論黨和國家權力監督制度的體系化

楊建軍 曹 銳

權力監督制約是國家治理現代化的重要內容。在中國，權力監督既有黨內監督，也有國家監督；整合黨和國家的權力監督制約制度，發揮制度的總體優勢，是黨和國家權力監督制約制度發展的基本方向。黨的十九大報告提出，“要健全黨和國家監督體系”。①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載共產黨員網，www.12371.cn。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調，“必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。②《習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調 一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督 為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障》，載《人民日報》2020 年1 月14 日，第1 版。黨的二十大報告提出要“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。③習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022 年10 月26 日，第1 版。從上述講話和報告中我們可以看出，“健全黨和國家監督體系”是關鍵，體系化發展是黨和國家監督制度發展的基本方向。準確理解“黨和國家監督體系”是重大的理論和實踐問題。

一、黨和國家權力監督的制度體系

2021 年3 月27 日發布的《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》提出：“以黨內監督為主導，貫通各類監督。各級黨委要切實發揮黨內監督帶動作用，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督貫通協調、形成合力。”④《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》（2021 年3 月27 日），載《旗幟》2021 年第6 期。依據上述文件，以監督主體為分類標準，黨和國家的權力監督制約體系可分為十大類監督。

（一）黨內監督

以黨規黨紀監督制約權力，是中國共產黨開創的權力監督制約的新模式；⑤參見楊建軍：《權力監督制約的第三種模式》，載《法學論壇》2022 年第4 期。在這一模式中，“權力監督的主體是中國共產黨，權力監督制約的規范是黨內法規；黨內法規將所有行使公權力的主體都納入監督制約的范圍，監督制約的領域覆蓋了法律未覆蓋的領域；抓細、抓早、抓小，從嚴管理，將紀律挺在法律前面，因而，這一權力監督制約的模式，真正成為人類歷史上權力監督制約的新模式”。⑥同上注。

黨的十八大以來，黨中央在強化黨內監督方面，重點在于健全黨內監督制度，著手修訂黨員領導干部廉潔從政若干準則、中國共產黨紀律處分條例、巡視工作條例等。⑦參見《習近平在十八屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 深化改革鞏固成果積極拓展 不斷把反腐敗斗爭引向深入》，載《中國紀檢監察》2015 年第2 期。《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）第1 條明確其制定目的是“為堅持黨的領導，加強黨的建設，全面從嚴治黨，強化黨內監督，保持黨的先進性和純潔性”；第3 條規定，“黨內監督沒有禁區、沒有例外”，明確了黨內監督的范圍；第4 條規定了監督的民主集中制原則，并強化了自上而下的監督；第5 條第1 款規定了黨內監督的任務；第6 條規定“黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部”；第7 條規定了監督的后果和責任方式是，“把紀律挺在前面，運用監督執紀‘四種形態’”；第9條規定了黨對監督工作的領導。通過持續的制度改進，中國共產黨構建了較為完善的黨內監督制度體系；建立了包括黨中央集中統一領導的頂層監督、黨委（黨組）全面監督、紀檢機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、廣大黨員民主監督的黨內監督網絡；巡視、巡察全覆蓋；派駐紀檢機構全覆蓋；監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，對所有行使公權力的人員監督全覆蓋。⑧參見王翠芳：《新時代黨內監督的創新發展》，載《中國特色社會主義研究》2020 年第3 期。此外，還強化了對黨的基層組織和黨員的監督。中國共產黨的黨內監督，更加突出政治紀律監督，以“加強黨的政治建設，保證全黨集中統一、令行禁止”；⑨《習近平在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調 取得全面從嚴治黨更大戰略性成果 鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利》，載《中國紀檢監察》2019 年第2 期。黨內監督既強調權力監督制約對象的全覆蓋，又強調抓住“關鍵少數”；權力制約與權力合理配置密不可分；自律與他律相結合，預防與懲戒相結合。⑩同前注⑤。

（二）人大監督

從世界范圍來看，議會除了立法，還具有充當國家公共論壇、選舉國家重要公職人員、監督政府等功能；議會監督建立在人民主權學說為核心的近代民主理論、代議制政府、議會主權理論、分權制衡理論、法治理論等基礎之上；議會監督主要是指議會對國家行政機構、司法機構及其他國家機關實施的一種監督；西方的議會監督主要包括法律監督、財政監督、人事監督、重大問題監督等。?參見唐曉：《議會監督》，世界知識出版社2009 年版，第2、11-13 頁。當代中國的人大監督制度，是以馬克思主義人民主權理論、人民監督理論為基礎，以社會主義國家議行合一為基本原則，參照世界議會監督制度并根據中國實際而建立和發展起來的監督制度。?同上注，第28 頁。人大監督制度是人民代表大會制度的重要組成部分，也是中國特色權力監督體系的重要組成部分。（1）監督權是憲法法律賦予人大及其常委會的基本職權；人大監督的內容包括對法律實施狀況和各國家機關行使權力的狀況進行監督，具體包括法律監督和工作監督兩方面。（2）人大監督的手段比較多樣。如，聽取和審議工作報告，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃，對法律法規實施情況的檢查、詢問和質詢，對規范性文件備案審查，對特定問題進行調查，罷免和撤職等。?同前注?，第361-372 頁。地方人大的監督手段主要包括審議專項工作報告，代表評議，述職評議，執法檢查和執法責任制監督，視察調研，專題詢問，審查公共預算和預算外收入，工作（述職）評議、測評，代表集體約見官員，重點督辦議案建議，代表旁聽庭審，審議預算執行情況報告和審計報告，評估財政支出績效等。按照監督內容劃分，人大監督可分為工作監督、法律監督和財政監督三類。?參見陳川慜：《中國地方人大監督力度評估：指標設計及應用》，載《廈門大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第3 期。（3）人大監督一個非常重要的制度功能就是推動監督工作與立法工作相結合，通過監督，發現制度漏洞和存在問題，改進立法。此外，人大還具有合憲性審查的職能。黨的十九大報告正式提出要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”；合憲性審查的基本功能在于“發現和糾正違憲的法律法規行為，確保憲法作為國家根本法的法律權威”；?莫紀宏：《依憲立法原則與合憲性審查》，載《中國社會科學》2020 年第11 期。本質上，合憲性審查是在吸納合法性審查基礎上的一種立法監督。?參見林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學》2018 年第2 期。人大監督具有依法監督，以事后監督為主、事先監督為輔，間接監督為主、直接監督為輔，權威性、公開性等特征。?同前注?，第333-335 頁。“督促自糾與作出處理相結合是中國人大監督制度的一大特色。”?蔣清華：《支持型監督：中國人大監督的特色及調適——以全國人大常委會備案審查為例》，載《中國法律評論》2019 年第4期。當然，人大監督也存在著監督的法律法規欠缺可操作性；重程序性監督，輕實質性監督；監督手段單一，監督力度不足；監督實效性不強等不足。?參見簡小文：《習近平關于人大監督的重要論述研究——兼論我國憲法法律監督權與人大監督制度的完善》，載《經濟社會體制比較》2020 年第1 期。

