社會主義國家的治理之路

2024-01-17 19:02:41張文魁

中國浦東干部學院學報 2023年4期

關鍵詞：企業

張文魁

（國務院發展研究中心企業研究所，北京 100010）

社會主義思想與治理思維在邏輯上是相契合的。中國是當今世界最大的社會主義國家。對中國而言，如何堅持治理思維、貫徹治理方針，是一個重大的理論問題和實踐問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，更加詳細地描繪了我國治理現代化藍圖。黨的十九屆五中全會進一步提出：到2035年，我國“基本實現國家治理體系和治理能力現代化，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。[2]黨的二十大報告深入闡述了中國式現代化，提到了治理現代化方面的內容，指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻變革”，強調要“進一步健全”“共建共治共享的社會治理制度”。[3]可見，如何繼續探索和走好治理之路，非常值得研究。

本文回顧了世界社會主義發展史上的治理探索，分析治理對于社會主義的意義，并對我國在這方面的曲折進展進行剖析，以期為進一步推進治理現代化、實現中國式現代化，提供一些有益的知識資源。

一、馬克思、恩格斯及列寧思想中蘊含的治理思維

“治理”一詞在先秦時代就已出現。《荀子·君道》有言：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”而就作為舶來詞匯、專業詞匯的“治理”（governance）而言，其蘊含的理念和相應的方針政策在世界范圍內得到廣泛認可和接受，不過是近三四十年的事情。根據筆者的剖析，許多人都喜歡使用這一詞匯，并傾向于過度拓展它的含義，而治理的本質就是行權和共治，即遠離控制權的人們積極行使權利，各類代理人分權共治；治理的技術方式，則包括開辟參與通道、強化制衡措施、提高運作透明度和信息真實性、訴諸法律和進行問責、增強激勵相容機制等。[4]1992 年，世界銀行發布了題為《治理與發展》的研究報告，提出了關于良好治理的分析框架，涉及透明度、權力制衡、法治與問責制、公民權利的表達等。[5]該研究報告產生了世界性的影響，使治理一詞及其蘊含的理念在全球范圍內被廣泛接受。聯合國全球治理委員會就認為，治理是不同利益方參與、協調并形成共同行為的過程，治理的改善應從制衡、參與、透明度、信息真實性等維度來推進。

治理作為一個專業詞匯，出現時間很晚，但它所包含的一些重要精神，在古代社會就被人們所憧憬和追尋。而無產階級思想家也對治理有著深刻認識。恩格斯在《共產主義原理》一文中指出，無產階級將通過革命“建立民主的國家制度”，在共產主義社會，“生產部門由整個社會來經營，就是說，為了共同的利益、按照共同的計劃、在社會全體成員的參加下來經營”。[6]304，302馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中聲明：“過去的一切運動都是少數人的，或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[6]411顯然，馬克思、恩格斯為絕大多數人謀利益的思想，恩格斯的全體參與思想和共同利益思想，都體現了明顯的治理思維。需要指出的是，馬克思、恩格斯當時所講的“共產主義”，應該涵蓋了我國實行的社會主義制度。恩格斯在《共產黨宣言》1888 年英文版序言中說得很清楚，那時之所以不采用“社會主義”這個詞匯，是因為當時的“所謂社會主義者”，要么是英國歐文派和法國傅立葉派等“空想社會主義體系的信徒”，要么是“形形色色的社會庸醫”。[6]384

列寧在其著作《國家與革命》第五章“國家消亡的經濟基礎”中指出：“在工人階級反對資本家以爭取自身解放的斗爭中，民主具有巨大的意義。但是民主決不是不可逾越的極限，它只是從封建主義到資本主義和從資本主義到共產主義的道路上的階段之一。”[7]200“民主意味著平等。……但是，民主僅僅意味著形式上的平等。一旦社會全體成員在占有生產資料方面的平等即勞動平等、工資平等實現以后，在人類面前不可避免地立即就會產生一個問題：要更進一步，從形式上的平等進到事實上的平等，即實現‘各盡所能、按需分配’的原則。”“只是從社會主義實現時起，社會生活和個人生活的各個領域才會開始出現迅速的、真正的、確實是群眾性的即有大多數居民參加然后有全體居民參加的前進運動。”[7]200-201同時，列寧也認識到了治理與管理之間的區別和張力。他指出：“如果真是所有的人都參加國家管理，那么資本主義就不能支持下去。而資本主義的發展又為真是‘所有的人’能夠參加國家管理創造了前提。這種前提就是：在一些最先進的資本主義國家中已經做到的人人都識字，其次是千百萬工人已經在郵局、鐵路、大工廠、大商業企業、銀行業等等巨大的、復雜的、社會化的機構里‘受了訓練并養成了遵守紀律的習慣’。”[7]201-202顯然，列寧已經覺察到，如果沒有這些前提，人人參與國家管理就不可能實現。

作為人人參與國家管理的條件之一，使大多數人養成“遵守紀律的習慣”在現實中并不容易實現。恩格斯早就認識到了這一點，這從他的著名文章《論權威》中就看得出來。他說：“有些社會主義者近來開始了一次真正的十字軍征討，來反對他們稱之為權威原則的東西。”“聯合活動、互相依賴的工作過程的錯綜復雜化，正在到處取代各個人的獨立活動。但是，聯合活動就是組織起來，而沒有權威能夠組織起來嗎？”[8]274，275他認為，“想消滅大工業中的權威，就等于想消滅工業本身”，所以，“至少就工作時間而言，可以在這些工廠的大門上寫上這樣一句話：進門者請放棄一切自治”。[8]276，275他還以戲謔的口吻，駁斥了反權威主義者的沒有賦予“我們的代表以某種權威”而是賦予“某種委托”的說法，指出改變某一事物的名稱，并不能改變這一事物本身。恩格斯強調：“把權威原則說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權威與自治是相對的東西，它們的應用范圍是隨著社會發展階段的不同而改變的。”[8]276-277恩格斯在這里提到了“委托”，而經濟學中的委托代理理論要在幾十年后才在美國產生。基于上述論述，我們可以隱約體會到，想要明確區分治理和管理并不容易，而如果不作這一區分，就會造成思維上的糾結。本文之后將要說明，帶有治理色彩的自治和帶有管理色彩的權威，并不一定隨著社會發展階段的變化而變化，而是在不同層級得到不同程度的應用。恩格斯在《論權威》中還論述了國家或政權層面的權威。他提出：“革命無疑是天下最權威的東西。革命就是一部分人用槍桿、刺刀、大炮，即用非常權威的手段強迫另一部分人接受自己的意志。獲得勝利的政黨如果不愿意失去自己努力爭得的成果，就必須憑借它以武器對反動派造成的恐懼，來維持自己的統治。要是巴黎公社面對資產者沒有運用武裝人民這個權威，它能支持哪怕一天嗎？反過來說，難道我們沒有理由責備公社把這個權威用得太少了嗎？”[8]277有趣的是，社會主義國家每當出現一時的秩序混亂時，恩格斯的這篇文章就會被拿出來再發表和學習一下。

