中日農業保險發展比較及借鑒

黃鳳香，劉 鵬

（廣東海洋大學經濟學院）

農業是國民經濟的基礎產業，其地位非常重要。農業生產過程中存在著自然災害等風險，很多國家都非常重視農業保險的發展。日本農業保險發展時間較長，為日本農業發展提供了強大支撐。相較于日本，我國農業保險發展時間較短。從1950 年開始試辦農業保險，經過不斷探索，在新時代取得了一些成就。《中國農業保險保障研究報告（2021）》顯示，2020 年我國成為全球農業保險保費收入第一大國，農業保險深度（指一個地區的農業保險保費收入占農業總產值的比重）達1.05%，人均保險金額460 元。當前，我國農業保險發展依然面臨挑戰，推動農業保險發展成為我國實現農業長期穩定發展的關鍵因素。中日農業發展基礎條件頗為相似，都具有家庭經營規模較小等特點。因此，學習借鑒日本農業保險發展的成功經驗，對健全我國農業保險體系具有重要意義。

一、中日農業保險發展比較

（一）法律政策比較

立法先行是日本農業保險成功推行的重要前提。經過多年不斷探索，日本政府頒布了多項法律。最初在1888 年引進西方資本主義先進農業保險制度時，日本農業保險發展處于初級階段，發展速度緩慢。直至1929 年，日本出臺了《家畜保險法》，首次將牛、羊、豬等家畜納入保險范圍；1938 年施行《農業保險法》，將水稻、小麥和桑樹等種植作物納入保險范圍；1947 年這兩部法律整合修訂為《農業災害補償法》，此舉不僅擴大了農業保險品種范圍，還增加了農作物保險、畜禽保險等項目；1952 年頒布《農業共濟基金法》，旨在利用法律規范受災農戶獲取賠償金流程。一直以來，日本政府隨著農村經濟發展變化及時調整農業保險法，具體調整內容如表1 所示。首先，日本農業保險法在投保對象范圍方面，經歷了從家畜到農業再到森林的擴展，在一定程度上滿足了農戶的保險需求；其次，在保險金融方面進行了優化，對保險資金使用進行詳細規定，農業信用擔保制度不斷調整，獨立基金協會得以建立，還建立了半補償制度減輕國庫負擔，并修訂互助條例，改進互助責任的分擔方法；最后，完善保險收入及組織保險制度，有力地推動了農業保險的發展。

表1 日本農業保險法律法規及內容

當前，我國只有3 部與農業保險相關的法律，分別為1993 年出臺的《中華人民共和國農業法》，為農業保險后續創建奠定了基礎；1995 年出臺的《中華人民共和國保險法》，性質上屬于商業保險法，農業保險相關內容由另外的法律規定；2012 年出臺的《農業保險條例》，是我國現今唯一關于農業保險的專門法規，包含總則、農業保險合同、經營規則、法律責任和附則等五部分。盡管這些法律的出臺為我國農業保險發展提供了一定保障，但我國農業保險法律仍然存在內容不夠詳細、政策性農業保險法律監管體系缺失等不足。

（二）組織結構比較

經過百年探索，日本農業保險逐步形成了一套嚴密的農業保險共濟組織體系。這個體系由政府、農業共濟組合聯合會和農業共濟組合（基層）組成，采取“共濟—保險—再保險”的方式向農戶提供農業保險服務。第一層是農業共濟組合（基層），即市、町、村之間相互提供農業保險服務，共同抵御風險。共濟成員是具有一定種植規模的農戶，他們按時向共濟組合繳納保險金，共濟組合為其提供農業保險服務，農戶繳納的保險金成為共濟組合的保險補貼資金。第二層是農業共濟組合聯合會，由都道府一級或中央一級的農業共濟組合聯合會組成，在日本農業保險體系中起到承上啟下的作用。該層向基層共濟組合提供保險金，即初級再保險，并向基層共濟組合提供業務和技術指導。共濟組合聯合會負責向上層匯報基層共濟組合的情況，以及簡單處理一些決策性保險業務，如保險金的發放、宣傳推廣保險知識和代收保費等。第三層是政府，這是農業保險的再保險階段，也是強制性手段實施的最后保障階段。該層對基層共濟組合和共濟組合聯合會進行高級管理，全權處理全國范圍內的保險業務并制定農業保險相關法律，授權共濟組合聯合會對受災農戶進行再保險等。在3 層農業保險共濟組織體系中，形成了4 個主體、3 個關系，從下到上分別為農戶、農業共濟組合（基層）、農業共濟組合聯合會、政府，前三者之間是互助保險關系，政府提供農業保險的最后保障及最終決策。農業保險共濟組織體系不僅可以有效保障投保農戶的利益，還能有效引導農業規范化生產。