（三）民主監督

在中國語境下，民主監督有廣義和狹義之分。廣義的“民主監督”指的是依靠人民群眾對黨和國家公權力行使的監督；狹義的“民主監督”指的是依靠民主黨派對公權力的監督。本文講的民主監督，主要指的是狹義上的民主監督即民主黨派對公權力進行的監督。我國《憲法》序言規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”；《中國共產黨章程》 明確提出堅持和完善“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”“推進協商民主廣泛多層制度化發展”；2016 年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》特別強調“黨內監督和外部監督相結合”。2020 年底修訂的《中國共產黨統一戰線工作條例》第12 條第4 款規定，“民主監督”是民主黨派的基本政治職能之一。民主監督的形式包括會議監督、視察監督、提案監督、專項監督、其他形式監督等。民主監督是黨和國家監督體系的組成部分，是具有“程序性、非實體權力的柔性監督”，是“以提出意見、批評、建議的方式進行”的“共識性、合作性、建設性的協商式監督”，?劉暢：《人民政協民主監督的演進邏輯、價值意蘊與發展路徑》，載《吉林大學社會科學學報》2022 年第4 期。可以發揮“咨詢、表達、反饋、警示等功能”。?許奕鋒、楊婧瑜：《參政黨民主監督的學理性探析》，載《湖南省社會主義學院學報》2022 年第1 期。

（四）行政監督

我國的行政監督與西方的行政監督不同。“行政監督是行政監督主體依法對行政權的運行實施督導和控制的一種機制”，?沈亞平：《關于行政監督的理論分析》，載《天津社會科學》1998 年第2 期。行政監督的對象是所有行政組織、行政機關和全部行政人員，內容涵蓋了與政府行政行為有關的政治、經濟、社會和文化職能的各個領域，包括信息情報、政策抉擇、計劃規劃、指揮協調等所有行政行為；?參見王世雄：《我國行政監督體制的現狀與發展趨向》，載《政治與法律》2000 年第6 期。行政監督的內容是監督政府部門及其人員是否依法行政、依法履行職能，是否為民服務，是否勤政廉政；?參見丁婕：《我國地方行政監督體制研究》，載《市場論壇》2019 年第4 期。行政監督的途徑包括行政訴訟、行政復議、行政程序規范，具體制度包括政府采購制度、領導干部任期經濟責任審計制度、收入申報制度、聽證制度、公示制度等。?同前注?。行政監督的功能包括“預防、糾錯、補救、促進”，通過監督，促使行政管理更有效。?同前注?。行政監督的內部監督可分為專門監督和非專門監督兩類，前者如行政監察、審計監督、物價監督和質量監督等專業性行政監督；后者如各級行政機關及其主管部門按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行的監督，以及政府職能部門就其所轄事務在自身權限與責任范圍內對其他部門進行的監督。?同前注?。

2018 年國家監察委員會成立后，原行政監察、審計監督等各項行政監察權就被納入國家監察委員會。監察制度是一項非常重要的制度。從世界范圍來看，監察體制分為議會主導型的監察體制和行政主導型的監察體制。在前一體制下，監察機構由議會產生，受議會監督和指導，對議會負責，目前世界上有140 多個國家采取的是類似制度；議會監察權力廣泛，主體職權法定，機構獨立，監察專員多由法律專業人士擔任，不僅可以監督所有行政機關，有的還可以監督軍事機關、司法機關甚至總統等。行政主導型監察體制是指監察機構由政府首腦或行政產生，監察機關屬于行政機關的一部分，大多數總統制國家采取這一監察模式。?參見郝建臻：《法治監察研究》，法律出版社2020 年版，第27-32 頁。我國的監察制度源于革命根據地時期，1950 年通過的《人民監察委員會試行組織條例》即規定了人民監察委員會的任務。黨的十八大以來，中央開始推進監察制度改革，并在北京、山西和浙江推行監察委員會改革試點。2017 年，黨的十九大提出要“深化監察體制改革”。《中華人民共和國憲法修正案（2018）》第124-125 條規定“中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會”“中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關”。2018 年3 月全國人大通過的《中華人民共和國監察法》，明確了監察委員會的職責、監察范圍、權限、程序等。我國檢察體制改革的目標是“加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋”，監察委員會的基本職責是“對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”。監察體制改革的重大調整是將原行政監察、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污犯罪、瀆職侵權以及預防職務犯罪等職能整合起來，成立國家監察委員會。監察權到底屬于什么性質？有學者認為監察權或許是一種混合型權力，“既包括了代表制民主下的代表責任（傳統的議會監督權），又掌握了一定的行政調查處置權，甚至包括了一定的司法性權力”。?秦前紅《：監察改革中的法治工程》，譯林出版社2020 年版，第11 頁。

