河南省新型城鎮化發展質量評價實證研究

張 舉 吳曉寧 郭萌萌 張 中

（1.河南省項目推進中心，河南 鄭州 450000；2.鄭州大學建設科技集團，河南 鄭州 450000；3.鄭州大學第五附屬醫院，河南 鄭州 450000）

0 引言

2019 年，我國常住人口城鎮化率首次超過60%，達到60.06%，這意味著我國即將進入城市化進程中后期，即各種社會矛盾和問題集中突顯時期。長期以來，我國粗放的經濟發展模式導致人口膨脹、交通擁擠、環境污染等問題日益突出，這不僅使人們難以享受社會發展成果，也影響了經濟社會的持續發展與穩定。黨的十九大以來，城鎮化高質量發展成為新的時代主題，注重科技創新水平、提高生態環境質量、提高土地利用效率等內容成為各領域關注的焦點。與此同時，2019年河南省常住人口城鎮化率僅為53.21%，仍處于城鎮化快速發展階段，結合全國新型城鎮化所處發展階段與特點，河南省新型城鎮化進入發展“速度”與發展“質量”的“雙重”提升階段。

我國新型城鎮化發展質量評價體系研究成果非常豐富。隨著對城鎮化內涵的深入研究，我國城鎮化評價指標體系不斷完善，從單純的重視經濟發展［1-2］，到注重人口質量［3］、公共服務［4］、生態環境［5］等領域，評價體系隨著對城鎮化內涵的深入研究而不斷完善。本研究以河南省18 個地市城鎮化發展質量為研究對象，采用熵值法對城鎮化發展質量進行評價，為“十四五”期間河南省新型城鎮化高質量發展提供參考與借鑒。

1 評價方法與評價體系構建

1.1 評價方法

1.1.1 熵值法。以2019 年河南省統計年鑒為數據來源，采用熵值法對河南省各個地市新型城鎮化發展質量進行綜合評價。熵值法是綜合分析的常用方法之一，不僅具有客觀賦值的特點，而且可以對評價因子重要性進行排名，并對結果進行分析評價。

1.1.2 評價方法。確定城鎮化質量評價指標體系，分別為因素層、指標層，并對各評價指標對應數據進行正向處理，進而確定各評價指標權重。其中wj為第j項評價指標權重，n為評價指標數量，Pij為第j項指標下第i個城市占該指標的比重［6］，Si為某城市新型城鎮化質量的綜合得分，最終累加得出各地市城鎮化發展質量得分，得分越高，城鎮化發展質量就越好［7-9］。具體見式（1）。

1.2 評價體系構建

新型城鎮化的實質是以人民為中心的城鎮化內涵，體現了轉移人口市民化的根本目的——“轉得進來、待得下去、過得幸福”。以此為出發點，結合河南省新型城鎮化發展特點與發展趨勢，本研究從人口、經濟發展、生態環境、空間效能、城鄉統籌、公共服務均等化等六個方面23 項子指標來構建評價指標體系，見表1。

表1 河南省新型城鎮化質量評價指標體系

2 河南省新型城鎮化發展質量實證研究

為了更好地呈現名次順序，對評價體系綜合得分擴大100 倍處理，得到河南省各地市城鎮化質量的綜合得分與排名。評價結果顯示,鄭州市城鎮化質量得分最高，洛陽市其次，濟源市、焦作市、三門峽市緊隨其后，周口市最低。

2.1 評價結果分析及問題識別

2.1.1 綜合評價結果。從評價得分來看，城鎮化質量得分最高城市（鄭州市0.186 9）與得分最低城市（周口市0.024 1）相差0.162 8，前者得分是后者的7.8倍左右；城鎮化質量得分最高城市（鄭州市0.186 9）遠超得分排名第二的城市（洛陽市0.090 6），相差約0.096 3，差距明顯。從平均值分布來看，河南省18 個地市中城鎮化質量評價得分超過全省平均水平（0.055 5）的城市僅有鄭州市、洛陽市、濟源市、焦作市、三門峽市5個地市，占比為27.8%，數量較少。