結合恩格斯等無產階級思想家的論述，我們應該確立這樣一個關鍵認識：科層體系內部自上而下的管理與科層體系頂部的治理，是并存的；也就是說，“再無上級”之處需要治理，“有上級管”之處則需管理到位、管理優化；公司領域是這樣，其他領域也是這樣。回看古希臘、古羅馬時代，公民大會選出并制衡執政官，這是治理；而執政官對行政機關及人員和軍隊將士發號施令，這是管理。在現代國家，政府要對行政人員及其承擔的事務進行管理；同時，現代國家更需要治理，這里的治理也主要集中在頂部。同理，基于科層體系的組織、機構、單位、團體也是這樣，其內部需要管理，而這個組織、機構、單位、團體的頂部則需要治理。頂部治理與內部管理既有界限，又是可連通的，二者會相互影響。下面要分析的一些重要內容，如系統性的官僚主義，就由此而來，與此有關。

二、蘇聯等社會主義國家的治理探索

蘇俄是世界上第一個社會主義國家，蘇俄和后來的蘇聯實行蘇維埃（Soviet）制度。蘇維埃本意為代表會議或委員會。實行蘇維埃制度，就是由人民選出代表組成委員會或召開代表會議來進行管理和決策。蘇俄成立后不久，就在實行蘇維埃制度方面遇到了一些難以解決的實際問題，主要是官僚主義問題。如果事事都開會作決策，就會產生無法承受的組織成本，所以必然會“分工把口”，即由代表或委員個人負責指定領域的工作，包括日常的決策、指揮、調配、協調，也包括直接任免或建議任免下級官員等。而下級官員和相關辦事人員，則會組成工作機關，并形成層級結構。一段時間之后，在這些工作、工作人員、工作機關中，就暴露出了一些問題。1920 年，列寧在全俄水運工人第三次代表大會上發表講話，說到了工業管理問題。當時爭論得非常激烈的一個問題是實行個人管理制還是集體管理制。列寧批評道：“好像集體管理才是工人管理，而個人管理就不是工人管理。”[9]104他指出：“任何管理工作都需要有特殊的本領。”[9]105在這次講話中，他對專家的作用持明顯的肯定態度。1921 年，列寧發表《論糧食稅》一文，提到1919 年“官僚主義就在蘇維埃制度內部部分地復活起來”。[9]510為了應對官僚主義等問題，他提出要“培養和喚起各地方在經濟建設事業中較大的主動性——省里的要大；縣里的要更大；鄉和村里的還要大”。[9]5121922 年，列寧在《論“雙重”領導和法制》一文中，強調法制應當是統一的，不應受地方的任何干擾，同時也嚴厲批評了“官僚主義的集中制”。[9]7021923 年，列寧在《論合作社》一文中提到，“為了使全體居民人人參加合作社的業務，并且不是消極地而是積極地參加”，需要使居民能夠“‘文明’到能夠懂得人人參加合作社的一切好處”，也就是說要提高人民的文化程度。[9]769可以看出，列寧既關注官僚主義問題，也關注基層工作人員特別是廣大人民群眾的積極性、主動性問題。

列寧去世后，蘇聯的官僚主義問題更加嚴重。蘇聯出版的《政治經濟學教科書》就說到，蘇聯按照社會主義思想全面實行計劃經濟體制，一度在經濟發展上取得很大成績。但過了二三十年后，這種體制的弊端就比較嚴重地顯露出來了。列寧反對生產的自發性和無政府狀態，也反對官僚主義的集中制。計劃領導的過分集中，會造成各種錯誤，束縛地方的主動性，妨礙各地區、各部門、各企業的潛力發揮。用赤裸裸的命令主義方法領導生產也是計劃工作過度集中的一個必然結果。對于上述這些問題，我國領導人提出了明確批評。毛澤東在閱讀該教科書時作了如下批注：“批評得好”；“赫魯曉夫所接受的遺產中，有兩件事情很不好，一件是命令主義太深，一件是干勁不足”。[10]404，686在這里，毛澤東不但批評了蘇聯干部官僚主義嚴重、群眾積極性不足的問題，而且批評了命令主義問題。在現實中，命令主義經常與所謂的主觀主義聯系在一起。領導一方面缺乏對真實信息、具體情況的掌握，另一方面又在主觀上喜歡或者在客觀上“體制性”地對下級發號施令、指揮工作，從而造成了很多嚴重問題。

20 世紀50 年代末，中蘇關系惡化，并很快走向破裂。對于蘇聯“變修”，尤其針對其嚴重的官僚主義和干部特權主義，中國開展了大規模批判。1964年發表的“九評”中的第9 篇《關于赫魯曉夫的假共產主義及其在世界歷史上的教訓》就指出：“目前蘇聯社會上的特權階層，是由黨政機關和企業、農莊的領導干部中的蛻化變質分子和資產階級知識分子構成的，是同蘇聯工人、農民、廣大知識分子和干部相對立的。”而在南斯拉夫，“鐵托集團雖然還打著‘社會主義’的旗號，但是，自從他們走上修正主義道路以后，逐步地形成了一個與南斯拉夫人民對立的官僚資產階級，使南斯拉夫從一個無產階級專政的國家變成官僚資產階級專政的國家”。[11]可見，當時我國認為南斯拉夫等東歐社會主義國家同樣存在官僚主義、特權主義、脫離群眾等問題。

