取紙質資料。

5.強系統。省級應牽頭征集“智慧獸醫＋系統”現有模塊功能改進需求，加大系統更新力度，提升系統流暢度，暢優信息管理服務。一是建議授權區級行業部門對超過2年未動的賬戶進行凍結，對關停的場賬戶以及一場多戶的冗余賬戶進行刪除。二是建議借助智慧獸醫系統，對種畜建議加施RFID電子耳標，實施種畜全生命周期動態管理。根據養殖欄圈規模和畜種產能系統設置防疫補助控制上限，不斷優化關聯系統產地檢疫、基礎免疫、種畜保險和病死動物無害化等數據庫，嚴格實施出欄檢疫證核銷制度，提高“先打后補”系統審核準確率。三是建議在智慧獸醫系統強制免疫疫苗發放模塊中授權鄉鎮監督部門、獸用生物疫苗經營企業及第三方服務組織出入庫審核、派發疫苗權限，解決第三方主體自購疫苗不能入庫的問題。