2.1.2 單項指標評價結果。①人口指數普遍不高，城鎮化率偏低。僅鄭州市、濟源市、鶴壁市、焦作市的城鎮化率相對較高，人口指數得分較高，且與城鎮化質量呈正相關關系。因此，要提高城鎮化質量，就要提高人口城鎮化率。②各地經濟發展程度差距較大，省會城市經濟優勢突出。鄭州市經濟發展水平遠超其他地市，排名第一，濟源市、焦作市、洛陽市緊隨其后，其余大部分城市的經濟發展水平普遍較低，整體水平差距較大。③全省生態環境水平整體較低，環境提升任務重。濟源市超過鄭州市全省排名第一，鶴壁市、焦作市、許昌市、漯河市緊隨其后，平頂山市、新鄉市、安陽市、商丘市等城市生態水平最低；鶴壁市、許昌市、焦作市等城市在過去幾年非常重視城市生態環境的建設并取得佳績，許昌市被評為“國家生態園林城市”，鶴壁市被評為“國家園林城市”。根據單項評價指標得出，周口市、駐馬店市、商丘市等城市城鎮綠化面積少，綠化率較低；洛陽市、平頂山市、安陽市等城市單位GDP能耗較高；新鄉市、鶴壁市、濮陽市城鎮污水處理設施建設水平較低。④國土空間利用效能較低，資源利用不集約。鄭州市、商丘市國土空間利用效能較高，與其他地市明顯拉開距離。鶴壁市、濟源市、信陽市單位土地GDP產值均較低。⑤城鄉融合程度較低，呈現兩個極端。鄭州市、洛陽市、南陽市、開封市的城鄉協調發展水平較好，這可能與近幾年中原城市群、鄭開一體化、鄭州大都市區等區域協調發展戰略的實施有關。同時，河南省農村人口數量眾多，經濟發展滯后，城鄉融合程度總體較低，這也是我國中部地區面臨的共性問題。⑥重點領域基本公共服務配套設施缺失明顯。鄭州市在公共服務配置均等化方面居全省第一且遠超其他地市，濟源市、三門峽市、洛陽市緊隨其后，其他城市較為落后，這與優勢資源向重要城市集中的趨勢有關。從單項指標評價結果得出，鄭州市、洛陽市、南陽市、周口市學校數量少，教育資源不足；開封市、新鄉市、南陽市、駐馬店市、濟源市醫療資源短缺；鶴壁市、漯河市、三門峽市、濟源市存在社保覆蓋率較低、失業率較高的問題。

2.2 評價結果導向下的新認知

對河南省新型城鎮化質量研究結果進行深入分析，有助于抓住表象背后的發展規律，分析現象產生的機制。河南省新型城鎮化存在以下特點。

2.2.1 河南省新型城鎮化發展質量整體水平不高，在空間分布上呈圈層遞減特點。從空間分布來看（如圖1 所示），河南省城鎮化發展質量分布呈現由高質量發展地區即鄭州市，向發展質量一般地區即鄭州大都市區、鄭州與洛陽都市圈等，再向發展質量低水平地區即省域邊緣地區過渡的圈層遞減特點，城鎮化質量提升潛力由內而外逐漸增大。第一梯隊是城鎮化質量高水平地區，以鄭州市為主，在2018 年其城鎮化率已達到73.38%，處于城市快速發展的后期階段，這與鄭州省會城市地位、居于省域及中部地區地理中心位置特點、國家中心城市的級別相符合。該階段新型城鎮化任務應以提升城鎮化質量為主，補齊短板，應補盡補。第二梯隊是城鎮化質量一般水平地區，即洛陽市、濟源市、焦作市均處于城鎮化快速發展時期，該階段新型城鎮化任務應以“發展速度”與“發展質量”的雙重提升為主。第三梯隊是城鎮化質量低水平地區，包含三門峽市、新鄉市、鶴壁市、許昌市、漯河市、安陽市等城市，均屬于鄭州大都市區范圍或直接受到鄭州市域經濟輻射的地區，是未來城鎮化質量提升潛力最大的區域。第四梯隊是城鎮化質量較低水平地區，包含開封市、南陽市、濮陽市、信陽市、平頂山市、商丘市、駐馬店市、周口市等城市，均為都市圈外圍及省域邊緣城市，較少或難以受到鄭州市等重要地區的經濟輻射與帶動，是發展質量水平較低地區，需要運用政策手段加速該地區的發展。后兩個梯隊處于城鎮化發展初級階段，城鎮化發展任務應以加快城鎮化發展進程為主。