蘇聯曾試圖尋找一些辦法來解決上述問題。1957 年，蘇聯針對中央各管理部門“條條割據”、地方積極性不足的問題進行了一輪經濟體制調整，但這導致了嚴重的分散主義、地方主義問題。1965 年開始的新一輪經濟體制改革，基本是按蘇聯經濟學家利別爾曼的思路開展的，主要內容包括企業實行經濟核算、通過發放獎金等物質刺激手段來提高生產積極性等，但這又導致了企業本位主義等問題。從1973 年開始，蘇聯政府將一些工業企業組建為聯合公司，但許多聯合公司只是簡單的合并，并沒有進行生產方式上的改組。不少東歐國家在不同程度上效仿蘇聯進行改革，但結局基本相似。[12]一些普通民眾對改革提出了尖銳意見。1963 年蘇聯《經濟報》發起公開討論，收到了大量讀者來信，而所有來信都一致認為，“應該堅決地擴大企業的權限，始終不渝地實行自下而上的計劃原則”。①參見孫尚清、劉翰辰、章良猷編：《蘇聯報刊關于利別爾曼建議的討論文集》，生活·讀書·新知三聯書店1963 年版。這里的“實行自下而上的計劃原則”，似乎比較接近市場經濟體制了。可見，在基層，在普通人那里，市場仍然是解決官僚主義、命令主義以及群眾積極性不高等問題的切合實際的方案。不過當時主流的社會主義思想并不接受市場經濟，所以蘇聯只能在開展經濟核算、加大物質刺激、調整央地關系、改組管理機構以及加強思想政治工作等辦法上打轉，而不能轉向市場經濟，也不可能采用基于法治化財產權利、合約關系的現代公司治理機制。

蘇聯的官僚主義，不僅體現在政府中，也體現在企業中。而在企業中，還存在一種比政府干部的官僚主義更加特別的問題，即廣泛的職工“偷懶主義”。蘇聯《政治經濟學教科書》也提到了這一問題，并強調企業實行“一長制”即由廠長全面領導的必要性，認為采取這種體制可以集中權力，有效督促和管理職工，并可通過發放獎金等物質刺激手段調動職工積極性。但毛澤東認為，資本主義國家的企業都實行一長制，而社會主義企業的管理原則應該與此有根本區別；中國實行黨委領導下的廠長負責制，這就與資本主義企業的管理制度嚴格區別開來了；[10]107把對“個人物質利益的關心”絕對化起來，使人們不是首先關心集體事業，而是關心個人收入，這一定要出毛病；[10]135-136領導人員以普通勞動者姿態出現，以平等態度待人，改進規章制度，干部參加勞動，工人參加管理，領導人員、工人和技術人員三結合，等等，都可以提高群眾積極性，這方面有很多文章可做；[10]319工作者是否更為勤勉、積極、主動，決定于政治覺悟的高低；[10]430集體所有制本身有個變化、變革的過程，全民所有制本身也有變化、變革的過程，如體制下放、分級管理、企業自治權等；企業歸誰管，歸哪級管，是個很大的問題；企業在統一領導和統一計劃下，有沒有一定的自治權，與生產的發展關系很大。[10]805毛澤東基于蘇聯的情況對照思考中國的問題，如中央和地方的關系問題、企業自主權問題、企業領導體制和干部職工關系問題以及企業自治權問題等。這些思考既涉及管理，也涉及治理。

到了20 世紀80 年代，在蘇聯，干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權主義問題和群眾的積極性、能動性、責任感不高等偷懶主義問題，已經非常嚴重。此時，蘇聯經濟學家阿甘別吉揚等人總結了過去20 多年的改革歷程，認為“70 年代發展的管理體制特別加強了本位主義傾向”，[13]63在勞動集體和管理機構中廣泛存在“追名逐利，欺上罔下，報喜不報憂”和文山會海等現象，“把管理手段變成最終目的，造成‘工作熱火朝天’的假象”，應該“同因循守舊、消極怠惰、官僚主義、拖拉作風進行積極的、不妥協的斗爭”；[13]240而“經濟管理機制根本改革的關鍵，一方面是擴大企業的獨立性”，“另一方面是提高經濟的集中計劃領導的效力，加強中央在實現黨的經濟戰略基本目標中的作用”。[13]62但是，對于如何將這兩個方面有機結合起來，他們并沒有提出任何擺脫過去那種收放循環的好辦法。

阿甘別吉揚及其同僚指出要對組織體系進行改革，強調“要重新審定和重新分配所有現有管理主體（從中央經濟主管部門、部、地區領導機關到聯合公司、企業、組織）的職能、權限和職責”。[13]164然而他們提出的重新審定權限和職責的原則和途徑看起來非常復雜、令人糊涂，并且沒有觸及企業治理問題，更沒有市場機制的影子。他們引用了1987年蘇共中共一月全會的決議內容，認為“實行企業、生產單位、車間、科室、工段、農場和班組的領導人、班組長、工長的選舉制度是必要的”，指出全會指示已經在新近頒布的《蘇聯國營企業（聯合公司）法》中得到體現，[13]226-227同時提出既要通過選舉制來保障一長制的實施，又要看到“合理利用選舉機制的界限”——“在每個人都知道集體的所有事情的地方，在每個人都從物質利益上關心集體有效的工作成果的地方，直接選舉是合時宜的，是現實的”；“如果集體的職工之間沒有經常的業務上的接觸，對這樣的集體來說，實行直接選舉制，必將成為空洞的形式”；“在選舉、競選、委任的方法中，需要明確規定各級黨組織、上級機關、工會和其他社會組織以及勞動集體機構的權力、職能以及相互協調的方式”。[13]226-228

此外，他們還論述了職工權利和職工參與決策的問題。《蘇聯勞動集體法》對職工的各種權利和職工參與決策進行了規定。但一項涉及4000 人的調查顯示，有27.5%的工人不參與行使《蘇聯勞動集體法》所規定的任何一個重要權能；在參加討論和制訂企業發展計劃的人中，工人只占10.8%，工程技術人員和職員占22.4%；在參加討論經濟刺激基金的資金使用問題的人中，工人占6.4%，工程技術人員和職員占5.4%。[13]260所以他們認為，應該通過職工全體大會、勞動集體委員會等機構來行使職工權利，包括選舉企業領導人，聽取領導人的工作報告，以及作出關于物質獎勵如何分配的決定，等等。總之，就是要保障職工的民主權利。

除了官僚主義、偷懶主義，阿甘別吉揚等人還提到了形式主義和一系列假大空問題，這些都可以歸結為“假象主義”問題。到80 年代中期，蘇聯經濟社會中存在的諸多問題已經積重難返。過去幾十年中反復推行過的那些改革已經很難展開，由阿甘別吉揚等人的改革思維所推動的那些修修補補、東拉西扯的改革，也已經走到了盡頭。不久之后，蘇聯就解體了。