（五）司法監督

通過司法限制權力在西方有較為深厚的文化傳統，早在中世紀英格蘭的憲政體制中就有“司法權與政治統治權二分的新觀點”；?李棟《：通過司法限制權力——英格蘭司法的成長與憲政的生成》，北京大學出版社2011 年版，第326 頁。后經洛克、孟德斯鳩等人的推進，西方形成了分權理論。司法權可以通過造法、法律解釋權消解立法權，通過適用普通法審理行政案件而對行政權作出一定限制，甚至還可以化解政治爭議、生成憲法規則慣例，規范、調整行政權力。?同上注，第360-366 頁。通過司法制約政治是現代政治規范性發展的重要模式，也是現代法治的基本內涵，是實現權力制約的重要途徑，如“廣大公眾和社會組織依法向司法機關舉報違法行政行為的政治監督機制”。?楊建軍《：法治國家中司法與政治的關系定位》，載《法制與社會發展》2011 年第5 期。字面的司法監督包含兩層含義，其一是對司法機關及其活動的監督；其二是指通過司法機關的活動對其他公權力主體的監督。在我國，對司法的監督如上級法院對下級法院審判的監督，檢察院對法院審判的監督，人民代表大會及其常委會對法院審判的監督以及新聞媒體的監督等。?參見王松苗：《推動紀檢監察監督與司法監督貫通銜接》，載《中國紀檢監察報》2020 年8 月13 日，第6 版。

（六）審計監督

審計是國家監督體系中專門化的經濟監督制度，我國《憲法》《監察法》《審計法》等法律對之作出明確規定。審計監督主要以國家審計機關為主依法對有關國家機關、企事業單位的財政及經濟活動進行監督、鑒定和評價。具體業務主要包括財政審計，經濟責任審計（對黨政領導干部、國有企業等），固定資產投資審計，行政執法審計（針對行政執法過程的真實性、合法性），社會保障基金審計，資源環境審計（針對資源環境會計披露信息的真實性、合法性），金融審計（針對金融機構業務的真實性、合規性和經濟效益），企業審計，境外審計，稅收審計，教科文衛審計，農村農業審計，電子數據安全審計等。?參見徐超、陳勇：《大數據技術與方法在審計監督中的應用研究》，載《數量經濟技術經濟研究》2021 年第5期。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。2015 年印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》提出，“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”。審計監督是國家權力監督、廉政建設與問責制度體系的重要組成部分，具有風險預防、績效評價、權力控制和信息公開等功能。?參見高曉霞、錢再見《：在信任與問責之間：國家廉政體系中的審計監督研究》，載《南京社會科學》2020 年第7 期。

（七）財會監督

財會監督“是財政部門依法依規對財政活動、財政資金和會計活動進行的監督，包括財政監督和會計監督兩項行政職能”。“財政監督指財政部門對財政管理過程中政府的行為活動以及財政資金的使用進行行政監督……監督方式主要包括審核、審批、征收監繳、監控、核查、檢查、績效評價、調查研究等”。“會計監督指政府授權財政部門依法對社會各類會計主體各項會計活動進行監督”，?喻冬梅：《財會監督在國家治理體系和治理能力現代化中的定位及思考》，載《財務與會計》2020 年第12 期。包括檢查、核查、約談、調查研究等。財會監督對象包括人大、政府部門、紀委監委、社會公眾等依照有關法律法規進行的財政活動、財政資金和會計活動，它主要以財經法規、財經紀律、會計準則和會計制度對會計信息所反映的經濟業務的合法性、合規性、合理性進行審查，以確定特定主體是否存在違法違規行為。?參見況玉書、劉永澤《：財會監督的本質特征、作用及創新》，載《財務與會計》2022 年第22 期。實踐表明，會計監督發現的問題主要包括：（1）企業財務舞弊，典型表現如偽造交易、虛增收入，以虛假發票等列支費用，虛構交易、套取費用，虛構業務、套取資金等；（2）中介機構違反職業操守，典型表現如編制虛假財務報告、騙取高新技術資格，“量身定制”出具不實審計報告，海外上市公司財務造假、事務所審計失敗等。?參見財政部會計監督檢查案例編委會編《：會計監督檢查典型案例》，中國財經出版傳媒集團、中國財政經濟出版社2022 年版，第3-8、15-27、45-51、233-245、253-257、264-269 頁。

（八）統計監督

根據《統計法》的相關規定，統計監督主要是指“統計機構通過統計資料對政策、計劃的執行情況進行檢查和監管的經濟監督”，它是政府統計工作的一項主要職能。統計監督是政府統計機構“以統計科學方法為基礎，通過獨立調查和分析，對黨中央重大決策部署落實情況、國家重大戰略規劃完成情況、經濟和社會發展情況和趨勢進行定量監測”。?李一辰：《統計監督職能定位和實現路徑探析》，載《調研世界》2021 年第2 期。統計監督內涵包括三方面：對統計工作及數據生產過程的監督，運用統計數據與統計方法對經濟社會發展進行監測評價，運用統計手段對黨中央重大決策部署落實和國家治理情況做定量監督。?參見程開明、劉琦璐、李泗娥、于靜涵：《統計監督與其他監督的貫通協同機制研究》，載《統計理論與實踐》2022 年第4 期。

（九）群眾監督

群眾路線是中國共產黨的根本工作路線，群眾監督是發揚民主、引導群眾參與國家管理的重要途徑。群眾監督的主體廣泛，可以是人大代表、人民團體（如消費者協會），也可以是普通的工人、農民、個體工商業者；群眾監督的方式可以是憲法法律規定的批評、建議、申訴、控告、檢舉，也可以是質詢和調查。群眾監督的途徑非常廣泛，如信訪，向紀委監委、公安機關、檢察機關提供違法違紀線索，寫舉報信，通過網絡發布信息表達訴求，電視問政等。群眾監督往往具有廣泛性、自發性、非強制性、滯后性等特征。?參見胡松、方茁《：論當前廉政建設中的群眾監督機制》，載《中央社會主義學院學報》2004 年第4 期。群眾監督總體上雖然不具有組織性、系統性，但處于基礎地位，很多正式監督是在群眾監督基礎上啟動的。?參見何士青、翟凱：《公民監督權行使研究》，中國社會科學出版社2021 年版，第18 頁。