圖1 城鎮化質量評價結果呈遞減趨勢（顏色由深到淺）

2.2.2 河南省經濟發展分化態勢較為明顯，全省經濟發展呈現出“北強南弱”、層層遞減的特征，經濟發展正由“極化階段”向“擴散階段”轉變，即以鄭州市為中心向鄭州及洛陽都市圈區域、省域偏遠地區擴散（如圖2 所示）。由圖2 可以看出，各地市經濟質量分布差距較大，整體呈階梯狀分布，與區域內偏遠城市相比，鄭州市經濟實力非常強大；其次是洛陽、焦作、濟源、新鄉等城市，屬于近幾年經濟增長速度較快的地區，是中原地區“后起之秀”；其余地市如開封、漯河、鶴壁等城市，經濟發展質量排名較為靠后，相互之間差距不大。同時，河南省經濟發展呈現由極化階段向擴散階段轉變的特點。鄭州作為河南省省會城市，擁有較強的經濟實力，能夠吸引周邊地市人口與資源向鄭州聚集，即經濟發展極化過程；當其經濟體量達到一定量級后，由于土地價格增長、環境污染、人口擁擠等因素的負面影響，極化效應慢慢減弱，擴散效應逐漸增強，資源要素開始向鄭州大都市區及外圍地區流通，洛陽、焦作、濟源、新鄉等相鄰城市將優先受到鄭州城市經濟的輻射與帶動，成為經濟增長速度較快的地區。

圖2 經濟質量評價結果呈擴散趨勢（顏色由深到淺）

2.2.3 “生態環境指數”與“空間效能指數”存在明顯拮抗關系。根據綜合評價結果可知，河南省經濟發展水平一般地區的“生態環境”水平與“空間效能”水平呈現出明顯的拮抗狀態。如圖3所示，鶴壁、信陽、濟源、商丘、周口、新鄉、安陽、漯河等城市的“生態環境”與“空間效能”方面均出現不同程度的拮抗作用，尤其是在鶴壁、商丘、濟源、信陽最為明顯。鶴壁、濟源山地占比較大，空間效能排名較為落后，說明地形地貌對城市開發強度存在一定的影響。鄭州、洛陽、三門峽城鎮化質量較好，均未出現“生態環境”與“空間效能”的拮抗現象，這可能與城市經濟條件優越、對生態環境建設資金投入多有關。為了證明這一推測，筆者利用Pearson 相關系數法分析“經濟發展指數”和“生態環境指數”之間的關系，兩者之間的相關系數為0.776，并呈現出0.01 水平的顯著性，說明兩者呈現顯著的正相關關系。因此，經濟水平一般地區的“生態環境”與“空間效能”方面存在一定的拮抗作用；而資金的投入可以在一定程度上弱化拮抗作用。

圖3 生態環境與空間效能評價結果中的拮抗關系

3 建議與措施

在綜合評價的基礎上，未來河南省新型城鎮化如何順應發展態勢，本研究提出以下幾點建議措施。

3.1 積極推進人口城鎮化進程，尤其是縣域人口就地城鎮化

要積極推進城鎮化進程，加快農業轉移人口就地就近城鎮化。目前，快速城鎮化仍是“十四五”時期河南省新型城鎮化的主旋律。河南省作為中部地區傳統農業大省，具有縣城數量多、農村人口數量龐大的特點，而“就地就近城鎮化”所對應的財政支出成本最低［10-13］。因此，未來河南省新型城鎮化工作應圍繞“以縣城為中心、就地就近城鎮化”的方式積極推進城鎮化進程，深入落實鄉村振興戰略，完善土地、戶籍改革等制度，促進產業、人才、資金等資源要素的自由流動，積極推動農民“就地就近城鎮化”。