東歐的社會主義國家，也存在和蘇聯一樣的問題。這些國家也在治理方面進行了探索。波蘭早在1956 年就開始改革，改革的重點在于擴大企業自主權；匈牙利在1957 年提出改善經濟管理的方針，在堅持計劃經濟的同時，實行一定程度的分散管理，在1964 年前后又開展了新的改革；民主德國也在1964 年開始實行改革，重點是擴大地方和企業的自主權；捷克斯洛伐克自1965 年推行改革，計劃大幅度地擴大企業自主權。然而由于缺乏成熟的治理思維，更缺乏相應的解決方案，這些探索并不成功。

東歐國家的一些重要理論家對社會主義經濟體制以及社會主義本身，進行了比較深入的反思與分析，其中一些內容涉及治理。波蘭經濟學家弗·布魯斯于1961 年在華沙出版了《社會主義經濟的運行問題》一書。他在該書中對經濟工作的集權模式進行了系統性反思，對縱向分權和行政命令進行了深入剖析，提出了分權模式，強調分權模式下各層級的計劃間“不存在任何等級性依賴關系”，同時主張發揮“社會化企業”的決策自主權，并在計劃框架內模仿市場機制。[14]捷克斯洛伐克的奧塔·錫克于1965 年出版了《社會主義的計劃和市場》一書。他比弗·布魯斯更加堅定地信奉和推崇計劃經濟，但也指出，中央集權管理體制潛藏著巨大危險，如果不能正確地理解和認識這一體制，中央集權管理就會成為官僚主義的管理；必須實行管理民主制，廣泛地利用工人、技術員和其他職員的經驗和知識，保證他們能夠直接地積極地參加管理活動。[15]波蘭的奧斯卡·蘭格更加有名，他曾與米塞斯在20 世紀30 年代就計劃經濟的可行性進行了激烈辯論。1956 年，蘭格在《我是怎樣看波蘭經濟模型的》一文中指出：“波蘭社會主義經濟模型的特點無疑地將是國民經濟發展的集中計劃與基于工人的，部分地也基于合作社和地區的自治的分散管理之間的結合。”“國民經濟管理的基礎應當是自主的社會主義企業”，“在國營經濟中，社會主義企業是屬于全民的財產的受托人，它們在國民經濟計劃和國家經濟政策的一般指示的輪廓內自主地管理這些財產”。“社會主義企業之間的關系，一般地應當基于一種直接合同制度，它可能代替從上面分配的現行制度。”[16]54-56顯然，蘭格也意識到了委托受托關系和企業間合同制的存在，但他并沒有提出能夠較好承擔受托責任和履行合同的機制。

總而言之，社會主義國家在20 世紀五六十年代就大規模地、有意識地對計劃體制和企業運行方式進行調整與改革。其中許多內容，如在企業中實行一長制、企業領導與普通職工的關系、企業內部選舉、職工參與管理、央地關系，以及干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權主義，群眾的積極性、能動性、責任感不強等，都與治理密切相關，或直接屬于治理層面的問題，盡管當時還沒有使用“治理”一詞。一些重要理論家的研究，實際上也觸及治理層面的問題。這些調整與改革，最終并沒有堅持下去，但在社會主義發展史上留下了深刻印記。

如果不考慮意識形態因素，而從純粹的學術角度出發來剖析，這些調整與改革留給我們的重要教訓之一就是沒有搞清楚治理和管理之間的區別，沒有明確治理和管理之間的界限。相關的調整與改革措施要么試圖用管理來取代治理，如不斷改變中央和地方之間的權力劃分、將企業中的一長制絕對化、把許多企業合并成一個聯合公司等；要么試圖用治理來取代管理，如在企業的車間和班組通過民主選舉來選出車間主任、班組長，又如戈爾巴喬夫在20 世紀80 年代中期大力推行“公開性”運動，這實際上也是一個帶有明顯治理色彩同時又在治理和管理上嚴重錯位的行動；要么把相互掣肘和程序繁瑣等治理缺陷帶入管理體系之中，把僵化生硬和約束無力等管理缺陷帶入本該實行治理的科層體系頂部。

實行治理，就是要在“再無上級”之處設立分權、制衡、參與、監督機制。在無視治理、回避治理的情況下，如何才能使地方政府或者一個組織、機構、單位、團體，不至于滑向本位主義？如何使其頂層的領導干部特別是“一把手”，不至于成為“土霸王”？自然而然的“改革”方案，就是給地方政府或這些組織、機構、單位、團體找一個上級，即“找上級管”，即便地方政府或這些組織、機構、單位、團體在原先的設想中是自治的，是相對獨立的。一個自治性的合作社，如果不是往完善治理的方向走，而是往“找上級管”的方向走，讓政府部門給“管住”，或者在其上再設一個合作總社，那么它就逐漸喪失了自治性。推行這種方案，就會導致“增層化”，即層級越來越多，官員層次和數量也越來越多，形成普遍的高聳型（tall）結構而非扁平型（flat）結構。同時，官僚主義和形式主義會更加嚴重，組織行政化和工作文牘化會成為流行現象，最終建起一個假大空金字塔體系。

三、南斯拉夫的治理探索

與蘇聯和其他一些東歐國家不同，一個很有特色的東歐國家在治理方面的探索更加大膽，對以管理代替治理和“增層化”思維的抵制更加自覺。這個國家就是南斯拉夫。

南斯拉夫的情況比較特殊。可以說，在社會主義陣營中，南斯拉夫是最早的走有本國特色的社會主義道路的國家。將其稱為南斯拉夫特色社會主義，一點也不為過。在抵抗納粹德國侵略的戰爭中，鐵托領導的南斯拉夫共產黨和人民解放陣線就與蘇聯在一些問題上存在分歧和矛盾。第二次世界大戰結束后，南斯拉夫實行了社會主義制度，也在一些重要方面以蘇聯為模板，但其發展模式明顯有別于蘇聯。南斯拉夫建國領導人之一、鐵托的親密戰友、重要理論家愛德華·卡德爾在其回憶錄中，詳細描述了南斯拉夫的自治民主制度，指出實行這種制度的一個重要原因，就是在反法西斯戰爭期間，“在解放區已經出現了各種各樣的自治形式的人民政權”；但建國后，“在蘇聯制度的影響下，在我們的區和其他地區的人民政權機關中也開始產生政權的某些官僚主義形式”；為了反對官僚主義，需要充分發揮人民群眾的力量，“國家要同在基層按照自治原則組織起來的人民保持這種自治的聯系”。[17]81-82所以他說，南斯拉夫是“戰后稱為民主人民國家的第一個社會主義國家，這不是偶然的”；南斯拉夫憲法和當時的蘇聯憲法存在“一系列實質性的區別”，這是“促使斯大林攻擊南斯拉夫的因素之一”。[17]82他還描述道，南斯拉夫的工廠里自發產生了工人委員會，執政黨也“努力在工廠里創造盡可能民主的氣氛”。[17]1501953 年通過的新憲法，“把自治帶進了社會體制的基本社會關系中”，“這就不僅在工廠里，而且在社會生活的一切領域中，為自治的社會主義社會的發展奠定了基礎”。[17]153后來，南斯拉夫又于1963 年、1971 年、1974 年通過新憲法或對憲法進行修訂，繼續擴大自治范圍，比如把經濟領域的自治從簡單再生產擴展到擴大再生產。