（十）輿論監督

當前輿論監督日益發揮出重要價值。通常來講，“輿論監督是指新聞媒介代表公眾（公民）對權力運作尤其是權力濫用導致的腐敗進行的監督”，?展江、張金璽《：新聞輿論監督與全球政治文明——一種公民社會的進路》，社會科學文獻出版社2007 年版，第21 頁。它往往被稱為國家的“第四種權力”。在國際上，“透明國際新聞把新聞媒體當成國家廉政建設的重要支柱”。?張春林《：輿論監督與制度自信》，人民日報出版社2021 年版，第21 頁。輿論監督的形式包括：通過客觀報告將權力運作納入公眾視野，促進權力運行透明化、陽光化；針對權力腐敗進行抨擊；通過新聞調查等深入揭露腐敗案件等。其本質是通過權利行使對權力腐敗進行監督。?同前注?，第22-23 頁。輿論監督的效果產生機制包括：引發公眾義憤、引發國會或者司法部門采取行動、引發壓力集團施壓等，?同前注?，第25-26 頁。甚至引發公眾輿情乃至跨國輿論，通過輿論壓力推動國家治理。在自媒體背景下，輿論監督也可能由公眾自身發布的權力監督信息而形成。不過，輿論監督也存在真假信息并存等不足。

二、黨和國家權力監督制度體系化完善的意義

（一）現行權力監督體系的基本特征

其一，黨和國家的監督體系已經形成。經過長期的建設和發展，黨和國家權力監督的基本體系已經形成。這一監督體系，融合黨、國家、群眾、新聞輿論監督力量為一體，既包括正式監督也包括非正式監督，既包括專責監督也包括一般監督。專責監督的主體明確、職責清晰，且有黨規和法律為其提供基本規范依據。

其二，黨內監督為主導，監督主體多元。現行監督主體既包括政黨，也包括國家。政黨既包括執政黨，也包括各民主黨派；國家監督主體既包括權力機關，也包括行政機關和國家司法機關，行政監督機關既包括一般行政機關也包括特定領域的行政監督主體，如財會、審計、統計，既包括公權力機關也包括社會監督主體，如群眾和輿論監督主體。當然，在現行的監督體系中，黨內監督居于主導地位。

其三，監督領域總體上實現了全覆蓋。現行黨和國家監督制度體系，總體上實現了對公權力監督的全覆蓋。尤其是通過國家監察委員會改革，實現了對公權力行使主體監督的全覆蓋。從監督領域上來看，現行監督體系涵蓋了政治、紀律、立法、執法、司法等各個領域。

其四，既注重事前監督與預防，又注重事后懲戒與追責。監督制度的存在，本身就是一種警示和預防。黨內監督的很多制度，具有突出的預防性特征。如“注重通過經常性的批評和自我批評、約談函詢等加強對權力掌控者的行為規范性提示，節假日等重要節點各級黨委通過發警示通知等方式，預防違法、違紀行為的發生。”?同前注⑤。紀律檢查機關對違紀人員作出處分，監察機關對公職人員依法作出政務處分、提出監察建議，司法機關對涉嫌職務犯罪者提起公訴、判處刑罰，即事后通過責任追究落實權力監督的具體表現。

（二）現行監督體系之不足

其一，監督制度的頂層設計需要進一步科學化。（1）各個監督體系的進一步完善，需要樹立一體化塑造的理念。在制度上需要一體化構建，以消除舊的監督制度與新制定和修改的監督制度之間的矛盾和沖突。目前，各監督機制尚未完全實現一體化運行。而從功能上來看，各監督機制也未實現一體化整合，監督制度的體系化功能沒有充分發揮出來。（2）權力監督如何更好地推進國家治理體系現代化，需要做深度思考。權力監督本身不是目的，監督的目的是保障公權力的運行更加合法，使公權力能夠更好地服務于黨和國家各項事業的發展。鑒于此，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，以“建立激勵機制和容錯糾錯機制，進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為”。不過，糾錯容錯機制在實踐中總體上缺乏具體明確的制度啟動機制，因而，“寬容干部在改革創新中的失誤錯誤”等制度目標的實現如何與監督機制合理整合，就是一個需要進一步解決的制度問題。（3）更加科學合理地設定權力監督制約制度。一是對各種公權力的配置要進一步科學化，通過合理的權力配置有效減少和防止權力腐敗。二是權力監督制約成本（人員、編制、機構、設施）應最小化，因為任何制度的設定和運行都需要高昂的社會成本，所以，既要強調監督制約制度的完備，又要合理配置監督力量，防止不合理的監督力量配置占用過多的社會成本。三是權力監督制約制度應能夠推進整個黨和國家治理的現代化，吸取全球先進監督經驗和制度的合理成分，努力形成在全世界最具競爭力的權力監督制約機制。四是權力監督制約的科學化。監督制度應當有效限制權力，又能夠較好地保障社會自由、促進社會民主；應當注重約束權力，又能夠促進經濟社會的發展，還能夠推進政治制度更加公正；既要完備建立，又能夠高效運行，真正提升制度的實踐生命力。

其二，既有監督制度還未完全貫通。（1）監督力量整合不足。如在反腐敗領域，“從實際情況看，影響反腐敗成效的問題主要有兩個，一是反腐敗體制機制不健全，機構職能分散，形不成合力；二是有些案件受到各種因素影響難以堅決查辦，有的地方腐敗案件頻發卻追究責任不力”。?中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院編《：習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第45-46 頁。（2）監督與治權分割。為了保障“正確用權、謹慎用權、干凈用權”，就應當“抓住治權這個關鍵，把權力運行制約和監督體系搞嚴實。紀檢、巡視、審計部門要利劍高懸，履行好監督職能”。?同上注，第48 頁。（3）監督權力較為分散。修改前的《黨內監督條例（2003）》規定，“監督主體比較分散……監督制度操作性和實效性不強”。?同前注?，第49 頁。目前，整個監督權力已經較為集中，但多元主體的監督權力如何進一步整合，依然是一個需要深入思考的問題。（4）專業化監督尚不能充分服務于黨和國家的整體監督目標。如審計監督、會計監督等，這些專業化的監督指標復雜，普通的監督人員難以充分理解和準確運用。

其三，現代化監督方式的運用還不十分規范。一是各種監督之間的信息共享不足；二是大數據在監督中的運用尚缺乏較為充分的制度規范，存在大數據監督的權力賦權不足和限權不足的問題；三是在大數據監督中，數據掌控者、處理者究竟應當承擔什么樣的角色、數據掌控者究竟應當承擔什么樣的數據提供義務，法律邊界不清晰；四是監督過程中如何更加具體、清晰地劃定數據調取者保護個人隱私和信息的義務邊界，規范尚不明確。