目前，我國農業保險組織可以分為政策性農業保險組織、商業性農業保險組織和其他農業保險組織。從結構看，我國農業保險組織是政府與市場相結合形成的，政府為主導，保險關系比較單一；從主體數量看，我國農業保險組織主體呈現多樣化特征；從專業程度看，我國農業保險組織專業程度不高。我國政策性農業保險組織尚未健全，發揮作用有限；商業性農業保險組織為獲取最大利潤，保費較高，農戶投保成本大。

（三）承保業務比較

日本農業保險承保品種豐富多樣，能夠根據農業發展的需要進行增補，有效地保障了農戶的利益。日本農業保險涵蓋了農作物保險、家畜保險、果樹保險、旱田作物和園藝設施保險等。經過多次改革，日本農業保險采取了承保率、承保對象和補貼比例差異化的措施。此外，日本農業保險保費補貼比重較大，能更好地提高農民參加農業保險的積極性。其中，三大糧食作物是保障的重點，水稻類和麥類作物承保率高達90%，家畜類最高承保率為85%。

截至2021 年，我國農業保險主要覆蓋種植業保險、養殖業保險、森林業保險、園林苗圃保險和藏區保險（見表2）。種植業保險包含水稻、玉米、小麥等常見的糧食作物，養殖業保險包含能繁殖的母豬等。我國農業保險種類多樣，覆蓋較全面，但保障水平不高。2018 年農業統計數據顯示，我國種植業保障水平為11.98%，養殖業保障水平為12.88%，森林業保障水平為2.32%。藏區保險是我國特有的險種，但由于藏區處于西部偏遠落后地區，其保障水平有待提升。同時，我國農業保險有商業性保險和政策性保險之分，但投保方式均為自愿投保，尚未構建多樣化的投保方式。我國氣象指數保險和巨災保險還處于試點階段。相對來說，我國農業保險保障水平與日本還存在一定差距，需要付出更多努力。

表2 我國農業保險的服務對象、補貼比例及保障水平

（四）賠付服務比較

日本農業保險的定損方式、賠付方式和賠付流程等賠付業務都有各自的標準。日本農業保險的定損方式具有差異性。家畜保險定損需要農業共濟組合的獸醫出具證明，再經組合其他成員核實；其他種類的農業保險定損可以采取實地考察、數據統計、出貨材料和稅務材料等手段進行確認。定損之后的賠付方式是多元化的。以種植業保險為例，其賠付方式有“全賠付”“半賠付”“單位面積賠付”“災害收入共濟賠付”和“一筆賠付”，這5 種方式可供農戶根據自身實際情況進行選擇。賠付流程具有嚴密性。當農戶遭遇災害損失時，農業共濟組合會根據掌握的銷售數據與產量或產值進行比較，先進行定損后形成報告，然后經過各個組織的實地調查和簽署受災額度認定書，最后逐級下發保險費。再保險費是由農業共濟組合向農業共濟組合聯合會提出申請，經過跟保險費同樣的程序后，由農業共濟組合將賠付款下撥到農戶。