在經濟上，南斯拉夫實行了國有化，同時也組建了大量的具有自治性質的手工業合作社和農業合作社。卡德爾認為，經濟領域的自治民主制度，“充分發揚了群眾自下而上的自治的主動精神”，這對于“在新的社會基礎上建設國家具有決定性的意義”；[17]209“人民群眾的勞動熱情可以說在武裝斗爭一結束就迸發了出來”，[17]205有力地促進了戰后經濟恢復和國民經濟增長；實行自治，可以克服“國家集權主義和官僚主義—專家治國論的傾向”，[17]306體現了“向往美好的生活、創造、自由、進步、掌握自然和社會的客觀規律的永恒愿望”。[17]300南斯拉夫非常注重通過立法來推廣經濟領域的自治制度。1974 年，南斯拉夫出臺了《聯合勞動法》，旨在建立自治聯合勞動制度，規定“按自治方式聯合勞動是社會勞動聯合的一種形式，通過這種形式，工人在社會主義生產關系中實現自己在聯合勞動和在整個社會中的統治地位”。工人“自由地、直接地和平等地管理自己的勞動和整個社會勞動”，“工人之間的聯系是自治的和民主的，而不是從外部強加的”。[17]325-326

不過，隨著時間的推移，這種自治制度在實行過程中并沒有達到預期的效果。卡德爾也承認，在推行合作社的過程中存在強迫的情況。他說，“成立農民勞動合作社的整個運動并沒有收到理想的經濟效果”，并強調“我們的方針不能是消滅一切現有的私營手工業”。[17]253，254在公共領域，某些干部“總是用下命令、開條子的方式解決日常問題”，“官僚主義的霉菌已開始侵入我們的國家機器”。[17]290在制訂計劃方面，“我們的工會和企業管理機構仍然沒有廣泛地開展合作”。[17]296“擴大再生產制度是朝著資金分散管理的方向發展的，但是，無論在積累集中的規模方面，還是在作出投資決定和支配整個擴大再生產資金方面，政治管理機關依然保留了決定性的作用。”“主要的缺點在于：由于通過稅收和類似辦法大大加重了勞動組織收入的負擔，使勞動人民和集體在擴大再生產領域中的活動余地變得很小。”[17]311-312

1972 年，卡德爾在一次經濟理論討論會上作了題為《公有制在當代社會主義實踐中的矛盾》的報告。他承認，不斷加碼的自治制度在“調節社會收入分配”方面“并沒有成功”；“我們在使經營條件和獲取收入的條件趨于一致方面的失敗，在很大程度上正是由于對客觀的市場規律尊重不夠”；[18]21“我們未能使客觀市場規律的作用同我們所希望的社會收入分配制度‘協調’起來”；[18]22“這一系列懸而未決的復雜問題，構成了近年來我國社會所碰到的幾乎是經常性的通貨膨脹現象、缺乏清償能力以及其他經濟混亂現象的源泉之一”。[18]23在這樣的情形下，南斯拉夫的工廠自治、聯合勞動等制度就自然引起了一些討論，從而造成了卡德爾所說的，“我們對公有制的形式和性質”產生了“某些理論分歧”“理論上的搖擺”，出現了“理論和實踐中的停滯和動搖”。[18]27，28由于“在把自治關系和制度同發展生產力和整個社會的現實要求協調一致方面”落后了，“勞動效率和工作效率差、責任心不強、勞動者的社會保障不足等現象”也就出現了。[18]36卡德爾介紹了兩種觀點。“一方面出現了這樣一種觀點：在支配方面的任何管理職能和社會職能，以及管理和調節公有制資料的任何權威，都自動地意味著產生‘新階級’、剝削、對勞動者的統治等等。”“另一方面，又出現了這樣一種觀點：現代的技術和工藝，也即科學技術革命，使勞動具有的技術結構不允許實行工人自治，或者至少把工人自治僅僅歸結為‘參與管理’的形式。”[18]28從卡德爾描述的情況來看，盡管南斯拉夫一直在推進自治制度，但工廠聯合勞動中的監督、協調等管理問題以及考核、分配、激勵和決策權分配等治理方面的問題，一直困擾著南斯拉夫。也就是說，從現代治理理論視角來看，在南斯拉夫，推進自治形式的治理，無法解決積極性和責任心、監督和獎懲等道德風險方面的治理問題。

針對這些問題，卡德爾等人的思路是持續不斷推進自治。正如前文所述，南斯拉夫通過制定新憲法或對憲法進行修訂，繼續擴大自治范圍，并制定了《聯合勞動法》。但實際上，南斯拉夫的自治制度已經走不下去了。1986 年，我國國家體改委中國經濟體制改革研究所組織相關領域專家到匈牙利和南斯拉夫考察。南斯拉夫經濟學家格里格羅夫在接受訪談時說，南斯拉夫實行國有化后，“經常面臨的中心問題是公有制問題”。“誰管理公有制基礎上的生產資料？”“我們決定由工人來管，在把工廠交給工人后，經濟上政治上面臨這樣一個問題：如何調動工人積極性？”如何“使他們不僅對個人勞動、而且對整個企業經營感興趣”？“這是我們至今未能解決的問題。”[19]299他還介紹，南斯拉夫的通脹率達到80%，這有外部原因，但主要是內部原因。“要使工人首先把社會財產看成自己的財產，像企業家那樣去經營，不僅進行簡單再生產，而且進行擴大再生產，社會主義才能建成。但目前工人覺悟還沒有達到這樣的水平。”“千萬別把工人理想化，工人是具體的，有他們的利益，過分依賴工人覺悟，依靠主觀因素是不現實的。”“馬克思講過，工人階級最大的危險是官僚主義，各國盡管在不斷改革，但自身的官僚主義仍在不斷通過國家而產生。官僚主義而不是工人成了社會的主人。”[19]314“一些同志認為權力就是一切，不尊重基本經濟規律，國家把工人的管理權一步一步地拿走了，進行了主觀主義的干預。”[19]308“經理按規定由工人自己選，而不是上級委派。但區里掌權的人往往把一些親信派去當經理。表面上還是通過選舉方式，事實上是強加于企業。”南斯拉夫聯邦議會的沃約·拉基齊在接受訪談時提到，“聯合勞動基層組織的自治往往造成閉關自守，削弱了與企業內其他基層組織之間的聯系”；同時，“基層組織往往受到地方的影響，因此，企業也地區化了”，“企業原子化了，效益也就出不來”。[19]321有些人濫用了自治。譬如一家煤礦企業是虧損的，但工人硬是停工要求漲工資，后來“不知從哪里弄來的錢，還是增加了工資，然后大家就等著煤漲價。這也是目前通貨膨脹的重要原因”。[19]324-325由于投資失誤等原因，南斯拉夫有很多虧損企業，“但因虧損而倒閉的卻寥寥無幾”。[19]326