其四，部分監督定位不清晰、功能不明確，未能充分發揮監督功能。監督制度尚不能真正有效發揮作用，并非所有的監督制度都完全發揮了制度的功能。鑒此，“必須從根本上解決主體責任缺失、監督責任缺位、管黨治黨寬松軟的問題，把強化黨內監督作為黨的建設重要基礎性工程，使監督的制度優勢充分釋放出來”。51習近平：《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》，載《人民日報》2016 年11月3 日，第2 版。

（三）深入推進黨和國家監督進一步體系化完善的必要性

雖然黨和國家權力監督制約體系的基本框架已經建立，但是，這一體系依然存在一些需要改進的空間。進一步完善黨和國家權力監督體系，具有巨大的時代價值。

其一，權力監督制約制度完善永無止境。全面從嚴治黨永遠在路上，因而，為全面從嚴治黨服務的黨和國家權力監督制約制度和機制的完善永無止境。雖然黨和國家權力監督制約的制度體系已經形成，但是，這一體系上依然存在許多需要完善之處。如，除了黨內監督和國家監察監督之間的力量整合較為緊密外，其他很多監督系統之間的內在關聯性不強。如審計監督與紀檢監察監督之間，總體上還沒有建立起非常有效的信息共享機制；會計監督與紀檢監察監督、司法監督之間的內在關聯性也不強。此外，隨著國家監察委員會的設立，行政監督也出現了定位不明晰、監督主體不明確等問題。

其二，科學合理的權力監督制度體系是保障權力監督制度成為一個“自我生成、運作上自成一體的系統”52［德］盧曼《：社會的法律》，鄭伊倩譯，人民出版社2009 年版，第214 頁。的前提。系統的重要功能在于能夠保障系統各要素之間形成一種結構性關聯，“使系統既分開又相聯系”。53同上注，第232 頁。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調“要健全權力運行制約和監督體系”。只有做好黨和國家監督體系的頂層設計和系統化完善，進一步填補監督的制度空白，消除各類監督制度之間可能存在的沖突，強化各類監督制度之間的互動，推動各類監督制度之間信息共享和功能互動，才可能充分發揮各類監督制度的系統化功能，實現黨和國家監督體系系統化功能的最大化。

其三，進一步完善權力監督制約，既有助于完善黨和國家監督制約體系，也有助于推進國家治理的現代化。“目前，各方面監督總體上有力有序，但協同銜接不夠通暢的問題比較突出，日常監督不夠嚴格，辦法不多、效果不強。要繼續健全制度、完善體系，使監督體系更加契合黨的領導體制，融入國家治理體系，推動制度優勢更好轉化為治理效能”。54同前注?，第59-60 頁。“要將正風肅紀反腐與深化改革、完善制度、促進治理貫通起來，用好‘四種形態’，綜合發揮懲治震懾、懲戒挽救、教育警醒的功效。”55《習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確保“十四五”時期目標任務落到實處》，載《中國紀檢監察》2021 年第3 期。

三、黨和國家權力監督制度體系化完善的路徑

（一）堅持黨內監督為主導

“黨的十九大對健全黨和國家監督體系作出部署，目的就是要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。在黨和國家各項監督中，黨內監督是第一位的。深化國家監察體制改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。”56同前注?，第56 頁。黨的二十大報告提出，“以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”。“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為從嚴治黨提供制度保障”。57《堅定不移推進全面從嚴治黨》（2016 年10 月27 日），載《十八大以來重要文獻選編》（下冊），中央文獻出版社2018 年版，第454-455 頁。作為執政黨的中國共產黨，只有自我監督，才能夠實現監督的有效性。之所以說黨內監督居于主導地位，還因為“從監督主體的關系看，雖然各類監督的職責定位和關注點、著力點不同，但都在黨中央集中統一領導下，目標方向、總體要求一致”。58呂曼《：以黨內監督為主導推動健全黨和國家監督體系》，載《人民論壇》2022 年第24 期。“黨內監督是全黨的任務，黨委（黨組）負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責”。59習近平《：論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018 年版，第294 頁。黨內監督為主導還意味著黨要對各類監督進行統一領導。“統一領導，就是要強化主體責任，加強統籌協調，使監督工作在決策部署指揮、資源力量整合、措施手段運用上更加協同。”60同前注?，第60 頁。

（二）推進黨和國家監督的系統化

其一，構建黨和國家監督制度體系。（1）加強黨對監督工作的統一領導。黨的十八大以來，在黨中央的統一領導和統籌協調下，黨和國家權力監督制約體系不斷完善。監督制度體系既強化了黨委（黨組）的監督責任，也強化了紀律檢查委員會監督執紀問責的專門監督責任，還推動了紀律檢查委員會與國家監察委員會的合署辦公，形成了以黨內監督為主、其他監督相貫通的監督合力。（2）推動監督全覆蓋。“要堅持無禁區、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，堅決減存量、重點遏增量。”61《習近平在十九屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調 全面貫徹落實黨的十九大精神 以永遠在路上的執著把從嚴治黨引向深入》，載《中國紀檢監察》2018 年第2 期。“要堅持內容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通，進一步健全全面從嚴治黨體系，使全面從嚴治黨各項工作更好體現時代性、把握規律性、富于創造性。”“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。黨委（黨組）要發揮主導作用，統籌推進各類監督力量整合、程序契合、工作融合。要持續深化紀檢監察體制改革，做實專責監督，搭建監督平臺，織密監督網絡，協助黨委推動監督體系高效運轉。”62《習近平在二十屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，載習近平系列重要講話數據，http://jhsjk.people.cn/article/32602947，2023 年1 月9 日。（3）做好監督體系頂層設計。既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督。“要把監督貫穿于黨領導經濟社會發展全過程，把完善權力運行和監督制約機制作為實施規劃的基礎性建設，構建全覆蓋的責任制度和監督制度”。63同前注?，第61-62 頁。“完善黨和國家監督體系，總要求是黨統一領導、全面覆蓋、權威高效，著力點是增強監督嚴肅性、協同性、有效性……把管理和監督寓于實施領導的全過程。全面覆蓋，就是要堅持有形覆蓋和有效覆蓋相統一，抓好‘關鍵少數’，帶動整個監督體系更加嚴密、更加有效運轉。要緊盯權力運行各環節，抓住政策制定權、審批監管權、執法司法權等關鍵點，合理分解、科學配置權力，嚴格職責權限，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。權威高效，就是要科學設計體制機制，提升監督體系整體效能。要把黨委（黨組）全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等結合起來、融為一體。”64同前注?，第60-61 頁。（4）建立預防腐敗的體制機制。“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統籌聯動，增強總體效果。‘不敢’是前提，要以嚴格的執紀執法增強制度剛性，讓黨員、干部從害怕被查處的‘不敢’走向敬畏黨和人民、敬畏黨紀國法的‘不敢’；‘不能’是關鍵，要科學配置權力。加強重點領域監督機制改革和制度建設，推動形成不斷完備的制度體系、嚴格有效的監督體系；‘不想’是根本，要靠加強理想信念教育，靠提高黨性覺悟，靠涵養廉潔文化，夯實不忘初心、牢記使命的思想根基”。65《十九大以來重要文獻選編》（中冊），中央文獻出版社2021 年版，第388 頁。