3.2 加強科技創新水平，提高城市經濟發展效率

當今世界正處于百年未有之大變局，未來發展對科技創新能力提出了迫切要求。創新能力體現在具有國際競爭力的創新技術水平及其轉化應用，技術產業化水平越高，技術產業化可應用程度越高，則創新越具有價值。因此，要實現經濟發展從量的增長到質的改變，必須也只能依靠科技創新。專利轉化率是衡量科技發展水平的評價指標，它直接體現一個城市的經濟發展質量。中國從2011 年起已成為專利申請第一大國，但知識產權使用費收入與支出之比只有0.17，低于發達國家平均水平（1.06），更低于美國的2.65、日本的1.96、德國的1.58［14-15］，專利應用水平較低。因此，河南省應著重加大科技創新發展力度，建立健全關于科技創新與成果轉化相關的體制機制，重視專利技術轉化應用，提高創新能力與技術水平，從根本上提高城市經濟發展效率。

3.3 打造區域一體化的基礎設施體系，促進都市圈快速發展

河南省經濟發展正由極化階段向擴散階段轉變。要促進資源要素在區域城市之間合理流通與配置，就要建立連接都市圈內外便捷的一體化基礎設施體系。因此，河南省應統一規劃都市圈內基礎設施體系建設，加強鄭州中心城市與周邊其他城市在交通、電、郵等基礎設施體系的互聯互通，擴大都市圈內文教衛體等資源的共享。推動鄭州大都市區、洛陽都市圈互動合作，聯動發展，加快形成鄭州、洛陽雙城都市圈相互聯通，推動鄭州與洛陽、新鄉、焦作、許昌等城市融合發展，帶動構建城市群核心發展區，促進中原地區孕育高效運行、品質優越的區域城市群。

3.4 完善基本公共服務設施均等化配置，體現公平與平等

目前，河南省各地市基本公共服務設施配置參差不齊，城鄉之間差距明顯。醫療方面，2018 年河南省城市地區每萬人醫療機構床位數（張）、每萬人城市擁有執業（助理）醫師數（人)分別超過或接近全國平均水平，但在農村地區均低于全國平均水平（45.6張/萬人、18人/萬人），城鄉醫療設施布局配置不均衡。住房方面，“十四五”期間河南省城鎮化常住人口預計增加869 萬人，按照20%的覆蓋率，新增住房需求約57.3套。教育方面，根據統計年鑒數據，目前河南省九年義務教育學生數排名全國前三，但小學的生均預算內教育經費全國排名倒數第一，缺口明顯。因此，河南省要繼續完善基本公共服務設施的配置，建立以基層社區醫療機構為主的醫療衛生體系，重點解決轉移市民人口的住房問題和教育問題，完善基本公共服務保障、社會保障和農民權益保障等居民生活生產保障體系，打造基本公共服務設施完善的居住環境，即15 分鐘生活圈、10 分鐘生活圈和5 分鐘生活圈，促進完善城鄉地區在教育、醫療、住房等方面的基本配置，提高城鎮化發展質量，促進人民群眾公平、平等的權利，提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

3.5 推進落實生態環境建設全過程防治的總思路，提高生態環境水平

隨著我國生態文明建設的深入實施，“碳達峰”“碳中和”等重大國家戰略初步實施，未來河南省生態環境建設工作應有更高的站位、更系統的思維。一是統籌做好生態環境建設頂層設計，根據省域主體功能區要求制定符合當地資源優勢的差異化發展政策，完善區域協調發展體制機制，充分發揮各地市資源稟賦特點與比較優勢。生態優先發展地區更加注重生態資源保護與價值轉化，重點開發地區應承擔更多的人口與產業功能以創造更大的經濟價值與社會效益，分類開發、精準施策，形成區域協調、優勢互補、空間開發有序的高質量發展格局。二是深入貫徹習近平生態文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持生態優先、綠色低碳的高質量發展道路，全方位、全領域、全過程堅持落實生態環境建設全過程防治總思路，實施“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的機制方法。從產業結構轉型升級入手，加大在生態環境治理方面的資金投入，將綠色化、低能耗作為地區產業發展的標準之一，從“源頭”扼殺、防治生態問題，提高生態環境水平。