米洛萬·吉拉斯是南斯拉夫的另一位重要領導人、重要理論家、自治制度的開創者之一。從1953年開始，他對自治制度進行了深刻反思和激烈批評。1957 年，他出版了具有世界影響的《新階級》一書，指出在蘇聯等社會主義國家中出現了一個新階級，即官僚群體。“這個新階級總是以工人階級的保護者姿態出現”，但實際上是“以工人階級的名義”建立了“對整個社會的壟斷”，其“擁有的所有權方面的特權就是行政特權”。[20]37-38，41“一股不可抗拒的力量驅使官僚們爭取所有權和特權，也就是爭取物資和人的管理權。”[20]54“工人管理并未能使生產者自享其生產的利益，在國家的層次上未分到，在地方企業單位層次上也未分到。”[20]60新階級實行“經濟上的教條主義”，“導致實際生產者（即工人）對其工作缺乏興趣”，“造成質量的低劣，實際生產率的降低與技術進步的停滯，以及工廠的腐敗”。[20]96“充分就業掩飾了失業現象”，“普遍的貧困掩飾著部分的失業”。[20]100“許多經濟部門顯著落后，且工作缺乏效率；各種脫節與困難必然產生；而生產成本的高昂與慢性的通貨膨脹更是普遍現象。”[20]102根據我國學者項佐濤的研究，南斯拉夫建國后的最初幾年里，吉拉斯不斷批評蘇聯的官僚群體，認為在蘇聯已經形成了一個特權階層。同時，他認為南斯拉夫主動實行的自治制度有別于蘇聯的所謂改革，因此南斯拉夫能夠克服官僚主義。轉折點是1953 年的南共聯盟六屆二中全會。鐵托在這次會議上提出要加強民主集中制，反對黨內自由化傾向；而吉拉斯則認為這會使南斯拉夫向蘇聯模式靠攏，之前的改革成果可能會喪失。于是他改變了過去只批判蘇聯官僚特權階層的做法，改而直接批判南共聯盟內部的官僚主義，公開呼吁在南斯拉夫發展真正的社會主義民主形式。結果，吉拉斯及其思想遭到了清算，鐵托也批判吉拉斯奉行的是修正主義思想路線。[21]

有意思的是，到1963 年中蘇論戰的時候，我國將《新階級》一書作為“供內部參考”的資料出版發行。而“九評”也對蘇聯和南斯拉夫的官僚主義和特權階層進行了批判，指出“這個特權階層，把為人民服務的職權變為統治人民群眾的特權，利用他們支配生產資料和生活資料的權力來謀取自己小集團的私利”，“利用他們的特權地位，營私舞弊，貪污受賄，化公為私”，“逐步地把社會主義的全民所有制和集體所有制變為特權階層的所有制”。“九評”還指明了我國的應對方針，提出“必須堅持群眾路線，放手發動群眾，大搞群眾運動”，“大鳴、大放、大辯論，是依靠人民群眾，解決人民內部矛盾和敵我矛盾的一種重要的革命斗爭形式”；“必須堅持干部參加集體生產勞動的制度”，“它有助于克服官僚主義，防止修正主義和教條主義”；“必須在城市和鄉村中普遍地、反復地進行社會主義教育運動”；要“培養無產階級革命事業接班人”，“防止赫魯曉夫修正主義在中國重演”。[11]

在諸多社會主義國家中，南斯拉夫的探索經歷尤其值得分析和思考。從現代治理理論視角來看，南斯拉夫是蘇聯東歐社會主義陣營中最具治理思維、最勇于探索社會主義治理之路的國家，可惜它并未成功。發展社會主義是一項偉大的實踐，而在蘇聯和東歐國家，這一實踐始終受到干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權主義和群眾偷懶主義、假象主義等問題的嚴重干擾。當然，非社會主義國家也存在類似的問題，許多資本主義國家的政府部門官僚主義嚴重，一些非國有的大企業也深受管理層級和管理人員過多、機構臃腫、人浮于事、推諉扯皮、內斗嚴重等問題的困擾。但相對來說，在蘇聯和東歐社會主義國家，這些問題的危害要大得多，而且在幾十年里揮之不去、愈演愈烈。更重要的是，與資本主義國家、封建主義國家相比，采用社會主義制度的國家本來應該更能夠從根本上克服這些問題，而實際情況卻恰恰相反，這不能不令人深思。數十年來，對于蘇聯等國的這些問題，學者們大多從計劃經濟和黨的建設等角度來分析，認為主要是僵化的計劃經濟體制和黨的干部隊伍思想不純、作風不正造成了這一切。但筆者認為，這種分析并不全面，應該增加一個新的分析視角，即治理視角。從治理視角來看，治理和管理不能互相替代，二者之間存在天然的界限。如果沒有分清頂部治理和自上而下的管理之間的區別，如果沒有劃分好治理和管理之間的界限，整個體系就很容易滑向自上而下的全面管理、全面控制、全面命令，出現自下而上的造假、偷懶、敷衍，從而使整個體系內的干部和群眾陷入成堆的問題之中而難以自拔。在治理到位的環境中，也會有類似的問題，譬如公司治理領域的“內部人控制”（insiders’control）問題，但這些問題可以通過開展公司治理改革來防治和應對。而在治理缺失的環境中，這些問題要普遍和嚴重得多。

四、中國的治理探索

中國是一個社會主義大國，走的是具有中國特色的社會主義發展道路。對中國特色社會主義道路的探索，也應包含對治理的探索。“治理”一詞，自20 世紀90 年代中后期才在我國的官方文件中出現。21 世紀以來，特別是2013 年黨的十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現代化，則成為了完善和發展中國特色社會主義制度的一項重要內容。

