縣域城鎮(zhèn)化縣城為重要載體

麥婉華

縣域城鎮(zhèn)化，是以縣級城鄉(xiāng)區(qū)域為空間單位和行政關(guān)聯(lián)單元、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。隨著《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》的印發(fā)，我國將堅持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，讓全體人民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代化成果。

縣域涵蓋了縣城、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等多層次空間載體，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和主戰(zhàn)場。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國共有1800多個縣域（包括縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)，不包括市轄區(qū)和功能區(qū)），縣域常住人口約7.48億人，縣域平均人口約39.9萬人。

作為連接農(nóng)村和城市的重要樞紐，縣域是未來城鎮(zhèn)化的重要載體。“縣域城鎮(zhèn)化，是以縣級城鄉(xiāng)區(qū)域為空間單位和行政關(guān)聯(lián)單元、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化。具體而言，從范圍看，縣域城鎮(zhèn)化關(guān)注的是‘縣域’，區(qū)別于大中城市、城市群，治理尺度明晰。從內(nèi)容講，它以縣城為重要載體，以城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)融合式發(fā)展為主要題域。以性質(zhì)論，作為承上啟下、銜接城鄉(xiāng)的樞紐型城鎮(zhèn)化，是以‘人’的權(quán)益保障和發(fā)展為基本考量的整體性社會進(jìn)程。”蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心黃建洪說。

那么，近年來關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化國家、省市以及縣域方面都出臺了哪些政策？具體來說，有哪些縣域城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗值得參考？

以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

早前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》指出，要堅持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記、研究員，中國縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)交流促進(jìn)會會長杜志雄認(rèn)為，落實“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的必然舉措。“以縣域為切入點推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是以就近就地城鎮(zhèn)化解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的思路，具有多重好處。一方面，受戶籍制度、社會保障、文化適應(yīng)和融合問題等影響，縣城和中心鎮(zhèn)等縣域城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居最現(xiàn)實、最可行的選擇。通過提升縣城、中心鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，使農(nóng)民就地過上現(xiàn)代化生活，能夠顯著降低城鎮(zhèn)化成本，使他們在經(jīng)濟(jì)上有更多獲得感，同時，對于解決‘留守兒童’‘留守老人’等問題，也具有重要意義。另一方面，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常年在大城市就業(yè)和生活，積累了較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、人力資本和社會資本，如果能回到戶籍所在的縣域就近就地市民化，對當(dāng)?shù)氐目h域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村振興都有積極的促進(jìn)作用。縣域城鄉(xiāng)融合是解決未來新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的恰當(dāng)選擇。城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城還是大趨勢。”

以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義。杜志雄認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，核心是人的城鎮(zhèn)化，讓全體人民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代化成果，讓有意愿的農(nóng)村人口逐步融入城市生活，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化。以縣域為切入點推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，意味著新的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以就近就地在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，不但有上述經(jīng)濟(jì)成本和社會融入成本低的優(yōu)勢，還具有文化傳承優(yōu)勢。

因地制宜打造縣域美如畫

在縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，全國都有許多特色及可復(fù)制的經(jīng)驗以及案例。2023年8月，重慶市委辦公廳、重慶市人民政府辦公廳印發(fā)《重慶市推進(jìn)以區(qū)縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)實施方案》（以下簡稱“《方案》”），確定了大城市周邊區(qū)縣城、專業(yè)功能區(qū)縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)縣城等4種區(qū)縣城差異化發(fā)展方向。

《方案》明確提到，要有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)區(qū)縣城，推動武隆、城口、云陽、奉節(jié)、巫山、巫溪、石柱、秀山、酉陽、彭水積極探索山區(qū)庫區(qū)強(qiáng)縣（區(qū)）富民新路子，加快發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，建設(shè)“小而美”的精致區(qū)縣城。

巫山是渝東北片區(qū)最大的巖溶地區(qū)，全縣巖溶地貌總面積達(dá)409.82萬畝，占總面積的93.1%。巫山將生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，走產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，在越來越多的石漠化土地上“種”出綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了“治理”與“發(fā)展”兩相宜。

《方案》提出，加快發(fā)展大城市周邊區(qū)縣城。榮昌位于重慶最西端，過去是個典型的“邊緣小城”。但因成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略的實施，將榮昌的區(qū)位劣勢扭轉(zhuǎn)為區(qū)位優(yōu)勢。如今，榮昌正著力構(gòu)建“2335”先進(jìn)制造業(yè)集群體系，其中智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車零部件，智能制造、食品及農(nóng)產(chǎn)品加工將分別打造成500億級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。以重慶電子電路產(chǎn)業(yè)園為例，該產(chǎn)業(yè)園由榮昌區(qū)政府牽頭，與川渝兩地企業(yè)共同打造，目標(biāo)是建設(shè)西部地區(qū)最大、配套最完善的PCB全產(chǎn)業(yè)鏈研發(fā)設(shè)計、檢驗檢測和制造中心。不到4年時間，產(chǎn)業(yè)園已引進(jìn)上下游配套企業(yè)56家，建成投產(chǎn)37家，預(yù)計今年產(chǎn)值將突破60億元。

《方案》指出，積極培育專業(yè)功能區(qū)縣城。推動黔江、武隆、石柱、酉陽、彭水、奉節(jié)、巫山、巫溪、城口深入實施“文化+”“旅游+”“康養(yǎng)+”戰(zhàn)略，挖掘生態(tài)人文特色資源，完善旅游服務(wù)功能，精心塑造特色風(fēng)貌，加快向景區(qū)化發(fā)展，打造具有較強(qiáng)影響力和知名度的特色旅游區(qū)縣城。支持秀山發(fā)揮區(qū)位、交通優(yōu)勢，建設(shè)省際交界地區(qū)商貿(mào)物流集散中心。

奉節(jié)位于三峽入口，并被譽(yù)為“中華詩城”。奉節(jié)依托豐富的歷史文化底蘊(yùn)和獨特風(fēng)景，打造了一批重點景區(qū)，文化搭臺、旅游賦能、經(jīng)濟(jì)唱戲。據(jù)悉，奉節(jié)以文塑旅、以旅彰文，持續(xù)唱響“三峽之巔?詩橙奉節(jié)”文化品牌，讓文旅深度融合，打造蘊(yùn)藏詩歌關(guān)鍵詞的沉浸式旅游動線和青少年游學(xué)體驗點，吸引更多外地游客乘坐高鐵游奉節(jié)。2022年，奉節(jié)全縣接待游客超2560萬人次，同比增長12.3%；旅游綜合收入143.7億元，同比增長20.7%。

以豐都為代表的丘陵山地為例，其擁有發(fā)展草食畜牧產(chǎn)業(yè)的良好基礎(chǔ)。圍繞打造“中國肉牛之都”，近年來，豐都縣依托全縣34家龍頭企業(yè)、31家專業(yè)合作社、800余個家庭牧場，建成集“牧草種植、肉牛養(yǎng)殖、鮮肉銷售、屠宰加工、糞污利用”等于一體的百億級肉牛全產(chǎn)業(yè)鏈，使現(xiàn)代畜禽產(chǎn)業(yè)成為提振縣域經(jīng)濟(jì)、助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

編輯/余弘陽