我國農業保險賠付服務水平不高，表現在定損方式落后、賠付不夠標準和賠付流程復雜等方面。災害具有大面積、類型多樣和突發性等特點，存在定損困難。利用無人機技術定損在我國所有保險公司中只有安華保險公司使用，其他公司尚處于探索階段。這說明能夠快速計算損失的設備其測算力和智能化程度不高，導致無法精準計量損失。以某地區為例，由于遭受強風災害導致玉米大面積倒伏，某保險公司派出理賠精英人才和外部專家共計40 人，歷經20 天勘察才確定該地區的受災情況。此外，災后的賠付和投保都是采用統一標準，沒有體現出差異化，導致投保單位出具承保明細較為困難。加上不同保險公司在勘察要點、計算標準、保費劃撥時間長短和承保時限上有所差異，增加了賠付流程的復雜性，降低了農業保險及時保障農戶利益的效率。

二、日本農業保險發展經驗對我國的啟示

（一）完善農業保險法律及監督體系

客觀分析日本農業保險的發展歷史，可以了解到日本農業保險相關法律是根據基本國情制定的，內容較為全面，而我國關于農業保險的專門法規只有《農業保險條例》，不足以全面保障農業發展。要完善法律法規，可以從豐富性、針對性和權威性著手。首先，立法內容應詳細且豐富，審慎而漸進地在實踐中加以完善；其次，應以各地農業保險發展現狀為依據，結合《農業保險條例》，推動各地農業保險政策正規化；最后，建立完善的農業保險監督系統，這有利于提高農業保險相關法律的權威性和信服力。同時，信息不對稱是導致農業保險發展緩慢的原因之一。農業保險涉及個人及集體的利益，有些不法分子可能利用信息差謀利，造成農業保險的可信性和權威性不足，應在相關法律中加以完善。

（二）建立專業化農業保險組織

農業保險組織是農業保險順利推行的重要力量，因此，我國需建立專業化的農業保險組織，提升保障水平。商業性農業保險組織追求利益最大化，容易產生保費高、賠付率高和投保率低等問題，導致農民參加農業保險的積極性不高。同時，商業性農業保險組織還會考慮風險程度和農業預期收益等問題，導致農業保險發展緩慢。盡管我國有國務院保險監督管理機構對農業保險業務實施監督管理的規定，但是沒有明確具體監管單位，也未明確各部門在監管農業保險中的特定職責，造成工作碎片化，缺乏協同效應。建立再保險組織能很好地降低農戶所承擔的風險。如果我國能夠優化基于國情的農業保險組織結構，就能夠更有效保障農業可持續發展。

（三）加大農業保險補貼力度

農業保險補貼是農業保障的重要內容，鑒于日本經驗，我國可以設立多種類型的補助項目，如市場建設補貼、經營管理費用補貼等，實現多形式補貼。同時，要加大農業保險財政補貼的力度，優化保險補貼結構，綜合運用保費補貼、管理費補貼、再保險補貼等多元化財政補貼手段，拓展農業保險財政補貼的空間；提高保險補貼靈活性，將財政補貼與保險公司績效考核相結合，在固定比例補貼的基礎上增加獎懲措施，發揮財政補貼政策的引導作用；明確農業保險績效考核標準，以補貼動態調整為依據，特別是將農民滿意度、業務規范性和理賠時效性等指標納入考核體系，突出農業保險產業保障和服務效果導向。

（四）提高農業保險精準賠付服務水平

賠付是農業保險的重中之重，我國可以從定損機制、農業保險協保員和賠付流程等方面著手改革。首先，構建數字化“三農”數據采集系統，推進陸空綜合監測網絡等先進監測技術的應用，實現農業保險的規模化定損。其次，完善農業保險協保員體系，建立協作性的固定比例抽查制度，實現精準定損；強化農業保險協保員訓練，提高協保員的業務能力。最后，盡量滿足農戶的不同需求，簡化賠付流程；政府積極協調農業保險業務部門設定差異化賠付費用，提高農業保險的時效性。

三、結語

農業保險在保障農業穩定發展和糧食安全方面具有重要地位。日本農業發展基礎條件與我國相似，其農業保險發展的成功經驗對我國農業保險發展具有一定的啟示作用。我國農業保險發展任重道遠，取長補短，才能更好地保障農業可持續發展。可以采取完善農業保險法律及監督體系、建立專業化農業保險組織、加大農業保險補貼力度、提高農業保險精準賠付服務水平等措施，推動我國農業保險高質量發展。