中國共產黨對治理的探索，早在20 世紀二三十年代就初現端倪。土地革命戰爭時期，在黨的領導下，各蘇區都實行了由工農群眾選舉蘇維埃代表和政府負責人的做法，許多貧苦農民當選為蘇維埃代表和政府負責人。抗日戰爭時期，各敵后抗日根據地實行民主選舉，建立了抗日民主政權。在晉察冀邊區，為保證各級選舉工作有章可循，邊區委員會頒布了選舉條例。據不完全統計，80%以上的選民參加了區級選舉，86%以上的選民參加了縣級選舉，91%以上的選民參加了邊區參議員選舉。[22]在山東膠東區，登記的選民有53 萬多人，實際參選的選民有47 萬多人。[23]

新中國建立后，與蘇聯和東歐社會主義國家一樣，也面臨兩個與治理相關的問題：一是官僚主義，包括特權、腐敗等問題，二是領導干部瞎指揮、勞動群眾缺乏積極性。對毛澤東的研究，有助于我們認識和理解中國的治理探索。國外毛澤東研究領域的著名學者斯圖爾特·R.施拉姆在其著作《毛澤東的思想》一書中，使用了“治理模式”這一術語，并以此為視角探討毛澤東對中國社會主義道路的探索。他分析了毛澤東的人民民主思想和人民內部矛盾理論，指出毛澤東既要堅持政治精英的堅強領導，又要實行群眾路線，其想法“常常失之于羅曼蒂克”，認為毛澤東在如何分割中央和地方權力、如何處理集中和分散的關系等問題上搖擺不定、變來變去。[24]另一位毛澤東研究領域的專家莫里斯·邁斯納則提到，毛澤東和“毛澤東主義者”非常在意馬克思對巴黎公社的評價，他們企圖防止官僚主義腐蝕革命隊伍，認為脫離群眾的新官僚階層“會成為馬克思主義者的目標與馬克思主義價值觀的潛在的敵對力量”。1966 年8 月，《紅旗》雜志刊登的一篇文章詳細分析論述了《關于無產階級文化大革命的決定》（簡稱“《十六條》”）中的一條，指出公社選舉制度具有普遍意義，應該運用于中國，人民有權選舉、監督、罷免官員。然而在“文化大革命”中，巴黎公社模式并沒有得到實行，而各級革命委員會則廣泛建立起來。[25]

毛澤東強烈反感和高度警惕官僚主義、特權主義。從延安時期的“窯洞對”來看，他對民主寄予了很大希望，提出只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。他強調要在黨內充分發揚民主集中制，特別是要落實好黨委會工作方法；同時還要發動群眾，搞群眾運動。對于領導干部，毛澤東要求必須走群眾路線，不能脫離群眾，要廣泛開展調查研究，不斷進行思想教育。

毛澤東特別重視黨委會的工作方法。在黨的七屆二中全會上，他系統闡述了黨委會的工作方法，提出：黨委書記要善于當“班長”，要善于學習和研究；有了問題就開會，擺到桌面上來討論，“班長”和委員要互相諒解；各委員之間要把彼此知道的情況互相通知、互相交流；不懂得和不了解的東西要問下級，先向下面的干部請教，然后再下命令；要胸中有“數”，對情況和問題要有基本的數量的分析；等等。[26]1440-14441958 年1 月“大躍進”熱潮將起之際，毛澤東還起草了《工作方法六十條》，提出“中央和地方黨委的工作方法，有作某些改變的需要”，要“打掉官風，實事求是，同人民打成一片”，要“以真正平等的態度對待干部和群眾，必須使人感到人們互相間的關系確實是平等的”。[27]344，354-355

從現代治理視角來看，毛澤東對黨委會體制和工作方法的設計，與現代治理中的理事會、董事會體制有類似之處。毛澤東的黨委會體制設計并不局限于黨政部門，也涵蓋企業領域。當然，董事會與黨委會存在根本性區別；董事會制度建立在董事個人的獨立判斷、獨立投票、獨立擔責的基礎之上，且由法治體系來保障；董事長很難被看作“領導班子”中的“班長”，何況董事長未必同時擔任首席執行官。不過，只有把我國的黨委會體制和工作方法與西方國家公共機構、非政府機構中的理事會及商業公司的董事會放在一起對照比較，才能理解黨委會體制實際上可算作治理框架的一部分，也才能理解其設計者的出發點和苦衷。[28]然而，即使毛澤東擁有巨大智慧和極大的號召力、影響力，他所大力倡導的工作方法、工作作風還是難以解決他所厭惡的那些問題。黨史研究專家陳晉提到，1958 年是領導干部下基層最多的年份之一。上至中央領導人，下至縣委書記，都下基層搞調查研究。問題是領導干部雖然下去了，卻很難了解到真實的情況，聽不到真實的聲音；即使看到、聽到了，回來后也不敢反映真實情況。由此，中央也就無法及時作出政策調整。[29]代序可見，下基層搞調查研究等工作方法恐怕并不是解決問題的關鍵。直到改革開放后，我國從計劃經濟轉向市場經濟，領導干部瞎指揮、勞動群眾缺乏積極性的情況和官僚主義等問題所造成的危害均大為減少，經濟不振問題也從根本上得到了有效解決。當然，在社會主義市場經濟體制下，體制內的官僚主義和形式主義問題仍然存在，但其對體制外的危害相對較小，因為在體制外已經有了比較靠近市場機制的治理框架。腐敗也不再通過體制內的特權和等級來展現，而是通過體制內和體制外的“勾兌”表現出來。要解決這些新問題，則需要進一步健全和改善治理體系。