其二，推動各類監督協調貫通。（1）推進黨內監督制度的系統化。既要發揮黨委（黨組）的監督主體責任，又要充分發揮紀檢機關的監督專責作用，實現“把黨委（黨組）全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等結合起來、融為一體”66同上注，第389 頁。的體系化監督制度構建目標。“紀檢監察機關要發揮監督專責機關作用，協助黨委全面從嚴治黨，推動黨內監督和其他各類監督貫通協同，探索深化貫通協同的有效路徑”。67《習近平在十九屆中央紀委六次全會上發表重要講話強調 堅持嚴的主基調不動搖 堅持不懈把全面從嚴治黨向縱深推進》，載《中國紀檢監察》2022 年第3 期。“強化上級紀委對下級黨委和紀委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處”。68同前注⑦。“黨的十九屆四中全會對推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，促進黨內監督與其他各類監督貫通融合、相互協調作出專門部署”。69揣曉倩《：推進“四項監督”統籌銜接 健全高效黨內監督體系》，載《長春日報》2022 年7 月24 日，第1 版。黨內監督分為專門性監督和一般性監督，專門性監督即監督由專職機構來進行，一般性監督指由全體黨員參與監督工作。70參見許耀桐：《黨內監督論》，載《中共天津市委黨校學報》2016 年第3 期。（2）充分發揮紀檢監察機關的監督合力。“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。71同前注?，第50 頁。“深化國家監察體制改革，就是明確要建立集中統一、權威高效的中國特色社會主義監察體系。各級監察機關一定要在黨的領導下，以憲法為根本準則，履行好對行使公權力的公職人員監察全覆蓋的法定職責”。72同前注?，第55 頁。經過數年的努力，監察改革已顯成效：一是“解決了過去監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，優化了反腐敗資源配置，實現了黨內監督和國家監察、依規治黨與依法治國的有機統一”；二是“把所有行使公權力人員納入統一監督的范圍，解決了過去黨內監督同國家監察不同步、部分行使公權力人員處于監督之外的問題”；三是“不敢腐的震懾效應充分顯現，一批腐敗分子投案自首，標本兼治綜合效應更加凸顯”。73同前注?，第57-58 頁。（3）貫通各類監督。“充分發揮巡視制度優勢和紐帶作用，打通黨內監督和國家監督的貫通渠道，完善巡視與紀檢、監察、組織、審計等監督的協作機制，探索建立巡視與財政、統計等職能部門的配合機制，推動形成系統集成、協同高效的中國特色監督體系”。74同前注?，第61 頁。推動黨內監督與國家監察制度的整合。“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”75《習近平在十八屆中央紀委六次全會上發表重要講話強調 堅持全面從嚴治黨依規治黨 創新體制機制強化黨內監督》，載《中國紀檢監察》2016 年第2 期。“深化國家監察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監督的真空地帶，壓縮權力行使的任性空間”。76同前注?，第58 頁。發揮紀檢監察機構合署辦公的優勢，推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督協調銜接。一是加強紀律監督。紀委是黨內監督的專門機關，“既協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，又督促檢查相關部門落實懲治和預防腐敗工作任務，經常進行檢查監督，嚴肅懲處腐敗問題”；77《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》，載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文 獻研究院編《：習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第133 頁。紀委要嚴格遵照《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》，監督黨內公權力行使者，并對違反紀律的行為依照規定進行問責，“堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力”。78習近平：《抓好反腐倡廉法規制度貫徹執行》（2015 年6 月26 日），載《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第156 頁。二是加強監察監督。“要把執紀和執法貫通起來，監督執紀和監察執法一體推進。合署辦公后，統籌運用紀法‘兩把尺子’，要堅持執紀必嚴，用鐵的紀律強化日常管理和監督，嚴肅查處違反黨規黨紀的行為；同時，堅持紀法協同，依法監督公職人員嚴守立身為政的底線”。79習近平：《在中央政治局常委會審議中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則稿時的講話》（2018 年11 月12 日），載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第97 頁。要把紀律適用和法律適用結合起來，推動執紀和執法緊密銜接。三是加強派駐監督。派駐監督是中國共產黨創立的獨特監督形式。早在建國初期，派駐監督即現雛形。黨的十八大以來，派駐監督制度不斷改進。“紀檢監察派駐機構是由上級紀檢監察機關派出、駐在一級黨和國家機關并履行紀檢和監察兩種職能的工作機構”。80張利生：《派駐監督實踐略論》，中國方正出版社2020 年版，第31 頁。依據十九屆中央紀委二次全會的安排，依據黨章、黨規和憲法、監察法規定，中央紀委國家監委派駐機構對中央紀委國家監委負責，履行黨的紀律檢查和國家監察兩項職責，發揮監督的“探頭”作用。81同上注，第16 頁。派駐機構能夠融入駐在部門，了解駐在機構的人事、關系；緊盯專業問題，了解專業知識；在一線、接地氣；能夠近距離、全天候地開展監督。82參見前注80，第55-65 頁。四是強化巡視監督。“黨內巡視制度是我們黨為加強黨內監督，在借鑒我國古代巡視制度的基礎上所建立的一種專門適用于黨內的、自上而下的巡查監督形式。”83唐勤：《黨內巡視制度的歷史演進》，載《重慶社會科學》2014 年第4 期。巡視“重點檢查被巡視黨組織是否維護黨章權威、貫徹從嚴治黨方針、執行黨的路線方針政策和決議，是否存在黨的領導弱化、主體責任缺失、從嚴治黨不力等問題，督促其擔負起管黨治黨責任……著力發現腐敗、紀律、作風和選人用人方面的突出問題”。84習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話（》2016年1月12日），載《中國紀檢監察》2016年第10期。巡視是政治巡視而非業務巡視；巡視制度恰似黨中央的“千里眼”，確保中央及時獲知地方的真實信息，發現問題癥結；巡視以紀律的尺子衡量被巡視對象的行為；巡視的對象是“關鍵少數”，巡視具有對巡視對象的“保護性監督”特點。85參見侯學賓、陳越甌《：黨內巡視制度功能的新闡釋》，載《治理研究》2019 年第5 期。（4）充分發揮人大的監督作用。“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法律統一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執法、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確實施”。86習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014 年9 月5 日），載《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021 年版，第78 頁。人大還負有監督憲法實施、推進合憲性審查實施的職能。（5）充分發揮政協的民主監督作用。人民政協民主監督的重點是黨和國家大政方針和重要決策部署的貫徹落實，“中國共產黨各級黨委要重視和支持人民政協事業發展，把人民政協政治協商作為重要環節納入決策程序……完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制”。87習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021 年版，第95 頁。“紀檢監察機關要多聽取民主黨派和無黨派人士對我們黨、對黨員干部的意見和建議”。88習近平：《在中央統戰工作會議上的講話》（2015 年5 月18 日），中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第160 頁。（6）明晰行政監督的定位。國家監察委員會組建以后，行政監督如何定位，似乎不很清晰。雖然如此，行政系統內部的監督依然是必要的。相較于傳統的行政監督，國家監察具備獨立性和專業性更強、權威性更高的優勢。（7）推動司法監督與紀檢監察監督的協同。公檢法機關處于司法的第一線，能夠第一時間發現權力運行中的違法、犯罪問題或問題線索。推動司法監督與紀檢監察監督的協同，有助于深度調查違紀、違法、犯罪行為，及時制止和懲戒嚴重違法、違紀行為，有助于從專業的角度發現制度及其運行漏洞，推動黨內法規、國家法律的監督內容完善。（8）強化財會監督、審計監督、統計監督的真實性、專業性、有效性和公信力。財會監督包括財政監督、財務監督和會計監督。“財會監督的立足點是保障會計信息的真實性和完整性，維護會計信息的公益性和公信力”“在財會監督系統中，同步收錄供政府監管機構共享使用的、各單位遵照國家統一的會計制度生成的會計資料，以及政府監管機構要求被監督單位提供的補充信息”。89周華、戴德明、劉俊海《：增強審計監督合力——基于注冊會計師行業職能的歷史考察》，載《中國社會科學》2022 年第4 期。立足于龐大財會數據，財會監督能夠更加精確地助力人大監督、民主監督、群眾監督、輿論監督。黨和國家組建了中央審計委員會，統籌全國審計工作。中央對審計監督提出的要求是“加強全國審計工作統籌，優化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”“要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度”“各地區各部門特別是各級領導干部要及時、準確、完整地提供同本單位本系統履行職責相關的資料和電子數據，不得制定限制向審計機關提供資料和電子數據的規定，已經制定的要堅決廢止”。90習近平《：在中央審計委員會第一次會議上的講話》（2018 年5 月23 日），載《人民日報》2018 年5 月24 日。“要強化統計監督職能，提高統計數據質量，加快構建系統完整、協同高效、約束有力的統計監督體系”。91習近平：《在中央審計委員會第四次會議上的講話》（2021 年5 月18 日），載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院編《：習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第170 頁。財會監督主要在微觀層面全面監控經濟工作；統計監督通過收集整理財會和審計相關數據信息，真實、客觀、公正地向財會監督和審計監督反饋相關政策計劃的執行情況、財經法規的維護情況和國家經濟的健康狀況，為財會監督和審計監督工作提供精確、直觀的治理方向；審計監督利用專業優勢把好經濟監督的最后一關，對財政狀況、經濟活動和統計數據的真實性、合法性、效益性進行再監督、鑒定和評價，嚴格把控財會監督和統計監督的質量，掃除監督盲區，形成監督合力。92參見李雪、朱金宇：《國家治理視角下財會監督、統計監督和審計監督新型協同機制的構建》，載《財務與會計》2021 年第9 期。統計監督工作的改進應嚴格遵照2021 年12 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于更加有效發揮統計監督職能作用的意見》，“切實提高統計數據質量，更好發揮統計數據的綜合性、基礎性、客觀性特點，為貫徹落實黨中央、國務院關于經濟社會發展的重大決策部署當好參謀助手，加快構建系統完整、協同高效、約束有力的統計監督體系。堅持方法科學、遵循規律、及時準確、真實可靠、防止虛假，堅決遏制‘數字上的腐敗’”。“統計監督機關要及時向紀檢監察機關、人大機關、行政領導機關報告工作，與司法機關、審計機關及其他監督機關共享數據，建立線索提供、風險預警、處置聯動、漏洞修補的協調機制，形成統計監督建議制度，不斷增強監督合力”。93于文豪《：更好發揮統計監督作用》，載《中國紀檢監察報》2020 年4 月16 日版。此外，經濟監督具有極強的專業性，紀委、監察委員會往往缺乏相關專業知識，因而紀檢監督、監察監督與其他專業監督就應當加強業務貫通，把專業監督與紀檢監察監督有機結合起來。94參見張郁《：監察體制改革背景下行政監督的發展趨向》，載《中國社會科學院大學學報》2022 年第6 期。（9）增強輿論監督、群眾監督與紀檢監察監督的關聯性。“輿論監督與正面宣傳是統一的、而不是對立的。新聞媒體要直面我們工作中存在的問題，直面社會丑惡現象和陰暗面，激濁揚清，針砭時弊……媒體發表評論性報道，事實要真實準確，分析要客觀，不要把自己放在‘裁判官’的位置上”。95習近平《：堅持黨的新聞輿論工作的正確政治方向》（2016 年2 月19 日），《論黨的宣傳思想工作》，中央文獻出版社2020 年版，第188-189 頁。在互聯網背景下，群眾監督具有重大意義。群眾監督雖然存在證據不充分、事實不一定完整真實等特征，但是群眾監督信息量大，監督信息往往更加快捷。輿論監督、群眾監督可以通過更多的監督信息和線索，推動黨和國家監督制度發揮權力監督制約作用。當然，針對群眾監督過程中存在的惡意發布虛假信息等情形，國家也需要及時進行規范和懲戒。