在體制內，除了公共部門的治理問題之外，國有經濟部門的治理問題也是一個重要方面。新中國成立后，始終在探索如何處理好國家與國營企業之間的關系和企業內部的各種關系，如何提高企業活力和職工的積極性。據黨史專家高華的研究，毛澤東對一長制持批評態度。1960 年，他將鞍鋼的一套做法譽為“鞍鋼憲法”，要求廣泛實行“兩參一改三結合”，即干部參加勞動，工人參加管理，改革不合理的規章制度，工人、干部、技術員三結合。其實，這個做法并非由鞍鋼首創，而是在1958 年“大躍進”起初階段，由濟南的一家公私合營的小廠——成記面粉廠最先創造出來的。毛澤東提倡“兩參一改三結合”，意在表明中國找到了一條發展社會主義工業的正確道路。[30]235-236不過，1961 年由鄧小平主持制定的《國營工業企業工作條例（草案）》（簡稱“《工業七十條》”）和《中共中央關于討論和試行國營工業企業工作條例（草案）的指示》指出，國營工業企業的管理工作中存在許多問題，許多企業生產秩序混亂，瞎指揮、亂操作的現象嚴重；在企業的生產行政上，仍要實行黨委領導下的廠長負責制，而企業黨委的首要職責是貫徹執行黨的路線、方針、政策，保證完成國家計劃。[31]69，73這似乎意味著企業黨委不再直接或全面指揮生產。而不久之后，毛澤東又發出指示，要求在國民經濟各個部門首先是工業交通部門，設立政治部、政治處和指導員，以加強黨的領導。“文革”期間，革命委員會廣泛建立起來，國營企業也不例外。1975 年，鄧小平主持中央和國務院的日常工作，對革命委員會領導體制進行改革，對企業進行整頓，要求建立強有力的能獨立工作的生產管理指揮系統，并搞了一些物質刺激來調動人們的生產積極性。

“文革”結束后，中共中央于1978 年頒布了《關于加快工業發展的若干問題的決定（草案）》（簡稱“《工業三十條》”），提出在工業企業中仍實行黨委領導下的廠長分工負責制，要從上到下建立起強有力的精干的指揮系統。1982 年，中共中央頒布《國營工廠廠長工作暫行條例》和《中國共產黨工業企業基層組織工作暫行條例》，提出繼續實行黨委領導下的廠長負責制，但特別指出黨委主要抓重大問題，不要直接指揮生產和包攬行政事務，廠長是工廠的行政負責人，要把工廠的生產經營活動交給廠長來統一指揮、全面負責。這實際上就走向了廠長負責制。1983 年頒布的《國有工業企業暫行條例》規定，企業是法人，廠長是法人代表。1984 年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出，現代企業分工細密，生產具有高度的連續性，技術要求嚴格，協作關系復雜，必須建立統一的、強有力的、高效率的生產指揮和經營管理系統。只有實行廠長（經理）負責制，才能適應這種要求。1986 年9 月15 日，中共中央、國務院頒布了三項條例。其中，《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》規定，企業中黨的組織對企業實行思想政治領導，即保證、監督黨和國家各項方針、政策的貫徹執行，并保證廠長負責制的實施；《全民所有制工業企業廠長工作條例》規定，實行廠長負責制，企業的法定代表人為廠長，負責代表法人行使職權；《全民所有制工業企業職工代表大會條例》規定，職工代表大會是企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構，實行民主集中制，接受企業黨的基層委員會的思想政治領導。1986 年底，國務院頒布《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，要求全面實行廠長負責制，提出廠長對企業負有全面責任，處于中心地位，起中心作用。由此，國營企業的治理框架基本成型。

20 世紀80 年代中后期，伴隨著股份制的發展，現代企業制度和公司治理結構方面的相關理念被引入我國。1993 年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利；企業中的黨組織要發揮政治核心作用，保證監督黨和國家方針政策的貫徹執行；工會與職工代表大會要組織職工參加企業的民主管理，維護職工合法權益。由此，出資者即股東，正式進入了公司治理的“大雅之堂”。這無疑是一個革命性的變化。很快，我國就出臺了新中國的第一部《公司法》。1999 年，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，要對國有大中型企業實行規范的公司制改革，公司法人治理結構是公司制的核心；要明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構；國有獨資和國有控股公司的黨委負責人可以通過法定程序進入董事會、監事會；董事會、監事會、經理層及工會中的黨員負責人，可依照黨章及有關規定進入黨委會。自此，建立董事會、股東會（股東大會）在我國公司治理中成為了常態，并得到了初步的法律保障。

為了克服“內部人控制”等問題，我國從20 世紀90 年代中后期開始實行稽查特派員制度，由政府向重點國有企業派出級別很高的稽查特派員，對企業財務等方面的情況進行稽查，并直接向政府主要領導報告。21 世紀初，國資監管部門建立了向重點國有企業派出監事會主席的制度，并推行外部董事制度。黨的十八大以來，黨對國有企業的領導得到了進一步加強，黨的領導融入了公司治理之中。2020 年12 月，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過了《關于中央企業黨的領導融入公司治理的若干意見（試行）》，提出中央企業黨委（黨組）是黨的組織體系的重要組成部分，發揮把方向、管大局、促落實的領導作用；要完善體制機制，正確處理黨委（黨組）和董事會、經理層等治理主體的關系，推動制度優勢更好轉化為治理效能。2021 年5 月，中共中央辦公廳印發了《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》，要求在完善公司治理中加強黨的領導，明確中央企業黨委（黨組）在決策、執行、監督等各環節的權責和工作方式。總之，我國在公司治理領域，特別是在國有及國有控股企業的公司治理方面不斷探索，已經取得了豐碩成果。但毋庸諱言，這種探索遠未完結，仍在艱辛進行之中。

五、結語

實行治理是時代潮流，體現了經濟社會發展的必然趨勢。而治理所包含的精神，其實早已有之。從本質上來看，治理的背后是人類的樸素愿望，譬如平等、參與、知情、開放、扶弱、抑強等等。社會主義者對這些愿望進行了不同程度的回應。他們思考和探索的一些問題，都可以歸結為治理問題。

在世界社會主義運動中，蘇聯和東歐國家在社會主義建設上取得了很大成就，同時也長期存在嚴重的干部官僚主義、主觀主義、命令主義、特權主義和群眾的積極性、能動性、責任感不強等問題。為了解決上述問題，這些國家一方面不斷改進干部工作，選拔出更加專業勤勉、艱苦樸素、能夠深入基層的干部，開展干部思想教育運動，整肅干部隊伍，建立干部與群眾同勞動的工作制度；另一方面不斷加強群眾工作，開展評優秀、學先進、干群交流等活動。這些舉措取得了一定的成效，但沒有真正解決問題。理論和實踐都證明，只有從治理著手，才能發現問題的根本原因所在，才能真正找到解決問題的辦法。而回避治理或在治理之外看問題，就會陷入反復兜圈子的境地，導致治理和管理錯位，從而無法解決委托代理不清、激勵機制扭曲、約束機制缺失、權責不對等、信息不暢通等基本的治理問題；同時管理層級會越來越多，高聳型結構會越來越明顯，自上而下的繁瑣考核與嚴厲問責會越來越強化，最終形成一個層層對上負責、層層向下問責的假大空金字塔體系。