（三）推動權力監督進一步邁向法治化

“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性……關鍵是要加強權力運行制約和監督，健全運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里，不斷形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，96習近平：《在十八屆中央政治局第五次集體學習時的講話》（2013 年4 月19 日），載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2022 年版，第176-177 頁。科學建立監督制度，強化權力監督。“推進反腐敗工作規范化、法治化，前提是紀檢監察工作自身運行要規范化、法治化”，紀檢監察機關應“牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，嚴格按照權限、規則、程序開展工作”。97《以全面從嚴治黨新成效推進國家治理體系和治理能力現代化》（2020 年1 月13 日），載《十九大以來重要文獻選編》（中冊），中央文獻出版社2021 年版，第390 頁。“要增強法治意識、程序意識、證據意識，不斷提高紀檢監察工作規范化、法治化、正規化水平。”98《習近平在二十屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，載習近平系列重要講話數據，www.people.cn，2023 年1 月9 日。為了更好地約束權力，就必須推進監督工作的規范化、法治化、正規化。要更加有效地把權力關進制度的籠子里，就必須“依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”“反腐倡廉法律制度建設要圍繞授權、用權、治權等環節，合理確定權力歸屬，劃清權力邊界，厘清權力清單……把權力運行置于黨組織和人民群眾監督之下，最大限度減少權力尋租的空間”。99同前注?，第180、182 頁。

（四）強化監督制度的實施，增強監督的獨立性

法律的生命在于實施，制度的生命力在于執行。“在權力制約和監督方面，我們的制度設計和制度落實存在著一些問題，主要是一些制度執行力不強，權力運行監督體系不完善、不得力，特別是對領導機關、領導干部行使權力的制約和監督形同虛設……我們決定按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則來區分和配置權力，重點解決紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題”100習近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018 年版，第204 頁。“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常監察和專項檢查。要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實”。101習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第155-156 頁。“強化黨內監督，重在日常、貴在有恒”“黨的各級組織要拿出滴水穿石的勁頭、鐵杵磨針的功夫，在堅持不懈、持之以恒中見常態、見長效。”102《習近平在十八屆中央紀委七次全會上發表重要講話強調 全面貫徹落實黨的十八屆六中全會精神 增強全面從嚴治黨系統性創造性實效性》，載《中國紀檢監察》2017 年第2 期。“要繼續在常和長、嚴和實、深和細上下功夫，密切關注享樂主義、奢靡之風新動向新表現，堅決防止回潮復燃。”監督離不開細節、較真，還應認識到批評和自我批評也是一種監督，“讓正常的批評和自我批評成為黨內政治空氣的清潔劑，讓黨員、干部習慣在相互提醒和督促中進步。”103同上注。

（五）推動大數據監督的規范化

大數據技術的發展不斷推動著社會治理的變革。“社會治理也必然會呈現出數字時代的特有邏輯，并成為推動國家治理體系和治理能力現代化、促進包容共享型法治的根本動力”。104馬長山：《數字社會的治理邏輯及其法治化展開》，載《法律科學》2020 年第5 期。數據應用技術的不斷突破，為改進和創新監管、監督機制提供了技術可能。目前，我國多地紀檢監察機關已經開始運用大數據開展監督工作。“紀檢監察機關的大數據監督，是指紀檢監察機關運用大數據技術對各類公權力行使主體的行為進行的監督，包括運用大數據跟蹤權力運行、發現案件線索、調查取證、查辦案件等，以及通過大數據‘自動化決策’等方式發現問題并作出監督決策”。雖然存在一些不足，但是，“數據技術有助于推動權力監督方式的現代化”，105楊建軍：《紀檢監察機關大數據監督的規范化與制度構建》，載《法學研究》2022 年第2 期。使監督更加高效。數字技術還被運用于檢察領域，通過“個案辦理—類案監督—系統治理”的路徑，推動數字檢察監督的發展。106參見賈宇：《論數字檢察》，載《中國法學》2023 年第1 期。互聯網技術和信息化手段的提升，也拓寬了監督渠道。未來，黨和國家監督需要更多依靠大數據技術，以提升監督的效率和能力。通過互聯網渠道、大數據技術、智能手段、云計算技術、區塊鏈技術，推動紀檢監察監督與其他各項監督協同發揮監督合力。大數據運用于監督固然可以提高監督的效率，但是，為了使得大數據監督制度更具制度生命力，需要盡快完善、細化大數據監督的具體制度，明確劃定數據提取者、數據處理者、數據提供者的權力、權利和義務邊界。

（六）強化對監督者的監督

黨中央高度重視紀檢監察隊伍建設，要求“解決‘誰來監督紀委’問題，防止‘燈下黑’”“把紀委的權力關進制度籠子”。107《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》，載中共中央黨史和文獻研究院編：《十九大以來重要文獻選編》（上冊），中央文獻出版社2019 年版，第71 頁。習近平總書記提出，“監督別人首先要監管好自己，執紀者要做遵守紀律的標桿”。108同前注100，第238 頁。監督者既要強化自我監督，也要自覺接受黨內監督和社會監督。

四、結語

經過長期發展，黨和國家監督的制度體系基本建成。黨和國家的監督體系，包含黨、國家、群眾、新聞輿論等監督力量，既包括正式監督也包括非正式監督，既包括專責監督也包括一般監督。以黨內監督為主導，監督主體多元；監督領域總體上實現了全覆蓋；既有監督既注重事前監督與預防，又注重事后懲戒與追責。從長遠來看，黨和國家的監督制度還存在一些不足，需要進一步科學化、體系化。體系化完善黨和國家權力監督制度的路徑包括：堅持黨內監督為主導，推進黨內監督和國家監督的系統化、法治化、規范化、現代化發展，同時應強化對監督者的監督。